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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

III. LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES : QUELS EFFORTS APRÈS 2013 ?

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 constitue, après le projet de loi de finances rectificatif du 16 août 2012, le projet de loi organique, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2013, une autre étape importante dans le redressement des comptes publics engagé par le Gouvernement.

Le projet de loi de programmation, également en cours d'examen par les deux Assemblées, anticipe les dispositions du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précédemment présenté.

A. LA PROGRAMMATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

1. Le niveau de participation des ASSO à l'effort global
a) Les grands principes du projet de loi de programmation

Les trois principales bornes - toutes administrations publiques confondues - posées par le projet de loi de programmation sont les suivantes :

- un déficit public ramené à 3 % du PIB en 2013 ;

- un solde structurel à l'équilibre à compter de 2016 ;

- une dette publique abaissée à 82,9 points de PIB en 2017.

Les grands équilibres des finances publiques (2012-2017)

(en point de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif

- 4,5

- 3,0

- 2,2

- 1,3

- 0,6

- 0,3

Solde structurel (en points de PIB potentiel)

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Dette publique

89,9

91,3

90,5

88,5

85,8

82,9

Source : projet de loi de programmation

b) La trajectoire prévue pour les finances sociales

L'analyse de cette trajectoire par sous-secteurs fait apparaître les deux principales tendances suivantes :

la réduction du déficit public entre 2012 et 2017 sera principalement supportée par l'Etat qui porte, comme cela a été montré plus haut, la majorité du déficit public actuel : son solde passera de -3,7 points de PIB à -1,0 point de PIB entre 2012 et 2017 ;

- les ASSO verront également leur solde s'améliorer de façon importante, passant d'un déficit de 0,5 point de PIB en 2012 à l'équilibre en 2014, et à un excédent de 0,8 point de PIB en 2017.

Solde effectif par sous-secteurs entre 2012 et 2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Administrations publiques (APU)

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Etat

-3,7

-2,5

-2,0

-1,5

-1,2

-1,0

Organismes divers d'administration centrale (ODAC)

-0,2

-0,2

-0,1

0,0

0,0

-0,1

Administrations publiques locales (APUL)

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,1

0,1

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

-0,5

-0,2

0,0

0,3

0,6

0,8

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation

2. Une situation contrastée des différentes catégories d'ASSO

La trajectoire de retour à l'équilibre effectif en 2017 toutes APU confondues (en réalité un déficit de 0,3 point de PIB) repose en partie, comme le montre le tableau ci-dessus, sur l'hypothèse d'un excédent des administrations sociales de 0,8 point de PIB. Ce résultat global des ASSO en 2017 masque cependant une situation contrastée des différentes catégories d'administrations sociales.

a) Un déficit des régimes obligatoires de base et du FSV ramené à 9,7 milliards d'euros en 2017

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prévoit ainsi qu'en 2017, en dépit d'une forte réduction de leur déficit (celui-ci devrait passer de 19,3 milliards d'euros à 9,7 milliards d'euros entre 2012 et 2017), les régimes obligatoires de base et le FSV auront un déficit de l'ordre de 0,4 point de PIB.

En effet, les projections pluriannuelles annexées au PLFSS pour 2013 font apparaître l'évolution suivante des soldes des régimes obligatoires de base et du FSV :

Soldes des régimes obligatoires de base et du FSV entre 2012 et 2017

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Maladie

- 5,5

- 5,1

- 4,3

- 3,2

- 2,0

- 1,1

AT-MP

- 0,1

0,4

0,5

0,7

0,9

1,2

Famille

- 2,5

- 2,6

- 2,4

- 2,1

- 1,8

- 1,3

Vieillesse

- 7,1

- 5,4

- 5,6

- 6,5

- 7,2

- 7,9

Total Ensemble des régimes obligatoires de base

- 15,2

- 12,7

- 11,9

- 11,1

- 10,1

- 9,1

FSV

- 4,1

- 2,6

- 2,7

- 2,1

- 1,3

- 0,6

TOTAL Régimes obligatoires de base et FSV

- 19,3

- 15,3

- 14,6

- 13,2

- 11,4

- 9,7

Source : annexe B au présent projet de loi

b) Les excédents de la CADES et du FRR et l'amélioration de la situation de l'assurance chômage

