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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

D. UN IMPÉRATIF MAJEUR : LE MAINTIEN D'UN HAUT NIVEAU DE SÉCURITÉ SANITAIRE.

1. Le programme 206 : des moyens en hausse pour répondre à des objectifs ambitieux.
a) L'objectif du ministère : assurer un haut niveau de sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments.

Dans son éditorial du rapport d'activité de la direction générale de l'alimentation (DGAl) pour 2011, son directeur, Patrick Dehaumont constatait que « depuis plusieurs années, les autorités françaises ont su construire un dispositif de sécurité sanitaire fiable et largement reconnu, tant en France qu'à l'étranger ».

Les formes prises par ce dispositif national ne cessent de s'adapter, dans un contexte de mondialisation croissante des échanges. La réglementation communautaire assure une certaine harmonisation en Europe des règles sanitaires mais sa mise en oeuvre relève essentiellement des autorités nationales.

Le programme 206 « sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » est le support budgétaire de l'essentiel des moyens consacrés par la France à l'évaluation et à la gestion des risques sanitaires concernant les végétaux, les animaux et les aliments.

Comme l'année dernière, les objectifs du programme sont les suivants :

- Prévenir et réduire les risques sanitaires liés à la production primaire dans le respect de l'environnement et de l'activité économique ;

- Prévenir et réduire les risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ;

- S'assurer de la maîtrise des systèmes de contrôles sanitaires dans le cadre d'une organisation efficiente ;

- Assurer à la population une alimentation de bonne qualité.

b) Des moyens consacrés à la sécurité sanitaire en légère hausse.

La dotation du programme 206 s'élève pour 2013 à 511 millions d'euros, contre 492 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 3,9 %.

Plus de la moitié du programme comprend des dépenses de personnel, correspondant aux effectifs de la direction générale de l'alimentation et des services déconcentrés : directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) dans les départements métropolitains et directions de l'alimentation de l'agriculture et de la forêt (DAAF) dans les département d'outre-mer. Au total, l'action n° 6 est dotée de 283,8 millions d'euros, en hausse de 3,9 % par rapport à 2012. Malgré la hausse des crédits, les effectifs baisseront de nouveau avec une perte de 97 ETPT. Au final, le plafond d'emploi pour le programme s'établit à 4 579 ETPT.

La dotation du programme 206 hors crédits de personnel s'établit à 228,4 millions d'euros, en hausse de 3,2 % représentant environ 7 millions d'euros de plus par rapport à 2012. L'essentiel de la hausse des moyens correspond à la montée en charge du plan de lutte contre la tuberculose bovine, qui coût 11 millions d'euros de plus qu'en 2012 et à celle du système d'information de l'alimentation (SIAL), qui passe de 1,6 millions d'euros en AE en 2012 à 6 millions d'euros en 2013.

L'action n° 8 en faveur de l'alimentation poursuit également sa progression, en dépassant pour la première fois les 4 millions d'euros destinés à financer les actions programmées par le programme national pour l'alimentation (PNA).

2. La maîtrise de la menace sanitaire : un enjeu économique
a) Les risques sanitaires liés à l'activité agricole persistent.

Les menaces sanitaires ne cessent de se renouveler. Le budget 2013 doit à la fois donner les moyens de lutter contre les menaces connues, mais aussi faire face aux menaces nouvelles, qu'elles portent sur le végétal, les animaux d'élevage ou encore l'alimentation.

En matière de lutte contre les maladies du végétal, l'enveloppe de crédits prévus s'élève à 20,7 millions d'euros, contre 20,2 millions d'euros en 2012, dont près de la moitié vont aux Fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) dans le cadre d'une délégation de service public portant sur la surveillance des luttes obligatoires14(*).

Concernant les maladies animales, l'enveloppe est également en progression d'un peu plus de 3 millions d'euros, passant de 106,4 à 109,6 millions d'euros, afin de financer les plans de contrôle, mais aussi d'indemniser les éleveurs en cas d'abattage.

