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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. DES DÉBATS À LANCER DÈS MAINTENANT

Quoi qu'il en soit, sur la période 2013-2017, devra être tranché un certain nombre de débats :

- comment financer, et à quel rythme reprendre, les déficits cumulés de la branche « Famille » et de la branche « Maladie » 2012-2017 ?

- quel mode de financement choisir pour notre système de protection sociale ?

- quelles réformes apporter à chacun des risques de la sécurité sociale (maladie, retraites, famille, dépendance) ?

1. Une nouvelle reprise de dette inéluctable
a) Un bilan plutôt positif de la reprise de dette décidée en 2010

Comme le président de la CADES l'a indiqué à votre rapporteur pour avis, le bilan du schéma de reprise de dette décidé en 2010 est plutôt positif.


· L'objectif d'amortissement de la caisse pour 2012 serait de 12,1 milliards d'euros (article 6 du présent projet de loi), soit un milliard d'euros supplémentaire par rapport à l'objectif fixé en LFSS pour 2012 : cette évolution s'explique par le dynamisme des ressources de la Caisse et la modération des taux d'intérêts (cf. infra).

Ce résultat porte le total de la dette amortie depuis la création de la Caisse à 71,7 milliards d'euros, soit 34 % du total de la dette reprise depuis sa création. A la fin de l'année 2012, la dette restant à amortir s'établirait à 137,3 milliards d'euros.

Pour 2013, l'objectif d'amortissement fixé par l'article 31 du présent projet de loi s'élève à 12,4 milliards d'euros.

Amortissement de la dette sociale

(en millions d'euros)

Année de reprise de dettes

Dette reprise cumulée

Amortissement annuel

Amortissement cumulé

Situation nette de l'année

1996

23 249

2 184

2 184

-21 065

1997

25 145

2 907

5 091

-20 063

1998

40 323

2 444

7 535

-32 788

1999

42 228

2 980

10 515

-31 713

2000

44 134

3 226

13 741

-30 393

2001

45 986

3 021

16 762

-29 224

2002

48 986

3 227

19 989

-28 997

2003

53 269

3 296

23 285

-29 984

2004

92 366

3 345

26 630

-65 736

2005

101 976

2 633

29 263

-72 713

2006

107 676

2 815

32 078

-75 598

2007

107 611

2 578

34 656

-72 955

2008

117 611

2 885

37 541

-80 070

2009

134 611

5 260

42 801

-91 810

2010

134 611

5 135

47 936

-86 675

2011

202 378

11 678

59 614

-142 764

2012 (p)

209 026

12 102

71 716

-137 310

2013 (p)

217 079

12 429

84 145

-132 934

Source : annexe 8 du présent projet de loi


·
Selon les données transmises par le président de la CADES, toute chose égale par ailleurs, la Caisse devrait ainsi avoir amorti la totalité de la dette sociale qui lui a été transférée en 2024, soit un an avant l'échéance prévisionnelle qui était associée aux LFSS pour 2011 et 2012.

La date d'extinction des missions de la CADES

La date d'extinction des missions de la CADES n'est plus mentionnée dans l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

L'extinction de la CADES dépend essentiellement de trois paramètres : le rendement de la ressource, l'évolution des taux d'intérêt et le taux d'inflation.

La durée d'amortissement de la dette sociale est ainsi appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques.

D'après l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, la CADES a une chance sur deux d'avoir intégralement amorti en 2024 la dette dont le refinancement lui a été confié. La probabilité que cette dette soit déjà remboursée en 2023 est de 5 % ; le risque qu'elle ne le soit pas avant 14 ans, soit en 2026, est également de 5 %.

Source : annexe 8 au présent projet de loi


· Surtout, la Caisse continue d'emprunter à des taux historiquement bas
. Au 31 juillet 2012, le taux de refinancement de la CADES est stable et s'établit à l'identique du taux observé au 31 décembre 2011. L'abaissement en début d'année 2012 par l'agence Standard & Poor's 27(*) de la notation de la CADES - dans le prolongement de la décision prise sur la dette de l'Etat français - n'a eu aucun impact à cet égard.

Evolution du coût de refinancement

 

31/12/2008

31/12/2009

31/12/2010

31/12/2011

31/08/2012

Taux variable

3,68 %

0,72 %

1,41 %

1,41 %

1,07 %

Taux fixe

3,87 %

3,75 %

3,70 %

3,64 %

3,50 %

Taux indexé

4,28 %

4,34 %

4,23 %

4,08 %

3,93 %

Taux global de refinancement

3,89 %

3,38 %

3,56 %

2,84 %

2,84 %

Source : annexe 8 du présent projet de loi de financement

Le coût de portage de la dette sociale par la CADES n'en mobilise pas moins une part importante de ses ressources. Ainsi, en 2012, la charge de la dette a représenté 4 milliards d'euros.

Depuis sa création, les intérêts d'emprunt servis par la CADES auraient ainsi représenté 37,6 milliards d'euros, soit l'équivalent d'environ 30 % des ressources qui lui ont été affectées.

