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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LE PLFSS POUR 2013 : LA POURSUITE DU REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX

1. Un nouvel effort de 5,6 milliards d'euros

Les mesures prévues par le présent projet de loi représentent un effort d'environ 5,6 milliards d'euros pour le régime général et le FSV, qui se répartit comme suit : 3,4 milliards d'euros en recettes nouvelles et 2,2 milliards d'euros en mesures d'économies.

Au total, grâce aux mesures du PLFSS pour 2013, comme l'indiquent les articles 27, 28, 29 et 30 du présent projet de loi (prévisions de recettes et tableaux d'équilibre pour 2013), le déficit prévisionnel pour 2013 du régime général et du FSV est ramené de 19,7 milliards d'euros (son tendanciel) à 14 milliards d'euros environ12(*). Pour rappel, le déficit moyen du régime général et du FSV s'élevait à environ 10 milliards d'euros avant la crise.

Impact des mesures du PLFSS pour 2013 sur le solde du régime général et du FSV

(en milliards d'euros)

 

Solde 2013 Tendanciel

CCSS

Solde 2013

Prévisionnel PLSS

Maladie

- 8,7

- 5,1

AT-MP

- 0,2

+ 0,3

Vieillesse

- 4,0

- 4,0

Famille

- 3,3

- 2,6

Total Régime général

- 16,1

- 11,4

FSV

- 3,6

- 2,6

Total Régime général + FSV

- 19,7

- 14,0

Source : commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2012 et présent projet de loi de financement

Les mesures introduites en PLFSS bénéficient principalement à la branche maladie, dont le déficit 2013 est ramené à 5,1 milliards d'euros, contre 8,7 milliards d'euros sans mesures nouvelles. Comme cela a été indiqué précédemment, la branche vieillesse entendue dans son sens large (CNAV et FSV) avait, elle, été la principale bénéficiaire des mesures de recettes introduites par la LFR d'août 2012.

2. Les principes qui sous-tendent les mesures relatives aux recettes et aux principales branches
a) Les mesures relatives aux recettes : des mesures fiscales pour un plus juste partage de l'effort de redressement des comptes

Depuis 2009, la sécurité sociale bénéficie d'importants apports de recettes chaque année, le maximum ayant été atteint en 2011 en raison des mesures prises pour financer la réforme des retraites et la reprise de dette historique par la CADES.

Un nouvel effort en recettes est proposé dans le cadre du présent projet de loi de financement (3,4 milliards d'euros pour le régime général et le FSV ; 4,6 milliards d'euros en incluant les autres régimes obligatoires de base), selon les principes suivants :

- une mise à contribution des secteurs financiers par l'harmonisation de l'assiette de la contribution sociale de solidarité des entreprises (C3S) relative au secteur assurantiel (article 12), la réforme de la taxe sur les salaires (article 13), et, initialement, la taxation des carried interest (article 14 supprimé par l'Assemblée nationale) ;

- une mise à contribution plus juste, grâce aux mesures relatives aux travailleurs indépendants (article 11), aux particuliers employeurs (article 15) et aux élus locaux (article 17), et intergénérationnelle par le biais de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie à laquelle seront assujettis les retraités (article 16) ;

- des hausses de cotisations sociales patronales, par voie réglementaire, en vue d'assurer le financement de certains régimes de retraites (CNRACL, CNAVPL).

De façon plus traditionnelle, les mesures de recettes reposent également sur une hausse des taxes comportementales (droits tabacs et droits sur les bières : articles 22 et 23) et la poursuite de la réduction des « niches sociales » par le rapprochement du régime social des indemnités de rupture sur celui des revenus « annexes » au salaire (article 20).

Mesures de recettes proposées dans la cadre du présent PLFSS
ou d'ordre réglementaire

(en milliards d'euros)

Source : annexe 9 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale

b) L'assurance maladie : la branche qui supporte l'essentiel des mesures d'économies, tout en préservant les assurés

S'agissant des mesures relatives aux dépenses, c'est la branche maladie qui supporte la quasi-totalité des économies pour 2013, comme l'indique le tableau ci-après.

Afin de ne pas préempter les réformes prochaines sur les autres branches impliquant une concertation avec les partenaires sociaux, le Gouvernement a fait le choix de fixer les objectifs de dépenses des autres branches suivant leur tendanciel de dépenses.

Mesures relatives aux dépenses

(en milliards d'euros)

Source : annexe 9 du présent projet de loi de financement

Le taux d'évolution de l'ONDAM 2013 est fixé à 2,7 %, contre 2,5 % en 2012. Ce taux impose 2,4 milliards d'euros d'économies (tous régimes obligatoires de base confondus), réparties comme suit : 1,756 milliard d'euros sur les soins de ville et 657 millions d'euros sur le secteur hospitalier.

La nature des économies proposées pour atteindre cet objectif sont relativement proches des mesures proposées par le passé, comme l'illustre le tableau ci-après.

