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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

B. À LA RECHERCHE DE MOYENS POUR SON DÉVELOPPEMENT

Pour satisfaire une demande de scolarisation en hausse dans son réseau, l'AEFE est confrontée à plusieurs défis : la gestion du parc immobilier de ses établissements en gestion directe, le recrutement et l'affectation des professeurs, et le financement de son activité.

1. La politique immobilière

Compte tenu de la demande croissante des familles, la problématique immobilière est une contrainte forte pour le développement de l'enseignement français à l'étranger.

Les opérations immobilières de l'AEFE concernent les établissements en gestion directe (EGD) dont l'Agence assure la maîtrise d'ouvrage. La programmation pluriannuelle immobilière cumulée de l'Agence depuis 2006 s'élève à 230 millions d'euros dont 143 millions d'euros€ à la charge des services centraux et 87 millions d'euros à la charge des EGD. La mise en oeuvre de cette programmation pour les services centraux a représenté pour l'année 2011 un montant de 15 millions d'euros de dépenses et génère une prévision de dépenses pour 2012 de l'ordre de 41 millions d'euros.

Le financement des opérations est assuré de la façon suivante :

- par prélèvement sur le fonds de réserve de l'établissement concerné ;

- par une aide de l'AEFE prélevée sur ses fonds propres ;

- par recours à des avances de France Trésor10(*) sur autorisation annuelle.

Si l'Agence n'est plus autorisée à contracter des emprunts bancaires d'une durée supérieure à un an, elle peut recourir à des avances de l'Agence France Trésor, pour un montant de 12,5 millions d'euros en 201311(*). Ces avances sont servies à un taux d'intérêt réduit mais elles ne sont consenties que pour une période de huit ans, ce qui n'est pas en adéquation avec les durées habituelles d'amortissement et de remboursement des acquisitions immobilières et des gros travaux. En conséquence, la charge de l'annuité de remboursement pour les établissements peut être importante.

L'assouplissement de ce dispositif et l'allongement de la durée de remboursement des avances mériteraient d'être étudiés pour les gros projets.

La gestion des opérations immobilières des établissements conventionnés est assurée par leurs comités de gestion. L'AEFE peut participer financièrement à ces opérations soit en accordant des subventions pour l'investissement (6 millions d'euros en 2011), soit de façon indirecte en allégeant la gestion de ces établissements (annulation ou baisse des remontées de participation à l'Agence). Elle peut également assister les comités de gestion dans le montage et le suivi de ces opérations.

Selon Mme Descôtes, directrice de l'AEFE, entendue par vos rapporteurs, « la charge immobilière tend à s'accroître pour différentes raisons que nous ne maîtrisons pas totalement : d'une part la sécurisation des établissements qui ne peut pas être différée dans les zones à risque, d'autre part, nous avons en perspective la prise en charge des travaux de rénovation des bâtiments scolaires appartenant à l'État dont la charge devrait revenir au ministère et qui ne sont pas dans un état d'entretien convenable, faute de moyens. L'AEFE et les établissements qui en bénéficient ne se voient pas facturer de loyers mais doivent de plus en plus assurer les travaux lourds aux lieux et places du propriétaire ».

Dans les pays où la situation politique devient instable, l'Agence est en contact étroit avec les services du ministère des affaires étrangères pour déterminer les mesures les plus adaptées à la situation. Les premières mesures visent généralement à renforcer les conditions de sécurité de ces établissements, comme cela a été le cas récemment dans les pays d'Afrique du Nord et du Sahel où une subvention exceptionnelle a été allouée à hauteur de 4 millions d'euros pour la sécurisation des locaux.

Au-delà des 9,5 millions d'euros de dotation de l'État et de la subvention exceptionnelle de 4 millions d'euros, le ministère des affaires étrangères participe également aux opérations immobilières des EGD en allouant des crédits d'investissement à hauteur de 1,4 million d'euros en 2012-2013 à des projets immobiliers de l'Agence à Istanbul et à Rome.

2. Le recrutement et la gestion de personnels enseignants

Une seconde contrainte concerne le recrutement de personnels enseignants titulaires détachés de l'éducation nationale. Leur présence est une garantie de l'enseignement dispensé et de l'attractivité des établissements, c'est d'ailleurs une des conditions de leur homologation. Or le ministère de l'éducation nationale soumis à ses propres contraintes de recrutement de professeurs titulaires est moins en mesure de satisfaire la demande pour ne pas démunir son propre réseau et combler les « vides » par des personnels moins qualifiés.

En 2012, l'AEFE rémunère 10 819 ETP en poste dans son réseau (dont 11 % d'expatriés, 51 % de résidents et 38 % de recrutés locaux des EGD). Ces emplois se répartissent entre 6 353 emplois sous plafond (161 au siège, 1 127 en postes expatriés, 5 065 en postes de résidents) et 4 466 emplois hors plafond : 20 postes d'expatriés, supports qui permettent à l'Agence de développer des actions de coopération éducative par des mises à disposition autofinancées, 361 postes de résidents (à coût complet pour les établissements) et 4 085 agents de droit local recrutés dans les EGD.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, l'AEFE est autorisée à recruter 95 ETP (20 sur des postes de résidents et 75 sur des contrats de droit local).