Selon les données de la CADES, une remontée des taux d'intérêts de 100 points de base entraînerait un allongement de la « durée de vie » de la Caisse de 3 mois. Les risques liés à une remontée des taux sont intégrés dans les différents scénarii présentés ci-dessus.

b) Un déficit cumulé à reprendre de l'ordre de 34 milliards d'euros à l'horizon 2017

Malgré son ampleur, la dernière opération de reprise de dette demeure néanmoins partielle, comme cela a été rappelé plus haut. En effet, contrairement aux déficits « vieillesse », le schéma esquissé à l'automne 2010 n'apporte pas de solution aux déficits à venir de la branche maladie et de la branche famille. Or, selon l'annexe B du présent projet de loi de financement (après mesures proposées par le PLFSS), le déficit cumulé des branches maladie et famille sur la période 2012-2017 devrait atteindre plus de 34 milliards d'euros.

De nouvelles reprises de dette devront très nécessairement intervenir, sauf à renouveler la situation « acrobatique » de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) en 2010. Le gouvernement de l'époque ayant refusé de réaliser une reprise de dette, le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS avait atteint des records, soit 65 milliards d'euros, obligeant l'agence à considérablement diversifier ses sources de financement.

Compte tenu de la reprise de dette de 2010, le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS pour 2011 et pour 2012 a mécaniquement été revu à la baisse : initialement fixé à 20 milliards d'euros en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le plafond 2011 a été révisé à 18 milliards d'euros en loi de financement rectificative pour 2011. Quant à celui de 2012, il a été établi à 22 milliards d'euros.

Pour 2013, l'article 36 du présent projet de loi de financement propose un plafond d'avances de 29,5 milliards d'euros.

Comparé à 2010, ce plafond d'avance de trésorerie paraît, il est vrai, en nette diminution. Il n'en demeure pas moins élevé au regard des années passées, notamment après une opération de reprise de dette.

Evolution du plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances


· Compte tenu du nouveau « tarif » établi par la CADES, selon lequel tout transfert de déficit de 10 milliards d'euros doit être accompagné d'un apport de recettes de 0,064 point de CRDS, la reprise des déficits prévisionnels de la branche maladie et famille nécessiterait d'augmenter le taux de la CRDS de 0,2 point.

2. Le financement de la protection sociale 

Un autre débat devra également être tranché, celui des modalités de financement de la protection sociale.

a) Les grandes caractéristiques actuelles

Ce dernier s'est profondément modifié depuis son origine et s'est adapté sous l'effet de deux principaux éléments :

- d'une part, l'accroissement des besoins et l'universalisation de la protection sociale ;

- d'autre part, son impact sur l'emploi et le coût du travail.

Sans revenir sur son historique, les principales étapes de son évolution ont été les suivantes :

- hausse des cotisations jusqu'au début des années 1990 pour financer des besoins croissants ;

- création de la CSG en 1991 afin d'élargir le financement de la sécurité sociale à d'autres assiettes que les revenus du travail ;

- mise en place des allègements généraux de cotisations patronales sur les bas salaires au milieu des années 1990 pour soutenir l'emploi ;

- diversification des taxes et impôts affectés à la sécurité sociale, notamment en raison de la compensation par l'Etat  des allègements de charges sociales via des « paniers de recettes fiscales » ;

- réduction des exonérations et des exemptions d'assiette de cotisations sociales par la mise en place de contributions spécifiques (forfait social, contributions sur les retraites chapeaux, contributions sur les stock-options, ...) ;

- hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et du patrimoine.

Au total, le financement de la sécurité sociale s'est profondément diversifié depuis 1945 et les cotisations sociales représentent une part moins importante qu'à l'origine des ressources de la sécurité sociale. Il n'en demeure pas moins que le financement de celle-ci repose encore pour les trois quarts sur les revenus du travail.

b) Les réflexions en cours

Plusieurs travaux devraient venir appuyer les réflexions sur l'évolution du financement de la protection sociale :

- le rapport sur la compétitivité demandé à Louis Gallois ;

- les travaux du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale à qui il appartiendra d'étudier les scénarii à même de concilier la nécessité de financer les besoins sociaux et l'exigence de renforcer la compétitivité de l'industrie.

3. Les débats qui devront animer les différentes branches

Des réflexions devront également être engagées dans les différentes branches de la sécurité sociale. Ces débats ont d'ores-et-déjà été annoncés par le Gouvernement.

a) L'attente des nouvelles évaluations du Conseil d'orientation des retraites

Au printemps 2013, une concertation sera engagée sur les retraites en s'appuyant sur le nouveau diagnostic établi par le Conseil d'orientation des retraites (COR) et sur des scénarii établis par un comité ad hoc.

b) Une mobilisation du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie et le Haut conseil pour la Famille

Le Haut Conseil pour l'Avenir de l'Assurance Maladie (HCAAM) et le Haut Conseil pour la Famille (HCF) seront également mobilisés pour s'assurer de la pertinence des dépenses de soins et de l'adéquation des prestations familiales aux besoins réels des Français.

c) La prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées dépendantes

Enfin, conformément aux engagements du Président de la République, le dispositif actuel d'aides aux personnes dépendantes, qui laisse une charge parfois lourde à certaines familles, sera réexaminé dans le cadre d'une réflexion plus large sur l'adaptation de notre société au vieillissement de la population.


* 27 L'agence de notation internationale Standard & Poor's (S&P's) a publié le 17 janvier 2012 un communiqué annonçant l'abaissement de la notation de la CADES, pour ses emprunts à long-terme, de `AAA' à `AA+' avec perspective négative.