Comparaison entre les mesures d'économies relatives à l'ONDAM 2012 et l'ONDAM 2013

(en millions d'euros)

 

Mesures relatives à l'ONDAM 2012 (projet de loi initial)

Mesures relatives à l'ONDAM 2013

Mesures d'efficience relatives aux professionnels de l'offre de soins ambulatoires

Baisses de tarifs en biologie et en radiologie

170

Baisses tarifaires médecins et biologistes

155

-

 

Amélioration de l'efficience des prescriptions de transports et harmonisation des remises

70

Sous-total

170

Sous-total

225

Mesures d'économies sur les produits de santé

Baisse de prix (médicaments et dispositifs médicaux)

670

Baisses de prix (médicaments et dispositifs médicaux)

605

Diverses mesures sur le médicament

100

Diverses mesures sur le médicament

271

Sous-total

770

Sous-total

876

Maîtrise médicalisée - mesures d'efficience des prescriptions

Maîtrise médicalisée

550

Mesures d'efficience des prescriptions

605

Sous-total

550

Sous-total

605

Mesures relatives à l'hôpital

Optimisation des achats à l'hôpital

145

Rationalisation des achats hospitaliers

250

Contrat de performance à l'hôpital

150

Amélioration de l'organisation des pharmacies à usage intérieur

64

Convergence tarifaire ciblée

100

Actions de gestion du risque et qualité des prises en charge

193

Mesures de lutte contre la fraude à l'hôpital et baisses de tarifs de la liste en sus

55

Efficience des produits de santé à l'hôpital (dont baisses de prix de la liste en sus)

150

Sous-total

450

Sous-total

657

Autres

Harmonisation du mode de calcul des indemnités journalières

223

Lutte contre la fraude

50

Sous-total

223

 

50

         

TOTAL

 

2 163

 

2 413

Source : commission des finances d'après les données de l'annexe 9 au PLFSS pour 2012 et au PLFSS pour 2013

Cependant, à la différence de certaines mesures qui ont pu être prises entre 2008 et 2012 (franchises médicales, taxation des complémentaires santé, sous-indexation des allocations familiales), aucune des mesures d'économies prévues pour 2013 ne pèsera sur les assurés sociaux. Elles ne reposeront pas non plus sur la convergence tarifaire qui est supprimée par le présent projet de loi (cf. commentaire de l'article 47 du présent projet de loi).

Les principales mesures d'économies entre 2008 et 2012 ayant un impact direct ou indirect sur les assurés


·
2008

- mise en place des franchises médicales : 850 millions d'euros ;


·
2009

- majoration de la modulation du ticket modérateur en cas de non respect du parcours de soins : 150 millions d'euros ;


· 2010

- augmentation du forfait journalier hospitalier : 156 millions d'euros ;


·
2011

- passage de 91 à 120 euros le seuil d'application du forfait de 18 euros : 95 millions d'euros ;

- risque de répercussion de la suppression de l'exonération de TSCA (taxe spéciale sur les conventions d'assurance) dont bénéficiaient les contrats de complémentaire santé « solidaires et responsables » sur les primes ou cotisations versées par les assurés ;


·
2012

report de la date de la revalorisation des prestations familiales au 1er avril et revalorisation de leur montant non plus en fonction de l'évolution prévisionnelle des prix, mais à un niveau inférieur, plus proche de celui de la croissance, soit un taux de 1% : 500 millions d'euros.

Source : commission des finances, d'après les données des annexes 9 aux différents projets de loi de financement et le dossier de presse du gouvernement de l'époque sur le « plan d'équilibre des finances publiques »

c) La branche « Vieillesse » : des mesures d'ajustement dans l'attente d'une nouvelle concertation

Comme cela a été indiqué précédemment, la branche « vieillesse » a particulièrement bénéficié des mesures de recettes adoptées dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

Dans le cadre du présent projet de loi, de nouvelles mesures de consolidation sont prévues :

- le FSV bénéficiera notamment du produit généré par l'harmonisation de l'assiette de la C3S (article 12) ;

- plusieurs régimes obligatoires, autres que le régime général, bénéficieront de recettes supplémentaires : la CNRACL, la CNAVPL (professions libérales) et les anciens salariés des entreprises du secteur des industries électriques et gazières (article 19) ;

- enfin, dans la continuité du décret « carrières longues » de juillet dernier, le présent projet de loi propose des mesures ciblées sur les exploitants agricoles et les régimes des prestations complémentaires de vieillesse des professions libérales.

Ces mesures d'ajustement et de consolidation sont prises pour pallier les insuffisances de la réforme de 2010, dans l'attente des nouveaux travaux du Conseil d'orientation des retraites et de la concertation qui sera lancée sur ce sujet en 2013.

d) La branche famille : une branche consolidée, après avoir été fragilisée sous la précédente majorité

Quant à la branche « Famille », même si son déficit demeure élevé (2,6 milliards d'euros en 2013), elle bénéficie de nouvelles recettes (680 millions d'euros, soit 30 % des recettes nouvelles affectées au régime général) et voit ses dépenses progresser en raison principalement de la revalorisation de l'ARS, comme indiqué précédemment.

Alors que la branche « Famille » avait été particulièrement fragilisée sous la précédente législature (ce point sera développé dans la suite du présent rapport), elle paraît donc consolidée dans le cadre du présent projet de loi, même si son déficit de 2,6 milliards d'euros en 2013 ne constitue pas une situation satisfaisante.


* 12 L'écart entre le montant de l'effort en recettes et en dépenses (5,6 milliards d'euros) et l'amélioration finale du solde du régime général et du FSV par rapport au tendanciel (5,7 milliards d'euros) s'explique par des mesures de transferts à hauteur de 100 millions d'euros environ.