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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

E. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » : LE MAINTIEN D'UN OUTIL BUDGÉTAIRE AFFECTÉ.

1. Le CASDAR, un instrument budgétaire traditionnel de la politique du développement agricole et rural.

Créé par la loi de finances pour 200615(*), pour prendre en charge les missions qui étaient au préalable assurées par l'Agence de développement agricole et rural (ADAR) - qui avait elle-même remplacé l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) en 2004 - le CASDAR est alimenté par une fraction du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles.

L'existence d'un compte d'affectation spéciale répond au souci de dédier une ressource provenant du monde agricole à des actions en faveur du monde agricole, ce que ne permet pas le budget général.

Le CASDAR est le bras armé financier de la mise en oeuvre du Programme national de développement agricole et rural (PNDAR), qui couvre la période 2009-2013, et qui a pour but, essentiellement, de préparer l'avenir de notre agriculture. C'est pourquoi le CASDAR a une importance toute particulière.

Les objectifs du programme national de développement agricole et rural :

- Anticiper et produire des innovations tant organisationnelles que technologiques, conciliant excellence écologique et performance économique et développer des initiatives de co-construction des innovations ;

- Renforcer la diffusion et la valorisation des résultats auprès des agriculteurs. Les approches spécialisées comme les approches globales doivent être traitées ;

- Assurer un conseil de proximité de qualité accessible à un large public d'agriculteurs et adapté à l'évolution des structures des exploitations. La responsabilité individuelle de l'agriculteur s'exerce dans un cadre de connaissances de plus en plus étendues et complexes : le développement doit lui fournir les outils lui permettant d'exercer son métier dans les meilleures conditions d'efficacité, de liberté et de sécurité pour lui même et pour autrui ;

- Traiter la diversité : l'activité agricole française est diverse, en raison de l'étendue du territoire, de la variété de ses vocations, de ses aptitudes et de ses traditions. Le développement agricole et rural, qui est établi au service de toute l'agriculture, doit se donner pour objectif de traiter cette diversité ;

- Renforcer la libre initiative et l'autonomie de décision des exploitants agricoles et les inciter à être des acteurs dans l'émergence de projets collectifs innovants ;

- Situer les innovations dans le contexte européen et international.

2. Des ressources supérieures aux inscriptions budgétaires en 2013 ?

La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts, est la seule recette du CASDAR. La loi de finances pour 2006 précitée prévoyait que 85 % du produit de cette taxe alimenteraient le CASDAR, le reste allant au budget de l'État.

La nature de cette taxe fait que les recettes du CASDAR sont nécessairement fluctuantes, même si le chiffre d'affaires des exploitants agricoles est plus stable dans le temps que leur revenu net. En tout état de cause, depuis sa mise en place, le CASDAR a permis de mobiliser un financement public croissant pour l'action d'appui à l'innovation et la recherche appliquée en agriculture.

Dans le projet de loi de finances pour 2012, la recette prévisionnelle pour le CASDAR avait été fixée à la même hauteur que celle de 2011, à 110,5 millions d'euros. Or, le chiffre d'affaires des entreprises agricoles en 2011 - année sur laquelle est basée la taxation pour 2012 - a progressé de 6,5 % par rapport à celui de l'année 2010 et la collecte de la taxe est plus dynamique que les prévisions. Une recette supplémentaire de 5 à 6 millions d'euros est envisageable pour 2012.

L'année 2013 pourrait connaître un phénomène comparable. Et même sans progression du chiffre d'affaires des exploitants agricoles, les recettes avoisineraient les 116 millions d'euros, se situant donc au dessus des prévisions, puisque le projet de loi de finances pour 2013 ne prévoit pas d'évolution de la recette du CASDAR et l'estime à 110,5 millions d'euros.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF)16(*) permet d'ajuster à la hausse les dépenses d'un compte spécial en fonction des recettes constatées. Son article 21 dispose en effet que « si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent ». Vos rapporteurs pour avis souhaitent que, si une telle situation est constatée, ce qui est probable, de tels arrêtés soient pris sans délai, car l'argent des agriculteurs doit aller à l'agriculture.

Année

Recettes constatées du CASDAR
(en millions d'euros)

2006

101,6

2007

102

2008

106,3

2009

110,6

2010

105

2011

110,4

2012 (crédits inscrits)

110,5

2013 (crédits inscrits)

110,5

3. Des dépenses mieux évaluées ?

Alors qu'en 2009, la Cour des comptes estimait que le CASDAR était en sous-exécution chronique de ses dépenses, la programmation budgétaire s'est améliorée puisque dans son rapport sur l'exécution du budget 2011, publié en mars 2012, la Cour constatait un taux de consommation des autorisations d'engagement de 98,5 % (après un taux de 91 % en 2010).

Comme en 2012, les dépenses du compte sont réparties en deux programmes : le programme 775 : « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 : « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

a) Le programme 775.

Le projet de loi de finances pour 2013 reconduit la même enveloppe de 54,9 millions d'euros en AE comme en CP que celui de 2012 pour ce programme.

Cette enveloppe est destinée principalement au financement des programmes pluriannuels régionaux de développement agricole menés par les chambres régionales d'agriculture, à hauteur de 40 millions d'euros (soit 73 % de l'enveloppe).

Elle contribue aussi, pour 6 millions d'euros, à soutenir les actions inscrites dans les programmes pluriannuels du réseau de coopératives agricoles (Coop de France) et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, huit d'entre eux ayant signé un contrat d'objectifs avec l'État.

Elle sert à financer les actions de génétique animale, pour 8,2 millions d'euros, à la même hauteur qu'en 2012 et 2011. Vos rapporteurs notent que ces crédits étaient avant 2011 intégrés au budget général de l'État et constituent donc autant de dépenses en moins à supporter par la MAAFAR.

b) Le programme 776.

D'une importance comparable au programme 775, le programme 776 est doté de 55,5 millions d'euros en 2013 en AE et en CP, comme il l'était en 2012.

La aussi, la répartition de l'enveloppe est identique à celle retenue l'année dernière : 41,8 millions d'euros, soit plus de 75 % des crédits, sont destinés aux 21 instituts techniques agricoles (ITA) fédérés au sein de l'Association de coordination technique agricole (ACTA), qui emploient plus de 1 000 ingénieurs et techniciens, pour financer les programmes pluriannuels de recherche menés dans le cadre du PNDAR 2009-2013. S'y ajoutent 1,5 million d'euros de crédits pour accompagner les programmes de ces instituts sur des « thématiques innovantes ».

L'autre partie de l'enveloppe budgétaire, représentant 12,3 millions d'euros, est destinée aux appels à projets de recherche lancés par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Cette part est relativement modeste et si des recettes supplémentaires étaient constatées en 2013 par rapport aux estimations présentées dans le projet de loi de finances, il serait souhaitable qu'elles permettent d'abonder en priorité l'enveloppe destinée aux appels à projets.


* 15 Article 52 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 16 Article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances :