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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

C. LA RATIONALISATION ENGAGÉE DU PARC IMMOBILIER À L'ÉTRANGER

1. Un parc immobilier ample et disparate qui « gage » les dépenses immobilières du ministère
a) Rationalisation et valorisation

Le ministère a entrepris depuis plusieurs années la rationalisation et la valorisation de son patrimoine immobilier, conformément aux orientations générales de la politique immobilière de l'État. Cette politique immobilière, orientée vers la recherche d'une plus grande efficience, se traduit notamment, par la cession des biens domaniaux devenus inutiles et la recherche systématique de possibilités d'un regroupement des services de l'État sur un site unique.

De plus, les cessions immobilières sont devenues le moyen de gager les dépenses d'investissements immobiliers (entretien lourd), en France et à l'étranger, dans la mesure où les produits de cessions immobilières alimentent le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Pour les immeubles situés en France, le « taux de retour » au ministère des affaires étrangères sur les produits de cessions est de 65 voire 60 %5(*) en France, ce qui correspond au taux de « droit commun ». En revanche, ce taux est, à titre dérogatoire, de 100 % pour les produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger, et ce jusqu'au 31 décembre 2014.

Extrait de l'article 47 de la loi de finances pour 2006, (tel que modifié par l'article 61 de la loi de finances pour 2011)

« Les produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier [...] sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % en 2014.

« La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas :

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger, jusqu'à la même date [...] ».

Ce mécanisme de financement comporte des effets pervers : particulièrement chaotique, il porte en lui-même son propre épuisement.

b) Photographie du parc immobilier

En superficie, l'Afrique du Nord et le Moyen-Orient se placent toujours en première position au sein du parc immobilier géré par le ministère des Affaires étrangères. En effet, 3 pays -le Liban, le Maroc et l'Algérie- se distinguent par l'importance de leur parc immobilier. C'est au Liban (180 881 m² de surface utile brute) et au Maroc (172 494 m² utiles) que le ministère possède le patrimoine immobilier le plus important en surface.

La deuxième zone par ordre d'importance est l'Europe occidentale, avec des superficies notables en Allemagne, en Espagne et en Italie.

2. Le difficile entretien immobilier des implantations à l'étranger
a) Le mécanisme chaotique du compte d'affectation spéciale empêche toute programmation

On entend par « entretien lourd » les travaux relatifs aux clos et couvert des bâtiments, voiries et réseaux divers (VRD) et aux mises aux normes techniques et réglementaires. A titre d'exemple, on peut citer les ravalements de façade, changements de menuiseries extérieures, réfections de toitures ou d'étanchéité de terrasse, changements de chaudière ainsi que le renouvellement d'équipements techniques (autocommutateurs, groupes électrogènes..). Les mises aux normes électriques, incendie ou handicapés sont également concernées. Enfin, on peut assimiler à ces travaux, les gros travaux consécutifs à l'obsolescence des équipements (par exemple en l'absence de pièces de rechange). Les crédits affectés à ces travaux de gros entretien comprennent l'ensemble des frais connexes nécessaires à leur exécution, tels que les diagnostics ou les études de maîtrise d'oeuvre.

Comme l'indique à juste titre le ministère des Affaires étrangères, pour être coordonné et efficace, le gros entretien du patrimoine immobilier devrait d'une part, être préventif et d'autre part, faire l'objet d'une programmation pluriannuelle.

En effet, la durée de vie des éléments constitutifs du clos et couvert des bâtiments et des gros équipements est connue et souvent associée à des garanties. Le gros entretien est donc prédictible et récurrent et peut être aisément programmé sur de nombreuses années.

Or, en l'absence d'une dotation budgétaire suffisante (3,62 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2013), les crédits consacrés à l'entretien lourd par le ministère des Affaires étrangères proviennent du compte d'affectation spéciale 723, qui est alimenté uniquement par des produits de cession immobilière du ministère. Ce mode de financement, très aléatoire tant dans les montants que dans les échéanciers, ne permet pas d'envisager la mise en place d'une telle programmation pluriannuelle.