L'écart de 1,2 point de PIB en 2017 entre le solde des administrations de sécurité sociale (au sens de la comptabilité nationale) et celui des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (au sens du PLFSS), paraît se décomposer de la manière suivante :

- 0,6 point de PIB correspondant au solde positif de la CADES et du FRR, venant du fait que les remboursements de dette ne sont pas considérés comme des dépenses en comptabilité nationale ;

- 0,1 ou 0,2 point de PIB correspondant aux économies qui, selon les estimations usuelles, résulteraient de la diminution du taux de chômage permise par une croissance du PIB de 2 % par an16(*), et donc d'une amélioration de la situation de l'assurance chômage. Cet élément apparaît à la lecture du rapport annexé à la loi de programmation, qui indique : « Le redressement de l'activité économique permettra par ailleurs une décrue en volume des dépenses de chômage » ;

- le reste, soit environ 0,5 point de PIB, viendrait d'un phénomène optique, en raison d'une incompatibilité des hypothèses retenues pour construire le projet de LPFP et le PLFSS. Ce point est détaillé dans le rapport de notre collègue rapporteur général, François Marc, sur le projet de loi de programmation17(*).

Le solde des administrations de sécurité sociale prévu par le projet de LPFP

(en points de PIB)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Administrations de sécurité sociale

-0,6

-0,5

-0,2

0,0

0,3

0,6

0,8

Dont :

             

Solde hors CADES-FRR

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

0,0

0,2

Solde CADES-FRR*

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,6

0,6

Régimes obligatoires de base+FSV (PLFSS 2013)**

-1,1

-0,9

-0,7

-0,7

-0,6

-0,5

-0,4

FSV : Fonds de solidarité vieillesse. CADES : caisse d'amortissement de la dette sociale. FRR : Fonds de réserve des retraites.

Les excédents de la CADES viennent du fait que les remboursements de dette ne sont pas considérés comme des dépenses en comptabilité nationale.

* Calculé par la commission des finances.

** Selon le PLFSS pour 2013 et ses concepts, qui diffèrent de ceux de la comptabilité nationale utilisés par ailleurs dans le tableau.

Sources : rapport annexé au présent projet de LPFP, sauf (*) calculs de la commission des finances et (**) PLFSS 2013

3. Le choix d'un effort portant d'abord sur les recettes

Comme l'illustre le tableau suivant, l'effort en recettes pour les ASSO sera concentré sur 2012-2013, alors que l'effort en dépenses sera réparti sur l'ensemble de la période :

Effort structurel en recettes et en dépenses

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Effort structurel

0,4

0,7

0,1

0,1

0,1

0,1

Effort en recettes

0,4

0,6

0,1

0,0

0,0

0,0

Effort en dépenses

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Autres

- 0,1

- 0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

Source : annexe au projet de loi de programmation des finances publiques

S'agissant des dépenses, il est à noter, comme l'indique le rapport annexé au projet de loi de programmation, que seules les dépenses de la branche maladie font l'objet d'une réelle programmation. Les objectifs des autres dépenses (vieillesse et famille) ont été fixés en fonction de leur tendanciel, afin de ne « pas préjuger de réformes qui requièrent une concertation préalable avec les partenaires sociaux et un important travail législatif ».

S'agissant du débat économique sur la question de savoir s'il vaut mieux réduire le déficit en augmentant les recettes ou en réduisant les dépenses, les opinions sont souvent tranchées. En réalité, comme l'a montré notre collègue François Marc, rapporteur général, à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation18(*), les résultats empiriques sont nuancés.


* 16 Selon la « loi d'Okun », l'évolution du taux de chômage tend à être égale à l'écart entre la croissance effective et la croissance potentielle, multipliée par un coefficient variable selon les pays, évalué en France à environ 0,4. En supposant que la croissance potentielle est de 1,5 %, une croissance de 2 % entraîne une diminution du taux de chômage de (2-1,5)×0,4=0,2 point. Sur quatre ans (2014-2017), cela correspond à une diminution de 0,8 point. Les dépenses de l'Unedic étant de l'ordre de 35 milliards d'euros, soit 1,75 point de PIB, pour un taux de chômage d'environ 10 %, il en résulte une économie d'environ 0,15 point de PIB.

* 17 Rapport n° 96 (2012-2013).

* 18 Rapport n° 96 (2012-2013).