L'Agence organise la formation continue de ses personnels.

3. Le financement de ses activités

L'Agence est financée par l'allocation d'une dotation budgétaire annuelle de fonctionnement et par des ressources propres. Elle reçoit également pour gestion des bourses attribuées à certains de ses élèves français.

Le montant de la dotation pour 2013 s'établit :

- Au titre de l'action 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » du programme 185 à 425 millions d'euros (AP et CP) ;

- Au titre de l'action 2 « accès des élèves français au réseau AEFE » du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » à 110,3 millions d'euros. Cette subvention servira à financer l'aide à la scolarité des élèves français du réseau.

Le budget consolidé de l'Agence et des établissements en gestion directe fait apparaître en 2012 un montant de ressources propres de 497,1 millions d'euros. Elles proviennent de deux sources, les recettes propres des EGD, essentiellement constituées des frais de scolarité (310,4 millions d'euros) et des recettes propres du siège (185,4 millions d'euros) essentiellement la participation des établissements du réseau à la rémunération des résidents (145,9 millions d'euros) et la contribution assise sur les frais de scolarité des établissements à gestion directe et conventionnés (34 millions d'euros).

4. La dotation de fonctionnement pour 2013

La dotation est en hausse de 5,5 millions d'euros, soit 1 % par rapport aux crédits inscrits en LFI 2012 qui s'élevaient à 419,5 millions d'euros (hors affectation de crédit de la dotation d'action parlementaire). Cette augmentation est la traduction de la priorité donnée par le Président de la République au secteur de l'éducation. Elle sera maintenue tout au long du triennum 2013-2015 et permettra à l'AEFE d'atténuer les difficultés budgétaires auxquelles elle est confrontée en raison de l'augmentation du taux de la contribution au CAS Pensions pour les personnels qui lui sont détachés.

L'intégration de la pension civile dans les charges de l'Agence à compter de 2009 a modifié de manière substantielle le périmètre sur lequel reposait le budget de l'Agence. En effet, l'équilibre du budget est alors impacté par une dépense nouvelle de plus de 120 millions d'euros, soumise à une progression à la fois importante et incertaine (détermination chaque année du taux de pension). Afin de faire face à cette charge, une subvention de 130 millions d'euros a été intégrée en base budgétaire à compter de 2010.

En raison du caractère progressif très marqué de cette charge, il est apparu, notamment à la faveur du triennal budgétaire 2009-2011, que cet abondement serait rapidement insuffisant, générant à court terme un déficit de recette structurel toujours croissant.

L'Agence a ainsi organisé la montée en charge des ressources propres en créant, à compter de 2009, une contribution de 6 % assise sur les frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés destinée pour partie12(*) à contribuer au financement des pensions civiles. En raison de l'augmentation du nombre d'enfants scolarisés dans ces établissements, cette contribution permet de dégager des recettes supplémentaires annuelles.

En 2013, il est prévu que le coût de la part patronale de la pension civile augmente de 13 millions d'euros par rapport à 2012. Entre 2012 et 2015, la croissance de la pension civile est estimée à 25 millions d'euros.

Le Gouvernement a souhaité accompagner l'effort budgétaire à accomplir par une dotation supplémentaire de 5,5 millions d'euros en 2013 et 2014 puis de 10,5 millions d'euros en 2015 par rapport à 2012. L'effort supplémentaire à fournir pour absorber pleinement la charge pour pensions civiles devra être financé sur ses ressources propres par l'Agence.

Si vos rapporteurs ne peuvent qu'être satisfaits de voir l'opérateur et les établissements ne pas être soumis aux contraintes qui pèsent sur les autres opérateurs de l'action extérieure de l'État, ils s'inquiètent néanmoins de l'accroissement des charges qui incombent à l'Agence et qui ne reçoit depuis plusieurs années que des financements palliatifs au compte-goutte ce qui conduit les établissements à rechercher par l'augmentation des scolarités demandées aux familles, les moyens nécessaires à leur développement au risque d'en exclure certaines. L'articulation avec le système des bourses est dès lors une question sensible.

Cette situation, comme les évolutions perceptibles dans les systèmes éducatifs de certains pays, oblige naturellement à se reposer la question de nos outils. La place de l'enseignement français à l'étranger est incontestablement un atout, mais il est sans doute possible, à partir de ce socle, de faire évoluer notre action avec des outils nouveaux. La réflexion engagée par le ministre des affaires étrangères et sa ministre déléguée arrive à un moment opportun.


* 10 La loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 interdit aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) le recours à l'emprunt sur une durée de plus d'un an. Elle a mis un terme à la possibilité qu'avait l'AEFE d'emprunter.

* 11 En 2012, l'AEFE a été autorisée à bénéficier d'avances de France-Trésor pour un montant de 12,6 M € afin de financer six projets en cours : Amman, Bruxelles, Le Caire, Nouakchott, Sousse et Tunis

* 12 Une partie des recettes est affectée au financement de l'immobilier.