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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. DIFFÉRENTES TRAJECTOIRES DE RÉTABLISSEMENT DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Une trajectoire de rétablissement des comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale...

Dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, le Gouvernement a défini une « trajectoire centrale » de rétablissement de la situation financière des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Celle-ci participe pleinement à la stratégie de retour à l'équilibre des finances publiques.

Cette « trajectoire centrale » repose, d'une part, sur un objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, d'autre part, sur une trajectoire du solde de ces régimes.

L'article 9 du projet de loi de programmation précité pose, pour les années 2012 à 2017 un objectif de dépenses, repris dans le tableau ci-dessous :

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

454,7

469,6

484,2

499,2

514,4

530,5

Source : article 9 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

La trajectoire des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est, quant à elle, indiquée dans l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Trajectoire du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde (en milliards d'euros)

-15,2

-12,7

-11,9

-11,1

-10,1

-9,1

Solde (en points de PIB)(1)

-0,7

-0,6

-0,5

-0,5

-0,4

-0,4

(1) En reprenant les hypothèses de croissance du PIB retenues pour le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2012 à 2017

Source : extraits de l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et calculs de la commission des finances

2. ...fondée sur un scénario macroéconomique intermédiaire

La « trajectoire centrale » de rétablissement de la situation financière des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale a été déterminée à partir d'un scénario macroéconomique intermédiaire.

Celui-ci prévoit une croissance atone en 2012, de 0,3 %, avec un redémarrage très progressif en 2013, avec une augmention du produit intérieur brut (PIB) de 0,8 %. Ce scénario repose sur l'hypothèse d'une dissipation des tensions financières dans la zone euro et d'une reprise des exportations françaises. Il est également supposé un regain graduel de la demande intérieure, résultant d'une amélioration de la confiance des ménages et des entreprises.

Ensuite, le scénario macroéconomique retenu envisage une croissance du PIB de 2 % par an entre 2014 et 2017, légèrement supérieure à la croissance potentielle19(*) qui, elle, retrouve un niveau un peu inférieur à celui d'avant la crise économique.

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2013-2017

(en %)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance du PIB

1,7

0,3

0,8

2,0

2,0

2,0

2,0

Déflateur de PIB

1,3

1,7

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Indice de prix à la consommation

2,1

2,0

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Masse salariale privée

3,4

2,5

2,3

4,0

4,0

4,0

4,0

Croissance potentielle

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

Ecart de production (en % du PIB)

- 0,8

- 1,7

- 2,3

- 1.9

- 1,4

- 1,0

- 0,6

Source : annexe au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

3. La « trajectoire centrale » à l'horizon 2017 : un effort des régimes obligatoires de base de 19,2 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses et des recettes

Votre rapporteur pour avis a souhaité évaluer l'effort que représente le respect des objectifs précités de redressement des comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

Cette estimation vise à représenter l'évolution « spontanée » de la situation financière de ces régimes, c'est-à-dire en dehors de toutes mesures nouvelles en dépenses et en recettes.

Toutefois, votre rapporteur pour avis souhaite souligner qu'eu égard aux incertitudes qui entourent les paramètres macroéconomiques et au caractère conventionnel de certaines hypothèses retenues pour ses calculs, les simulations réalisées n'ont pour finalité que de donner des ordres de grandeur et ne doivent pas être appréhendées comme des prévisions fines.

Le point de départ retenu pour la reconstitution de l'évolution tendancielle des dépenses et des recettes des régimes obligatoires de base est l'année 2012, afin de tenir compte des efforts d'ores et déjà réalisés lors de cet exercice.

Concernant les dépenses, il est retenu une croissance tendancielle de 1,8 % en volume. Ce taux constitue la moyenne pondérée, d'une part, des hypothèses de croissance spontanée des dépenses vieillesse et famille retenues par l'Inspection générale des finances20(*), respectivement de 1,9 % et de 0,35 % par an en volume et, d'autre part, de l'évolution tendancielle des dépenses d'assurance maladie retenue par votre rapporteur pour avis, soit 4,1 % par an en valeur21(*).

Evolution tendancielle des dépenses des régimes obligatoires de base
de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Régimes obligatoires de base

454,7

471,1

488,0

505,3

523,3

541,9

Source : calculs de la commission des finances

Ainsi, sans mesures nouvelles d'économies, les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale atteindraient 541,9 milliards d'euros en 2017, soit 11,4 milliards d'euros de plus que ce que prévoit la trajectoire posée par la loi de programmation précitée.

