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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense : soutien de la politique de défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense : soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

II. LES CRÉDITS ET LEUR ÉVOLUTION

Pour 2013, il est proposé de doter cette action de 118 millions d'euros en autorisations d'engagement - soit 2,7 millions d'euros de plus qu'en 2012 - et à 106 millions d'euros en crédits de paiement, soit 9,3 millions d'euros de moins qu'en 2012. Selon le projet annuel de performances pour 2013, cette baisse de 8 % des crédits de paiement est rendue possible par des gains de productivité, et par les économies apportées grâce à la diminution du nombre d'applications informatiques.

Ces crédits se répartissent en dépenses de fonctionnement (60 %) et dépenses d'investissement (40 %). Ils sont intégralement regroupés dans l'OS EAC (équipements d'accompagnement des forces).

Trois activités au sein de celle-ci concentrent environ 3/4 des crédits.

A. L'ACTIVITÉ « ECHANGES »

Dotée de 43,98 millions d'euros, elle finance à 80 % les accords cadres interministériels et ministériels avec les grands éditeurs de logiciels avec, en 2013, la levée d'une option d'achat de 11 millions d'euros sur l'un de ces contrats, ce qui explique pour une grande partie la forte croissance de ce poste ( + 60 %) par rapport à 2012.

B. L'ACTIVITÉ RESSOURCES HUMAINES

24,87 millions d'euros sont inscrits en CP (31,47 en 2012) pour cette activité, qui recouvre pour l'essentiel :

- la gestion des ressources humaines tant civiles que militaires ; les systèmes ont été déployés au sein des organismes : ALLIANCE (personnels civils, personnels militaires de la DGA et du Contrôle général des armées), CONCERTO (Terre), @RHMONIE (service de santé), ORCHESTRA (air) et RH@PSODIE (marine). Ils font l'objet d'une maintenance curative et adaptative jusqu'à leur remplacement par le système unique ministériel. Le ministère doit basculer, dès 2017, dans une structure de paye unique pour l'ensemble de l'État, l'opérateur national de paye (ONP). Il sera d'ailleurs l'un des derniers ministères à le faire. Au préalable, en 2015 et 2016, il devra mettre en place un système d'information RH unique pour l'ensemble des personnels, civils et militaires, du ministère de la défense.

- la maintenance du noyau commun interministériel sur lequel sont fondés les systèmes d'information RH d'armées et la poursuite de la réalisation du système d'information RH unique au sein du ministère de la défense (SOURCE). Ce système dont le pilotage est assuré par la direction des ressources humaines du ministère (DRH-MD) transmettra les informations nécessaires à cet opérateur pour le calcul des rémunérations.

- les systèmes d'information la DRH du ministère et de la DGA ;

- la maintenance corrective et évolutive du système de solde du personnel militaire (LOUVOIS 3) dont la généralisation aux différentes armées devait s'achever au début de l'année 2013. Les difficultés rencontrées lors de son déploiement depuis octobre 2011, principalement dans l'armée de terre, a conduit à une situation de crise suscitant une intervention directe du ministre.

Les dysfonctionnements dans la mise en oeuvre du système LOUVOIS.

Après plus d'un an et demi de fonctionnement, de nombreuses difficultés persistent, entraînant, notamment pour les personnels de l'armée de terre et leurs familles, des situations de désarroi et un vif mécontentement. Cette situation a conduit le ministre a mis en place un plan d'action qui fait l'objet d'un suivi très précis.

Le logiciel de calcul de la solde, commun aux trois armées et à la gendarmerie, avec extension ultérieure à la délégation générale pour l'armement, est un projet ancien dont l'origine remonte à une décision ministérielle du 26 octobre 1996. En raison de la complexité de la réglementation, sa mise au point a nécessité des travaux importants et s'est faite parallèlement à la transformation des systèmes d'information ressources humaines (SIRH) des armées. Elle a dû prendre en compte la décision de mettre en place, pour l'ensemble de l'État, l'opérateur national de paie, que la défense doit rejoindre en 2017.

Cette réforme rapproche les fonctions "solde" et "ressources humaines" et donc modifie l'organisation traditionnelle dans ce domaine. C'est ce qui explique en grande partie la décision prise de fermer les centres territoriaux d'administration et de comptabilité de l'armée de terre (CTAC).

Un plan de bascule des différentes armées dans LOUVOIS a été arrêté en septembre et novembre 2010. Après plusieurs mois de déroulement d'un processus qui comporte trois phases principales :

- solde sur un échantillon représentatif,

- solde en double sur la totalité de la population, pendant plusieurs mois,

- et enfin répétition générale de bascule, la décision de bascule est prise,

le service de santé a basculé pour la solde d'avril 2011. Des difficultés ont été constatées à ce moment là, en particulier pour le paiement des gardes dans les hôpitaux. La marine a utilisé LOUVOIS à partir de la solde de mai 2012, après avoir franchi les étapes évoquées précédemment et mis en place la structure de suivi adaptée pour vérifier les soldes et corriger les anomalies.

Après 9 mois de solde en double (de janvier à septembre 2011) et deux répétitions générales en juin et septembre 2011, l'armée de terre a mis en fonction le logiciel en octobre. Tant que l'armée de terre n'était pas prise en compte dans ce logiciel, les CTAC ont été maintenus en activité et les dissolutions de ces organismes se sont déroulées à l'été 2011 et à l'été 2012, afin de conserver au sein de l'armée de terre des compétences nécessaires pour traiter les soldes, puis pour armer le centre expert mis en place à Nancy.

Des difficultés sont apparues à différentes périodes depuis octobre 2011, et très nettement à partir de septembre 2012. Elles semblent avoir été générées ou aggravées par :

- la simultanéité de plusieurs réformes qui impactent l'organisation

Le nouveau dispositif a été déployé alors que l'organisation des fonctions de soutien dans les bases de défense n'était pas stabilisée et que dans le même temps, les services de solde (CTAC de l'armée de terre) étaient supprimés.

- le traitement d'éléments de solde antérieurs à Louvois (armée de terre)

A fin août 2012, 120 208 opérations de régularisation correspondant à des droits ouverts avant 2011. Ces opérations de régularisations représentent près de 110 millions d'euros de masse salariale déjà reversés en 2012 au titre des années antérieures. C'était, semble-t-il, jusqu'à l'été 2012, la source principale des difficultés.

- des dysfonctionnements techniques

La chaîne système d'information de la Solde qui interconnecte plusieurs applications informatiques (les SIRH des armées, le calculateur Louvois, les référentiels, et le système comptable de l'état Chorus) est complexe. Des dysfonctionnements ont été identifiés. Elle demeure incomplète pour prendre en compte toute les spécificités du traitement de la solde de certaines populations.

Plusieurs anomalies engendrent aussi des calculs erratiques sur certaines indemnités qui imposent une compensation manuelle par les centres expert RH des armées (le SSA effectue quelques dizaines d'opérations de compensation chaque mois. Celui de la marine quelques dizaines à quelques centaines. Et celui de l'armée de terre de quelques centaines à plusieurs milliers).

- un défaut de communication et information

Le ministère est confronté à un problème de communication, d'information et de pédagogie vis-à-vis aussi bien des administrés (ou de leurs ayants droit) que des gestionnaires de proximité. Le manque de connaissance de la règlementation - du fait aussi de sa complexité - un retour au réglementaire avec LOUVOIS, ou le non respect des procédures établies amplifient le phénomène.

Une grande partie de ces difficultés s'explique par une compétence insuffisante sur les nouvelles modalités de traitement de la solde par les bases de défense et les formations qui ne sont plus en mesure d'assurer un relais de proximité efficace et sécurisant, voire parfois réalisent des saisies de données incorrectes. C'est une des conséquences des difficultés organisationnelles rencontrées. En conséquence, la durée de résolution d'un problème individuel de solde peut prendre plusieurs mois.

- la gestion complexe des reprises d'avances.

Par application de la réglementation, des reprises massives et regroupées de fractions de primes OPEX ou d'avances qui n'avaient pas été récupérées ont été constatées. L'ensemble des reprises d'avance touche plus de 11 000 administrés de l'armée de terre. Et plus particulièrement les formations qui reviennent d'OPEX.

Dans les faits et malgré un étalement des reprises, de nombreux administrés se retrouvent brutalement avec une solde réduite (voire à zéro) sans avoir reçu une information préalable. D'un point de vue comptable, c'est presque 18 millions d'euros que le ministère doit récupérer sachant que par ailleurs plus de 60 millions d'euros de trop-perçu sont également à recouvrer. C'est actuellement la principale difficulté telle qu'elle ressort des témoignages.

Des mesures ont été mises en place pour faire remonter les informations et régler les situations les plus douloureuses.

1. Mise en place d'un numéro vert (0 800 00 69 50) accessible à tous depuis le 1er octobre 2012 qui permet de répondre en direct aux préoccupations des administrés ou de leurs proches. Il est armé de 33 personnes. Au 5 novembre, plus de 8 074 appels reçus depuis son ouverture donnant lieu à 4 095 dossiers ouverts. La moyenne est passée de 527 appels/jour à 370 appels/jours. 95 % des dossiers concernent l'armée de terre. Le taux de réponse des organismes experts (CERH des armées) est de 17 % en global, soit 16% pour l'armée de terre, 59 % pour la marine et 72 % pour le SSA. Mais l'analyse des dossiers complexes exigera des délais supplémentaires.