Ainsi, le produit des cessions a représenté pour le ministère 29 millions d'euros en moyenne annuelle sur les cinq exercices 2006-2010, mais de façon très fluctuante.

Autre effet pervers, les opérations de gros entretien, lorsqu'elles ne sont pas différées, sont fractionnées en de multiples tranches fonctionnelles étalées sur plusieurs années, sans que leur achèvement soit pour autant garanti. Ce mode opératoire conduit à renchérir leur coût, ce type de marchés fractionnés étant de fait plus onéreux.

b) Les crédits d'entretien lourd sont progressivement « cannibalisés » par l'entretien courant ou l'investissement

De plus, le réemploi des recettes de cessions immobilières a été orienté en priorité vers des opérations d'investissement lourd (nouvelles constructions, réhabilitations, rénovations fonctionnelles ou techniques, mise en conformité parasismique, etc.) mais également depuis 2010 vers des dépenses d'entretien courant (ou d'exploitation) du parc immobilier à l'étranger, les dotations du ministère en titre 3 ne suffisant plus à les assurer (environ 4,5 millions d'euros par an pour des besoins réels estimés à 34 millions d'euros par an). Aussi, les montants consacrés à ces travaux à l'étranger en 2011 et 2012 sont de l'ordre de 8 millions d'euros par an.

Le constat est donc le suivant :

- l'insuffisance ou le défaut d'entretien courant constaté, qui contribue à la dégradation prématurée des ouvrages, alourdit de facto les besoins en gros entretien curatif ;

- l'impossibilité de mettre en oeuvre une programmation pluriannuelle d'investissement pour le gros entretien préventif oblige le ministère à lancer, au coup par coup, des opérations curatives et non plus préventives.

En effet, compte tenu de l'imprévisibilité inhérente au mode de financement par le biais des produits des ventes immobilières, on constate qu'entre les opérations d'investissement telles que les constructions qui doivent être financées en priorité au fur et à mesure de la mise à disposition des produits de cession et les petits travaux urgents et indispensables au maintien de la continuité de service des postes, les travaux de gros entretien ne bénéficient plus que de crédits résiduels. Ainsi, ces travaux programmés en début d'année se trouvent fréquemment différés à mi-gestion, faute de crédits disponibles ou prévisibles à venir.

Seul le retour à une réelle budgétisation des crédits nécessaires à l'entretien immobilier du ministère des Affaires étrangères, tant pour les opérations d'investissement lourd que pour le gros entretien et la maintenance courante, permettrait d'assurer la pérennité des ouvrages et le maintien de leur valeur immobilière.

Cette question se pose avec une acuité toute particulière puisque le mécanisme « transitoire » de financement par les cessions à l'étranger ne s'applique, d'après la législation actuelle, que jusqu'en 2014.

c) Une perte de recettes de 69 millions d'euros pour l'immeuble du boulevard Saint Germain

Dans le cadre du projet de regroupement des services du ministère des Affaires étrangères conduit depuis 2006, la vente d'un bâtiment situé boulevard Saint Germain devait dégager un produit de cession de 69 millions d'euros, que le ministère de l'écologie, nouvel occupant de ce bâtiment, s'était engagé à verser au ministère des Affaires étrangères.

Cette indemnisation de 69 millions d'euros devait financer l'opération de rénovation du Quai d'Orsay. Elle était elle-même gagée sur la cession de l'ensemble immobilier Ségur/Fontenoy, dont le ministère de l'écologie était l'utilisateur principal au sens domanial.

Or, la décision prise en février 2010 d'implanter un centre de gouvernement sur le site de Ségur a privé le ministère de l'écologie de la ressource de cession espérée, et aucun dédommagement n'a été envisagé. Le ministère des Affaires étrangères a alerté à plusieurs reprises à cette époque le cabinet du Premier ministre sur les conséquences de cette décision pour le financement de son projet de regroupement. Bien que le principe de cette créance de 69 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale qui regroupe des crédits issus des recettes de cessions ait été confirmé à plusieurs reprises, les différentes réunions interministérielles tenues jusqu'à aujourd'hui n'ont pas permis de sortir de cette situation.