Pour ce qui est des recettes, les projections reprennent l'hypothèse d'une élasticité des recettes des régimes obligatoires de base au PIB égale à 0,9 retenue par le Gouvernement. Cela signifie que lorsque le PIB augmente d'un point, les recettes croissent de 0,9 %.

A partir de cette élasticité et en reprenant les hypothèses de croissance du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, votre rapporteur pour avis a reconstitué l'évolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

Evolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base
de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Régimes obligatoires de base

439,5

449,8

465,0

480,7

496,9

513,6

Source : calculs de la commission des finances (données pour 2012 de l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013)

Aussi, les recettes de ces régimes évolueraient spontanément vers un montant de 513,6 milliards d'euros en 2017.

Par conséquent, en dehors de toutes mesures nouvelles en dépenses et en recettes, le solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale serait de -28,3 milliards d'euros (soit -1,2 point de PIB environ). Aussi le déficit tendanciel de 2017 serait-il supérieur de 19,2 milliards d'euros à celui de la trajectoire posée par le projet de loi de programmation.

Cela signifie que cette « trajectoire centrale » représente, à l'horizon 2017, un effort des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale de près de 19,2 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses et des recettes.

Evolution du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (2013-2017)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

4. Deux trajectoires alternatives de redressement des comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

L'environnement macroéconomique des prochaines années demeure incertain. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis a souhaité étudier deux trajectoires alternatives de redressement des comptes des régimes obligatoires de base, selon que la croissance économique est plus favorable que prévu ou, au contraire, plus faible.

Encore une fois, votre rapporteur pour avis souhaite rappeler que cet exercice ne vise pas à donner des prévisions fines mais seulement à fournir des ordres de grandeur.

Deux scénarii de croissance ont été envisagés, autour du scénario intermédiaire retenu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 :

-  un scénario de persistance de la crise économique ;

-  un scénario de rattrapage rapide.

En effet, les variations du PIB influent sur l'évolution tendancielle du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Certes, les dépenses de ces régimes sont peu sensibles aux fluctuations conjoncturelles22(*),23(*). Toutefois, les recettes sont fortement corrélées aux fluctuations de l'activité économique. Cela s'explique par le fait que ces dernières sont, en majeure partie, assises sur la masse salariale, qui est liée à la conjoncture.

a) Le scénario de persistance de la crise économique

Le scénario de persistance la crise économique reprend, pour l'année 2013, une projection de croissance du PIB de 0,8 %. Pour les exercices suivants, il retient une hypothèse de croissance, égale à la croissance potentielle, de 1,5 % environ24(*).

En effet, on pourrait retenir pour les programmations de finances publiques une hypothèse égale à la croissance potentielle de l'économie française. La croissance étant relativement imprévisible à court terme, retenir une hypothèse égale à la croissance potentielle permet de limiter les marges d'erreur.

Les hypothèses de croissance posées permettent de retracer l'évolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale dans le cadre du scénario de persistance de la crise économique, selon la même méthode que précédemment.

Evolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base
de la sécurité sociale en cas de persistance de la crise économique

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Régimes obligatoires de base

439,5

449,8

462,9

476,5

490,4

504,8

Source : calculs de la commission des finances (données pour 2012 de l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013)

Ainsi, en cas de persistance de la crise économique, les recettes des régimes obligatoires de base évolueraient spontanément (en dehors de toutes mesures nouvelles) vers 504,8 milliards d'euros à l'horizon 2017.

Les dépenses de ces régimes étant peu sensibles aux évolutions conjoncturelles, leur évolution spontanée resterait similaire à celle décrite précédemment. Par conséquent, à politique publique inchangée, le solde serait de - 37,1 milliards d'euros en 2017 si la crise économique persiste (soit - 1,5 point de PIB).

Aussi un effort de 28 milliards d'euros serait-il nécessaire à l'horizon 2017 pour respecter l'objectif de solde fixé par la programmation pluriannuelle. Cela impliquerait, par conséquent, un effort supplémentaire de 8,8 milliards d'euros par rapport à la « trajectoire centrale » posée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

b) Le scénario de rattrapage rapide

Le scénario de rattrapage rapide suppose une croissance de 0,8 % en 2013, puis de 2,5 % au-delà. Cette dernière hypothèse est celle retenue par le rapport de l'IGF de mai 2012 précité. Elle repose sur l'idée que le creusement de l'écart entre la croissance effective moyenne et la croissance potentielle du fait de la crise induirait une croissance soutenue en cas d'amélioration du contexte macroéconomique, suivant une dynamique de rattrapage.