Le CERHS de Nancy (armée de terre) se renforce progressivement depuis la mi-octobre (70 personnes supplémentaires d'ici le 10 novembre, 40 étaient déjà installées fin octobre). Sa capacité de traitement est actuellement de 100 dossiers/jour, elle sera portée à 200 dossiers/jour prochainement pour être en cohérence avec le flux constaté.

2. Création d'un groupe d'utilisateurs (acteurs du ministère de la fonction Solde, représentants du personnel, conjoints....) dont l'objectif est de confronter les idées pour améliorer le service rendu, dialoguer sur les meilleures mesures pour accompagner les administrés en difficultés et améliorer en continu le système

3. Réalisation d'une liste exhaustive de tous les dossiers en latence datant d'avant la bascule de la solde dans Louvois. Les centres de paie (CTAC) qui existaient avant l'arrivée de LOUVOIS ont été audités. Le ministère a déjà traité plus de 120 000 dossiers pour une masse salariale distribuée de près de 110 millions d'euros. Le « reste à faire » est évalué entre 5 000 à 6 000 dossiers. Une procédure de paiement accéléré est mise en place.

4. Mise en place d'un dispositif de contrôle de la fonction solde afin d'organiser tous les mois une double remontée des incidents par la chaîne de commandement et par la chaîne solde afin de disposer d'un moyen de comparaison dans la remontée des problèmes.

5. Mise en place d'un dispositif spécifique pour les personnels qui rentrent d'opérations extérieures afin de pré-identifier des difficultés éventuelles sur la solde pour les traiter avant qu'elles ne surviennent et surtout de porter toute l'attention sur ce personnel pour lequel il n'est pas acceptable qu'il y ait des difficultés.

6. Amélioration du dispositif d'information et de communication sur la solde pour expliquer la complexité du bulletin de paie, mais aussi la réglementation.

7. Dématérialisation du bulletin de paie pour que les administrés puissent consulter leur bulletin dès son édition sans attendre le courrier papier. Ils pourront ainsi réagir immédiatement s'il y a une erreur ou se renseigner en cas d'incompréhension.

8. Simplification administrative de la réglementation notamment pour les ISC (Indemnités de Service en Campagne) qui vont être mensualisées début 2013. Le processus de gestion des avances en opération (OPEX) sera clarifié.

9. Mise en place d'une procédure de paiement accélérée via le CIAS (Centre Inter-Armée de la Solde) et les trésoriers militaires pour tous les dossiers où l'État est redevable d'une dette vis-à-vis des administrés.

10. Moratoire d'au moins trois mois sur la reprise des avances ou des paiements directs qui arrivent brutalement et sans information préalable en déduction des soldes de base de nombreux administrés.

11. Report de deux mois des raccordements de l'armée de l'air et de la gendarmerie nationale initialement prévus en mars et septembre 2013, tant que le système ne sera pas stabilisé.

12. Mobilisation du réseau de l'action sociale et délivrance en cas de besoin de secours non remboursables aux militaires impactés par les dysfonctionnements du logiciel.

Dès lors, la bascule de l'armée de l'air a été retardée ainsi que celle de la gendarmerie. L'ensemble de ces difficultés, outre les conséquences humaines largement relayées dans la presse, aura un coût. Sans doute, en raison de la répartition des dépenses d'informatique entre les différents programmes (les dépenses de personnel sont en partie sur le programme 178 et pour partie dans l'action 11 du programme 212), l'action 05 « systèmes d'information, d'administration et de gestion » ne sera pas la seule impactée. Néanmoins vos rapporteurs estiment que la réduction de 8 % des crédits de paiements sur l'action 05 et plus encore, celle de plus de 20 % des crédits de l'activité « ressources humaines » ne pourra être réalisée sauf à différer la mise en oeuvre d'autres programmes, ce qui sera difficile sur l'activité RH, compte tenu du calendrier de déploiement de SOURCE et de l'Opérateur national de paie.

Ces évènements montrent que le cumul et l'intensité des réorganisations, à la fois fonctionnelles et territoriales, dans une période de forte contrainte budgétaire, ont rendu extrêmement difficile et périlleuse la manoeuvre de déploiement du logiciel dans l'armée la plus nombreuse et sans doute celle où les règles de rémunération étaient les plus complexes. Cela démontre à l'évidence la fragilité des systèmes d'information complexes et le désordre que peuvent créer leur dysfonctionnement sans qu'il soit possible de façon simple de basculer sur un dispositif de secours.