Aujourd'hui le ministère des Affaires étrangères détient toujours cette créance insolvable de 69 millions d'euros, et hormis la solution difficile à mettre en pratique qui consisterait à récupérer les locaux cédés au ministère de l'écologie, cette situation très pénalisante semble sans issue.

d) Les « financements innovants » pour l'immobilier à l'étranger : l'expérimentation avec la SOVAFIM

Le projet de création d'une agence de gestion des immeubles de l'État à l'étranger, préconisée par la RGPP, a été abandonné en janvier 2011, au profit d'une expérimentation avec la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM).

La mise en place de cette expérimentation a été décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques en mars 2011.

L'expérimentation avec la SOVAFIM a été lancée initialement sur trois puis sur deux pays (le projet Abu Dhabi ayant été abandonné) :

- relocalisation de la chancellerie diplomatique à Madrid ;

- relocalisation et regroupement des services à Séoul.

Une lettre de la directrice générale de l'administration du ministère des Affaires étrangères en date du 14 novembre 2011 fixe le cadre général de cette expérimentation, étant entendu qu'un cahier des charges plus précis est en train d'être établi pour chacune des deux opérations.

Opération de Madrid :

En mai 2011 a été validé le principe de construction d'une nouvelle ambassade sur la pointe du terrain de la résidence sise 21 Lopez de Hoyos à Madrid.

La SOVAFIM va acquérir les droits sur l'ambassade actuelle, en acquittant un prix de transfert, qui pourrait être de l'ordre de 15 millions d'euros. Elle acquerra les droits de superficie du terrain de la future ambassade, la construira et la louera à l'État. Le nouveau site a toutefois vocation à retourner très rapidement dans le patrimoine de l'État.

Le projet de construction de la chancellerie sur cette parcelle domaniale requiert à ce stade une modification préalable du plan d'urbanisme (PGOU) car seul un usage résidentiel est autorisé par les textes actuels. La SOVAFIM, ses conseils et le ministère travaillent actuellement à la finalisation du dossier de modification des règles d'urbanisme. L'autorisation préalable de la commune pour le lancement définitif du projet est attendue incessamment.

Opération de Séoul :

La SOVAFIM a lancé un mandat auprès d'un prestataire immobilier pour rechercher un bien selon les critères fournis par le ministère au printemps 2012 (besoins et enveloppe budgétaire). La mission du service immobilier du ministère (SIL) et de la SOVAFIM qui s'est rendue à Séoul en juillet 2012 a permis d'affiner et d'élargir les critères de recherche (secteur géographique et type de bien).

L'intérêt d'un projet de co-localisation franco-allemande a été confirmé par la partie allemande en juin 2012 et la recherche d'un bien intègre également les besoins de ces derniers. Il a été en outre décidé que la SOVAFIM ne serait pas associée à la cession du site de Hap Dong, et qu'elle proposerait une intervention globale pour la construction du nouveau site (de la phase d'études préalables à la construction de la nouvelle ambassade) en liaison avec le ministère et l'Ambassade.

Il est enfin à préciser que la Commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger (CIM) a été tenue informée du déroulement du projet depuis septembre 2011 (validation du projet de cession du site actuel de l'ambassade).

3. Des cessions immobilières aléatoires
a) Un programme de cessions soumis aux aléas des marchés immobiliers

Une liste de biens à céder a été établie en 2010 par le ministère des Affaires étrangères. Les programmations de cessions puisent dans cette liste, en fonction des opportunités de marché.

Le marché immobilier réserve de bonnes (Hong Kong, Bangkok) comme de mauvaises (Athènes) surprises, exposant le ministère aux aléas d'une conjoncture particulièrement versatile.

En tout état de cause, la validation des opérations par la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les cessions de l'État à l'étranger constitue un garde fou et un aiguillon pour le service de l'immobilier du ministère des Affaires étrangères.

Compte tenu de la crise, nous avons peu vendu à l'étranger, mais le montant net des recettes a tout de même représenté plus de 100 millions en 2011. La reprise de ce programme de cessions a permis de lancer plusieurs opérations de reconstruction et de constructions nouvelles à Port-au-Prince, Tripoli, Bangkok ou Djakarta, de mise en sécurité à Kaboul, Bagdad et dans les pays du Sahel, ou de rénovation lourde à Washington et à Moscou.

CESSIONS RÉALISÉES EN 2011

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

ALLEMAGNE

BERLIN

Appartement sis 195 Dantziger Strasse

150 000 €

ALLEMAGNE

COBLENCE

Ancienne villa de gardien

48 000 €

BELGIQUE

ANVERS

Chancellerie et résidence consulaires - poste fermé

2 039 000 €

BELGIQUE

BRUXELLES

Ancien immeuble du SAFU, 63 rue Ducale

2 000 000 €

BELGIQUE

LIEGE

Consulat général - poste fermé

865 000 €

BRESIL

BRASILIA

Logement de fonction - SQS 208 - Bloc C, n°501

370 913 €

BRESIL

BRASILIA

Appartement de fonction inoccupé, sis SQS 109, bloco A, n°210

349 672 €

CANADA

VANCOUVER

Villa de fonction du Consul général

3 402 800 €

CHINE

HONG KONG

Résidence consulaire

52 200 000 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement inoccupé, sis 204, Namsan Hyundai Villa, D 1204

396 792 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement inoccupé, sis Wooshin Villa, Seocho Gu, Bangabe Dong - 800-2

550 400 €

ESTONIE

TALLIN

Ancien immeuble du centre culturel

922 768 €

FRANCE

PARIS

Immeuble avenue de Lowendal, cédé aux Indiens

3 120 000 €

GABON

LIBREVILLE

Parcelle distraite du terrain de la villa de fonction du Consul général

213 428 €

KOWEIT

KOWEIT CITY

Parcelle de terrain pour projet franco-allemand

675 000 €

LIBAN

BEYROUTH

Bien-fonds n°219, dit "Couvent des Soeurs dominicaine

17 480 000 €

LIBAN

BEYROUTH

Legs Fallais

375 000 €

MADAGASCAR

TANANARIVE

Villa Alligator

171 000 €

MALAWI

BLANTYRE

Ancien immeuble du centre culturel et de coopération linguistique

1 365 000 €

MAURICE

PORT-LOUIS

Ancienne villa du CIFOD - Campus France

513 080 €

MAURICE

PORT-LOUIS

Ancien Centre culturel Charles Baudelaire

508 002 €

NICARAGUA

MANAGUA

Ancienne villa du SCAC

120 000 €

NIGER

NIAMEY

Parcelle de terrain en friche

1 017 460 €

SINGAPOUR

SINGAPOUR

Appartement inoccupé sis 253 Arcadia Road

766 800 €

SINGAPOUR

SINGAPOUR

Appartement inoccupé sis 257 Arcadia Road

823 600 €

THAILANDE

BANGKOK

Site de Sathorn

31 129 350 €

ZIMBABWE

HARARE

Terrain sis 5 Fairbridge avenue

584 000 €

TOTAL

122 157 065 €

CESSIONS REALISEES EN 2012

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

ARGENTINE

ROSARIO

Immeuble abritant l'Alliance française

82 800 €

CAMEROUN

YAOUNDE

3 villas quartier du Lac (COCAC - COCAC adjoint - ASE)

3 048 980 €

CANADA

OTTAWA

Villa de fonction du Ministre conseiller

766 000 €

JAPON

TOKYO

Extension du bail emphytéotique du consortium "MINTAK" pour 10 ans - Campus diplomatique

5 684 080 €

MALI

BAMAKO

Villa de fonction inoccupée - Villa Bourbon

644 119 €

SENEGAL

DAKAR

Campus de Fann

7 317 552 €

TOTAL

17 543 531 €

CESSIONS EN COURS DE FINALISATION EN 2012

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

BELGIQUE

BRUXELLES

Villa de fonction du représentant permanent adjoint auprès de l'UE

1 325 000 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Deuxième immeuble Les Ailes

160 071 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Villa Bonnemine

125 008 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Villa Tourix

149 408 €

CENTRAFRIQUE

BOUAR

Ancien cercle culturel français

10 328 €

COREE DU SUD

SEOUL

Logement de fonction du premier conseiller - Villa Hannam

2 696 000 €

KENYA

NAIROBI

Villa sise Gitanga Road

1 308 450 €

SENEGAL

SAINT LOUIS

Villa du Consul général

457 317 €

TOTAL

6 231 582 €

PREVISIONS DE CESSIONS EN 2013

PAYS

POSTE

BIEN

Prix attendu

ANDORRE

ANDORRE LA VIEILLE

Ancienne section consulaire

1 500 000 €

ARGENTINE

BUENOS AIRES

Résidence du chef de poste

8 000 000 €

AUSTRALIE

CANBERRA

Deux villas sur le campus avec accès direct à la route

939 000 €

AUTRICHE

INNSBRUCK

Ancien Institut français

660 000 €

AUTRICHE

VIENNE

Parcelle de la villa du COCAC sur le terrain du Palais Clam Gallas

700 000 €

BENIN

PARAKOU

Parcelle distraite du terrain de l'Institut français

150 000 €

BRESIL

RIO DE JANEIRO

Appartement de passage de l'Ambassadeur

1 000 000 €

BRESIL

BRASILIA

Logement de fonction de 156 m²

418 000 €

BRESIL

BRASILIA

Villa de fonction de 223 m²

598 000 €

BRESIL

BRASILIA

Villa de fonction de 277 m²

800 000 €

CAMEROUN

YAOUNDE

Villa du SCAC-SAFU

615 000 €

CHILI

SANTIAGO

Résidence diplomatique

10 000 000 €

CONGO

POINTE NOIRE

Villa dite Capitaine Maridor, sur un terrain de 2896 m²

662 000 €

CONGO

POINTE NOIRE

8 parcelles, dites "les cases de l'armée de l'air", d'une superficie totale de 20,464 m²

4 678 000 €

CONGO - RDC

KINSHASA

Ancienne chancellerie

3 600 000 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement de fonction de 131 m²

492 000 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement de fonction de 84 m²

460 000 €

ESPAGNE

MADRID

Chancellerie diplomatique

16 000 000 €

ESPAGNE

MALAGA

Terrain de 8,2 hectares, patrimoine par succession à finaliser

1 750 000 €

ESPAGNE

SARAGOSSE

Annexe du centre culturel

600 000 €

ETATS-UNIS

SAN FRANCISCO

Résidence consulaire, de 590 m²

6 900 000 €

GABON

LIBREVILLE

Parcelle de 1 ha environ distraite du terrain de la résidence (6,6 ha)

3 366 989 €

GABON

LIBREVILLE

Parcelle distraite de l'emprise des logements "Arc en Ciel"

3 793 694 €

GABON

LIBREVILLE

Villa Yvonne (COCAC)

800 000 €

HONGRIE

BUDAPEST

Appartement de passage d'une surface de 55 m², devenu inutile

83 000 €

INDONESIE

JAKARTA

Villa du SCAC

1 200 000 €

ITALIE

FLORENCE

Palais Lenzi (Institut) - cession partielle du 3ème étage

1 200 000 €

JAMAIQUE

KINGSTON

Campus diplomatique sur terrain de 2 hectares

4 130 000 €

MACEDOINE

SKOPJE

Terrain du Vodno

700 000 €

MADAGASCAR

TANANARIVE

Villa Séraphine

420 000 €

NEPAL

KATMANDOU

vente d'une partie du terrain de la résidence

3 800 000 €

OUZBEKISTAN

TACHKENT

Immeuble de l'Institut français d'études sur l'Asie centrale

100 000 €

PAYS-BAS

LA HAYE

Solde de l'opération de relocalisation de l'Ambassade

912 000 €

ROYAUME UNI

EDIMBOURG

Trois immeubles rue Crescent, Consulat et Institut

3 500 000 €

SOUDAN

KHARTOUM

Immeuble "Al Taïef"

1 900 000 €

TANZANIE

DAR ES SALAM

Logement de fonction du premier conseiller, d'une surface de 200 m²

518 000 €

TUNISIE

TUNIS - LA MARSA

Parcelle en friche sur un terrain de 2,5 ha

2 000 000 €

TUNISIE

TUNIS - LA MARSA

Villa de fonction du Consul général

3 000 000 €

TOTAL

92 945 683 €

Par ailleurs, lors de son audition devant votre commission, le ministre des Affaires étrangères a confirmé qu'il entendait mettre à la vente, en France cette fois-ci, un immeuble du ministère situé rue Huysmans dans le 6ème arrondissement parisien. Un logement à usage ministériel, rue de Constantine dans le 7ème arrondissement, a également été mis en vente.

b) Des biens parfois atypiques, une valorisation qui reste perfectible

Votre commission a déjà souligné par le passé les aléas de la prévision des montants encaissés par le ministère et l'écart constaté avec les ventes réellement effectuées.

Au-delà des fluctuations des prix immobiliers, plusieurs facteurs expliquent cet état de fait.

D'abord, il existe, en général, un problème de fiabilité des évaluations du patrimoine immobilier de l'État, qui n'est pas spécifique au Quai d'Orsay. Les conditions de la valorisation du patrimoine immobilier de l'État sont l'une des sept réserves substantielles formulées par la Cour des comptes pour la certification des comptes de l'État en 2011.

D'ailleurs, une mission de fiabilisation des évaluations patrimoniales de l'État à l'étranger est actuellement en cours.

Ensuite, dans certains pays à l'étranger, il n'existe tout bonnement pas de marché permettant d'aboutir à une évaluation fiable et précise.

Cette difficulté est accrue par le caractère atypique de certaines propriétés. Si la grande majorité des locaux est constituée de bureaux et de logements (et notamment des « résidences »), le ministère possède aussi quelques biens singuliers, produits de l'histoire, pour lesquels la valorisation est très difficile.

4. Les premiers bénéfices de la rationalisation : la baisse des loyers budgétaires

La rationalisation entamée de l'immobilier, avec la densification des implantations, tant à l'étranger qu'en France, commence à porter ses fruits.

En France, il faut rappeler le projet de regroupement des services du ministère sur trois sites : le site principal du Quai d'Orsay, le site de la rue de la Convention (ex-Imprimerie nationale) et le site de La Courneuve qui abrite désormais les Archives diplomatiques.

Dans le programme 105, les loyers budgétaires (38,86 millions d'euros en France et 55,3 millions d'euros à l'étranger) diminuent de 2,2 millions d'euros, grâce à la baisse du nombre des implantations occupées par le ministère.

Les « loyers budgétaires » sont versés sur l'ensemble des bâtiments, propriétés de l'État, situés en France métropolitaine et à l'étranger, dès lors que ces bâtiments sont constitués majoritairement de bureaux (surface de bureaux supérieure à 51 % de la surface du bâtiment) et occupés par les services de l'État.

Conçu comme un moyen d'inciter les administrations à se dessaisir des surfaces de bureau excédentaires, leur objectif est de pousser à la rationalisation des implantations et des occupations et à la maîtrise des coûts financiers en découlant.


* 5 un nouveau prélèvement dit de "mutualisation" s'étant ajouté à la contribution au désendettement