La tuberculose bovine, de ce point de vue, remplace désormais la fièvre catarrhale ovine (FCO) en tant que foyer de risque majeur pour la France, sans que disparaissent pour autant les autres risques traditionnels comme les salmonelles, les pestes aviaires ou la grippe porcine.

Le statut « indemne » de FCO pourrait être reconnu à la France d'ici la fin 2012. Moins d'1 million d'euros sont inscrits désormais au budget du programme 206 pour surveiller la FCO, alors qu'au total, entre 2008 et 2011, 234 millions d'euros auront dû être dépenses, dont un tiers supportés par des crédits européens.

De même, l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) paraît sous contrôle : la réglementation européenne a même été assouplie à partir du 1er juillet 2011 : seuls les bovins de plus de 3 ans (au lieu de 2 auparavant) doivent être dépistés. La prévention de la réapparition des encéphalopathies spongiformes subaigües transmissibles (ESST), qu'elles touchent les bovins ou les ovins et caprins, coûte encore 26 millions d'euros, dont 12 millions d'euros sont pris en charge par des crédits européens (sous la forme de fonds de concours).

b) Et justifient un arsenal de surveillance et de contrôle.

L'existence d'un dispositif de surveillance et de contrôle efficace et capable de s'adapter rapidement à l'émergence de nouveaux risques est essentielle au maintien d'un haut niveau de sécurité sanitaire en France.

Au demeurant, lorsque les risques se réalisent, les dégâts économiques pour les filières concernées sont considérables. L'un des enjeux de l'année 2013 pour l'élevage français sera de conserver le statut « indemne » au regard de la tuberculose bovine. La France exporte en effet près d'un million de têtes de bétail par an, essentiellement vers l'Italie, aux fins d'engraissement. Or les circuits commerciaux peuvent être brutalement coupés en cas d'apparition de foyers de maladies transmissibles.

Il en va de même en matière alimentaire : en cas de crise sanitaire, ce peut être toute la filière concernée qui voit ses ventes chuter, comme ce fut le cas pour le concombre en 2011.

Les contrôles renchérissent le processus de production mais contribuent donc aussi à le sécuriser. Aux plans de surveillance et de contrôle, s'ajoutent des moyens d'investigation spécialisés comme ceux offerts par la brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP).

La Brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP)

Créée en 1992, la BNEVP, placée sous l'autorité de la DGAl, comprend une dizaine d'enquêteurs. La BNEVP a trois missions :

- La lutte contre la délinquance sanitaire et phytosanitaire organisée : celle-ci s'inscrit soit dans un cadre de police administrative, soit dans le cadre de procédures judiciaires.

- La réalisation d'enquêtes nationales pour le compte de la DGAl : l'expertise de la BNEVP dans le cadre de ses enquêtes lui permet souvent d'identifier les contrevenants ayant développé des stratégies d'entreprises délictueuses ou même des réseaux de criminalité organisée, notamment dans le domaine phytosanitaire ;

- L'appui technique aux services de contrôle sanitaire, en particulier en cas de crise sanitaire.

De 2005 à 2011, la BNEVP a pris en charge 317 affaires, dont 280 ont fait l'objet de suites judiciaires. La menace qu'elle représente contre la délinquance sanitaire est un maillon essentiel de discipline des professionnels du secteur de l'alimentation.

3. L'ANSES : un acteur important de l'évaluation des risques qui doit être renforcé.
a) Les missions de l'ANSES en extension constante.

Etablissement public administratif placé sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'agriculture, de l'environnement, du travail et de la consommation, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a pour mission principale d'évaluer les risques liés à l'utilisation de nombreux produits et substances, comme par exemple les pesticides ou les produits biocides. Elle doit fournir une expertise scientifique indépendante et pluridisciplinaire, qui aide ensuite les autorités publiques à prendre des décisions de gestion de ces risques.