Le tableau ci-dessous reprend l'évolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale dans le cadre de ce scénario :

Evolution tendancielle des recettes des régimes obligatoires de base
de la sécurité sociale en cas de rattrapage rapide

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Régimes obligatoires de base

439,5

449,8

467,0

484,9

503,4

522,7

Source : calculs de la commission des finances (données pour 2012 de l'annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013)

La projection montre qu'en cas de rattrapage rapide les recettes des régimes obligatoires atteindraient tendanciellement, donc à politique publique inchangée, 522,7 milliards d'euros en 2017.

A cette date, le solde de ces régimes serait de - 19,2 milliards d'euros (soit - 0,8 point de PIB)25(*). Par conséquent, le respect de l'objectif de solde posé par l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 imposerait un effort de 10,1 milliards d'euros environ, inférieur de près de 9,1 milliards d'euros à celui prévu dans le cadre de la « trajectoire centrale ».

c) Résultats des différents scénarii

Comme cela était indiqué, les hypothèses macroéconomiques retenues pour déterminer la « trajectoire centrale » de rétablissement de la situation financière des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale impliqueraient un effort de ces régimes de 19,2 milliards d'euros à l'horizon 2017 par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses et des recettes, et ce afin de respecter l'objectif de solde arrêté dans le cadre de la programmation pluriannuelle26(*).

Toutefois, par rapport à cette « trajectoire centrale », une persistance de la crise économique pourrait nécessiter un effort supplémentaire de 8,8 milliards d'euros à l'horizon 2017, du fait d'une dégradation plus grande du solde tendanciel. A l'inverse, un rattrapage rapide de l'activité économique permettrait d'alléger l'effort de 9,1 milliards d'euros à la même échéance.

Evolutions tendancielles du solde des régimes obligatoires de base
selon les scénarii macroéconomiques

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Ainsi, ces valeurs, qui ne sont que des ordres de grandeur, permettent d'entrevoir les variations qui peuvent survenir dans la trajectoire de rétablissement des comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale du fait des évolutions de l'activité économique. Elles fournissent également un aperçu des efforts à consentir, selon les scénarii macroéconomiques envisagés, pour atteindre l'objectif de solde arrêté par la programmation pluriannuelle.

Effort total à réaliser pour atteindre l'objectif de solde des régimes obligatoires de base arrêté dans le cadre de la programmation pluriannuelle

(en milliards d'euros)

Scénario de persistance de la crise économique

« Trajectoire centrale »

Scénario de rattrapage rapide

28

19,2

10,1

Source : calculs de la commission des finances


* 19 La croissance potentielle correspond à la croissance de long terme de l'économie, résultant de l'évolution de la population active, de l'investissement et de la productivité globale des facteurs.

* 20 Inspection générale des finances (IGF), « Maîtriser les dépenses de l'Etat pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action », rapport n° 2012-M-008-3, mai 2012.

* 21 La méthode de calcul du taux de croissance spontanée des dépenses d'assurance maladie retenue par votre rapporteur pour avis est détaillée dans son commentaire portant sur les dispositions relatives aux dépenses d'assurance maladie dans le présent rapport. L'hypothèse d'une croissance de 4,1 % par an en valeur des dépenses d'assurance maladie est également retenue par le Gouvernement dans le cadre de sa programmation pluriannuelle.

* 22 Cf. Emmanuel Bretin et Raphaël Soulignac, « Le solde structurel des administrations de sécurité sociale : méthode et évaluation », Document de travail de la DGTPE, n° 2009/12, décembre 2009.

* 23 Il convient de rappeler que le périmètre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale est différent de celui des administrations de sécurité sociale (ASSO). C'est pourquoi, les premières n'intègrent pas l'Unédic dont les dépenses d'indemnisation du chômage sont, elles, sensibles à la conjoncture économique.

* 24 Une croissance potentielle de 1,5 % pour l'économie française correspond aux estimations de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et du Fonds monétaire international (FMI). Elle est également très proche de celle retenue par le Gouvernement dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 25 Comme précédemment, il est supposé que l'évolution tendancielle des dépenses des régimes obligatoires de base demeure inchangée, ces dernières étant peu sensibles à la conjoncture.

* 26 Cette programmation pluriannuelle de l'évolution du solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est explicitée dans l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.