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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

B. LE DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT EN MATIÈRE DE LOGEMENT SOCIAL

La dernière décennie a été marquée par un véritable désengagement de l'État en matière de logement social.

Le bilan de l'effort public en faveur du logement montre ainsi un effondrement sur la période 2000-2012 des aides budgétaires à la pierre, compensé par une augmentation des contributions extérieures - telles que la contribution d'Action logement - et par l'effort des collectivités locales.

EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT
(en millions d'euros)

 

2000
DO + CP

2002
DO + CP

2005
DO + CP

2009
CP

2010
CP

2011
CP

2012
CP

Total aides budgétaires6(*)

10 096,9

10 238,8

9 922,5

9 174,6

9 347,7

9 181,4

8 907,8

Dont aides budgétaires à la pierre7(*)

1 987,8

1 938,3

1 537,9

834,9

862,9

1 082,0

860,7

Total dépenses fiscales

9 177,1

9 280,0

10 731,0

14 510,0

15 480,0

15 623,0

15 564,0

Total contributions extérieures8(*)

9 064,6

10 683,0

12 277,0

14 165,0

14 518,0

14 847,5

15 034,0

Effort des collectivités locales9(*)

430,0

476,0

830,1

1 793,4

1 740,8

1 740,8

1 740,8

Source : Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tomes VII : Ville et logement, MM. Claude Dilain et Thierry Repentin, p. 22.

Ce désengagement s'est traduit par une forte diminution de la subvention budgétaire unitaire de l'État pour la construction de logements sociaux.

En 2011, cette subvention a atteint environ 1 100 euros pour un prêt locatif à usage social (PLUS), contre près de 6 000 euros en 2002, et 10 000 euros pour un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), contre plus de 15 000 euros en 2002.

ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION UNITAIRE DE L'ÉTAT
(en euros courants par logement)10(*)

 

PLUS

PLAI

Neuf

Acquisition

Neuf

Acquisition

2002

5 756

6 959

15 582

15 204

2003

5 704

7 183

13 288

15 217

2004

2 445

2 976

11 757

11 737

2005

2 578

3 301

11 899

11 792

2006

2 463

3 223

12 007

10 151

2007

2 740

3 483

12 851

12 638

2008

3 003

3 570

13 859

11 920

2009

3 043

3 638

14 332

13 532

2010

1 872

1 955

11 996

10 712

2011

1 208

1 107

10 748

9 930

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ces différentes données illustrent donc que ce n'est nullement grâce à l'État que l'accroissement de la production a été obtenu au cours des dernières années.

Cet accroissement s'explique par la mobilisation des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales, qui ne s'est jamais démentie et que votre rapporteure pour avis tient à saluer.

Pour ce qui concerne le bouclage financier d'un logement social en PLUS ou en PLAI, la part de la subvention de l'État est aujourd'hui inférieure aux subventions des collectivités territoriales et aux fonds propres des bailleurs sociaux.

Cette baisse du soutien financier de l'État explique pour une part la forte proportion de PLS (peu subventionnés) dans le bilan de production. Mais elle a aussi une conséquence très négative, à savoir l'augmentation du niveau des loyers de sortie des logements sociaux qui, pour toutes les catégories, s'approchent des loyers plafonds, eux-mêmes supérieurs aux barèmes supérieurs des aides à la personne, comme l'a souligné une récente étude du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD)11(*). Or les demandeurs de logements sociaux ont des revenus de plus en plus bas et leurs dépenses en matière de logement pèsent de façon de plus en plus insupportable sur leur pouvoir d'achat et accroissent l'exclusion.

MODALITÉS DU BOUCLAGE FINANCIER DE PRÊTS PLUS ET PLAI
(en euros)

 

PLUS

PLAI

Montant moyen
(en €)

Proportion

Montant moyen
(en €)

Proportion

Subventions de l'État (subvention principale, surcharge foncière, prime spécifique en Île-de-France)

2 515

1,8 %

12 586

8,8 %

Subventions des collectivités locales

9 675

6,8 %

12 634

8,9 %

Subvention de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)

3 669

2,6 %

2 258

1,6 %

Autres subventions

1 402

1,0 %

1 190

0,8 %

Total subventions

17 260

12,2 %

28 668

20,1 %

Total prêts

105 144

74,1 %

100 655

70,7 %

Fonds propres

19 541

13,8 %

13 001

9,1 %

Total de l'opération

141 945

100 %

142 324

100 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La part des fonds propres versés par les organismes HLM par opération est en hausse très forte depuis plusieurs années. Sans cet effort accru, la production n'aurait pu croître. Mais l'Union sociale pour l'habitat (USH) souligne à juste titre que les fonds propres ainsi mobilisables ne sont pas inépuisables et que, sans aides supplémentaires, la plupart des organismes ne pourront plus boucler les financements des programmes de construction et de rénovation.

La mobilisation des bailleurs sociaux est d'autant plus remarquable qu'ils ont subi le « prélèvement » institué par l'article 210 de la loi de finances pour 201112(*).

Les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM) sont en effet soumis depuis 2011 à un prélèvement assis sur leur potentiel financier, dont le produit annuel atteint 175 millions d'euros, et à une majoration de la part variable de la cotisation additionnelle qu'ils versent à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), plafonnée à 70 millions d'euros pendant trois ans.

Aux yeux de votre rapporteure pour avis, outre le fait que ce prélèvement illustre la tendance de la précédente majorité à faire en sorte que, comme l'indiquait notre ancienne collègue Nicole Bricq, « l'État dépense l'argent des autres »13(*), ce prélèvement affecte les capacités d'investissement des organismes HLM et constitue donc un frein à la construction de nouveaux logements sociaux.

Comme l'indique par ailleurs l'Union sociale pour l'habitat (USH), « son mode de calcul est à la fois inéquitable (à l'encontre des organismes qui n'appartienne pas à des groupes, comme les OPH14(*) et une partie des ESH15(*)) et contreproductif (il sanctionne particulièrement les organismes qui mènent des opérations ANRU ou constituent des réserves foncières pour construire) »16(*).


* 6 Outre les aides budgétaires à la pierre, il s'agit des aides budgétaires à la personne (aides personnelles au logement, garantie des risques locatifs...) ainsi que l'épargne logement ou la compensation de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

* 7 Outre les crédits destinés à la construction, à l'amélioration de l'habitat et à la rénovation urbaine, les aides budgétaires à la pierre comprennent la garantie de l'accession sociale à la propriété, le Fonds national à la rénovation thermique ou encore l'aide au logement dans les départements d'outre-mer.

* 8 Il s'agit notamment des contributions d'Action logement, de la contribution des régimes sociaux au financement des aides personnelles au logement ou de la contribution des employeurs au Fonds national d'aide au logement.

* 9 Il s'agit des prêts et subventions versés dans le secteur du logement par les communes et groupements fiscalisés de plus de 5 000 habitants, les départements et les régions

* 10 Hors subvention pour surcharge foncière et prime spécifique en Île-de-France.

* 11 « Loyers Hlm, droit au logement et mixité sociale », Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, avril 2012.

* 12 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 13 « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices », Rapport d'information n° 64 (2011-2012) fait au nom de la commission des finances sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, Mme Nicole Bricq, p. 93.

* 14 Offices publics de l'habitat.

* 15 Entreprises sociales pour l'habitat.

* 16 Contribution écrite transmise à votre rapporteure pour avis.