Le spectre de ses interventions est de plus en plus large : risques liés aux particules, ondes, à l'inhalation ou l'ingestion de substances, dans le milieu de travail ou en dehors, l'ANSES est amenée à être saisie dans des domaines très divers. Son modèle tourné vers la pluridisciplinarité fait au demeurant école au plan international. L'ANSES travaille en étroite collaboration avec les autres organismes scientifiques internationaux et européens ayant la même mission, et en particulier avec l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA).

Dans son activité d'évaluation des risques, l'ANSES réunit des collectifs d'experts. Vos rapporteurs pour avis notent qu'une grande variété d'autorités peut saisir l'ANSES mais pas le Parlement. Un élargissement des règles de saisine de l'ANSES pourrait être utilement envisagé.

Outre son activité d'évaluation, l'ANSES gère une série de laboratoires de références issus des laboratoires du ministre de l'agriculture. Ces laboratoires n'ont pas une activité de prestation de service mais mettent au point de méthodes d'essais et d'analyse qui servent de référence aux autres laboratoires.

Enfin, l'ANSES évalue les médicaments vétérinaires et joue le rôle d'agence du médicament vétérinaire.

b) La nécessité de trouver des moyens nouveaux.

Le budget pour 2013 prévoit une réduction de la subvention pour charge de service public (SCSP) de l'ANSES d'environ 3 millions d'euros. La dotation de l'Agence passerait de 66,4 à 63,3 millions d'euros, tandis que les autres SCSP provenant du budget de la santé, de celui du travail, de celui de l'environnement ou encore de la recherche sont reconduites.

Or cette dotation assure près de la moitié du budget de l'Agence, dont le budget s'élève en 2012 à 132,7 millions d'euros. Depuis deux ans, d'importants efforts budgétaires sont demandés à l'ANSES. La baisse d'effectifs, de l'ordre de 1,5 % par an, représente la totalité des départs en retraites, si bien que l'Agence ne peut pas, hors départs volontaires, proposer de postes pérennes à de nouveaux candidats.

Un contrat d'objectifs et de performances (COP) est en préparation mais n'a toujours pas fait l'objet d'une signature entre l'Agence et l'État. Il est naturel que l'ANSES, comme les autres opérateurs, soient soumis à la contrainte budgétaire, mais il faut avoir conscience des conséquences de la réduction de moyens pour l'Agence.

L'équilibre budgétaire de 2012 était essentiellement dû, d'après le directeur général de l'Agence, auditionné par vos rapporteurs pour avis, à une recette exceptionnelle provenant du remboursement de taxe sur les salaires suite à la création de l'ANSES par fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset) en 2010. Par ailleurs, entre 2012 et 2013, une dépense d'1 millions d'euros supplémentaire correspond, à effectif constant, à l'augmentation de la contribution de l'Agence au compte d'affectation spéciale « Pensions ». La baisse des recettes de l'Agence l'obligera probablement à arrêter certaines activités des laboratoires de référence. Il n'existe semble-t-il pas de gisements évidents d'économies pour l'avenir.

Dans ces conditions, rechercher des ressources complémentaires est une nécessité. Les ressources fiscales affectées représentaient 18,6 millions d'euros en 2012, dont près de 10 millions d'euros provenant des taxes prélevées lors de dépôts de dossiers d'autorisation de mise sur le marché (AMM) de produits phytopharmaceutiques. Vos rapporteurs pour avis ont proposé un amendement portant article additionnel après l'article 61 prévoyant une augmentation de cette taxe, pour compléter les ressources de l'ANSES.

Ils souhaitent que ces ressources permettent d'augmenter le nombre de personnes pouvant être recrutées au-dessus du plafond d'emplois, pour assurer des délais satisfaisants de traitement des dossiers d'AMM.


* 14 Par exemple, lutte contre la flavescence dorée de la vigne, lutte contre le charançon rouge du palmier etc...