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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE

Par M. Luc CARVOUNAS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Gilbert Barbier, Mmes Isabelle Debré, Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; Mmes Aline Archimbaud, Claire-Lise Campion, Catherine Deroche, Chantal Jouanno, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Odette Duriez, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°12) (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La maquette budgétaire rénovée de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » traduit la volonté du Gouvernement d'une mise en oeuvre cohérente de l'ensemble des politiques du logement, de l'urbanisme, de la ville ou de l'insertion au service du développement équilibré des territoires.

Les crédits de paiement alloués à la mission s'établiront en 2013 à près de 8 milliards d'euros, soit une baisse de 5,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Cette évolution négative, essentiellement portée par le programme 109 « Aide à l'accès au logement » doit être fortement nuancée dans la mesure où elle est compensée par la mobilisation de crédits extérieurs au périmètre de la mission.

Dès 2013, l'Agence nationale de l'habitat bénéficiera d'un financement annuel de 590 millions d'euros issu de la vente de quotas carbone. Cette ressource contribuera au respect de l'engagement présidentiel de rénovation thermique d'un million de logements par an.

En application de la lettre d'engagement signée avec l'Etat le 12 novembre dernier, Action logement mobilisera les ressources nécessaires à la participation à l'effort de construction annuelle de 150 000 logements sociaux tout en contribuant à l'achèvement du programme national de rénovation urbaine, le PNRU, ainsi qu'au financement du fonds national d'aide au logement. Ce dernier bénéficiera par ailleurs d'une fraction du produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Sur les 504,7 millions d'euros consacrés en 2013 au programme « Politique de la ville », 333 millions viendront financer les actions menées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, l'Acsé.

Si ce montant devrait globalement lui permettre de poursuivre ses interventions au service des populations des quartiers de la politique de la ville, votre rapporteur est attentif à l'évolution des crédits alloués au Programme de réussite éducative, en baisse d'un million d'euros par rapport à 2012. Ce programme a pourtant prouvé son efficacité et les besoins de soutien des élèves et de leurs familles sont loin de diminuer.

Si les crédits alloués au programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » augmentent de 1,2 % pour s'établir à 1 221 millions d'euros, cette hausse ne sera pas suffisante pour les porter au niveau des dépenses qui devraient être finalement exécutées en 2012.

Au sein du programme, votre rapporteur tient cependant à souligner l'effort non négligeable réalisé à destination de l'hébergement d'urgence, qui devrait permettre la création ou la pérennisation de mille places en 2013.

Face à des besoins en augmentation constante, il est aujourd'hui nécessaire de repenser en profondeur la politique du « logement d'abord » pour que celle-ci contribue à la mise en place de véritables parcours d'insertion capables d'apporter des solutions de logement durable aux populations les plus fragiles.

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « ÉGALITE DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE »

A. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE LA MISSION

1. Les modifications apportées à la maquette budgétaire

Plusieurs changements de maquette budgétaire sont intervenus dans la construction du projet de loi de finances (PLF) pour 2013 qui correspondent à la création d'un ministère de l'égalité des territoires et du logement dont le périmètre doit permettre une meilleure articulation entre les politiques de l'aménagement, de l'urbanisme, du logement, de la ville, de l'hébergement et de l'insertion, au service du développement équilibré des territoires.

En premier lieu, le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » devient le programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ». Aux crédits d'aide à la pierre viennent désormais s'ajouter, dans le PLF pour 2013, des crédits relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement auparavant inclus dans la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Par ailleurs, un programme support n° 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la politique de la ville » est créé. Il regroupe l'essentiel des dépenses de personnel du ministère du logement.

L'action « Grand Paris » n'est plus rattachée au programme 147 mais au programme 135. Ce changement est en partie formel dans la mesure où cette action ne regroupe aucun crédit budgétaire mais est financée par des taxes dédiées.

L'action « Aide alimentaire », jusqu'à présent rattachée au programme 177, est transférée vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Cette action représentait 22,6 millions d'euros dans le PLF 2012 et votre rapporteur s'était inquiété l'année dernière de la pérennité d'un dispositif partiellement remis en cause au niveau européen, souci qui demeure aujourd'hui encore d'actualité.

Enfin, d'autres crédits ont été sortis du champ du programme 177. Il s'agit des points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ), transférés vers le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables », et du dispositif finançant la qualification en travail social transféré vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentation sociale ».

L'ensemble des changements intervenus sur le programme 177 devrait contribuer à lui donner davantage de cohérence en le centrant sur ses missions premières que sont l'hébergement et l'aide à l'accès au logement.

Cependant, comme l'année dernière, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du rattachement à ce programme d'une action « Rapatriés ». Elle augmente de 30 % en 2013 pour s'établir à 18,4 millions d'euros. Cette hausse s'explique par le poids de l'allocation de reconnaissance versée aux Harkis et à leurs conjoints survivants, mise en place par la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.

2. L'évolution des crédits pour 2013 et les perspectives pluriannuelles

Les crédits de paiement de la mission, fixés à 7 998 millions d'euros pour 2013, enregistrent une diminution de 5,6 % par rapport aux crédits ouverts en 2012. Cette baisse est de 6,2 % pour les autorisations d'engagement qui s'établissent à 8 063 millions d'euros.

En 2014 et 2015, les crédits de paiement alloués à la mission devraient connaître une quasi-stabilisation, l'évolution envisagée par la programmation triennale étant de - 0,6 % entre 2013 et 2015.

Les crédits de paiement alloués à la mission
« Egalité des territoires, logement et ville » en 2012 et 2013

(en euros)

 

Loi de finances initiale pour 2012

Projet de loi de finances pour 2013

Variation 2013/2012

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables (177)

1 206 253 547

1 220 867 275

1,2%

Prévention de l'exclusion

58 316 300

57 075 000

-2,1%

Hébergement et logement adapté

1 095 668 250

1 131 212 775

3,2%

Aide alimentaire (transféré vers la mission Solidarité)

22 884 200

-

-

Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

15 284 797

14 179 500

-7,2%

Rapatriés

14 100 000

18 400 000

30,5%

Aide à l'accès au logement (109)

5 490 207 727

4 892 699 897

-10,9%

Aides personnelles

5 470 030 000

4 875 699 897

-10,9%

Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté

8 177 727

8 000 000

-2,2%

Garantie des risques locatifs

12 000 000

9 000 000

- 25,0 %

Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat (135)

420 892 624

563 688 717

33,9 %

Construction locative et amélioration du parc

322 616 200

439 891 000

36,4 %

Soutien à l'accession à la propriété

4 501 500

4 300 000

- 4,5 %

Lutte contre l'habitat indigne

-

7 900 000

-

Réglementation, politique technique et qualité de la construction

27 310 298

46 676 000

70,9 %

Soutien

18 501 583

17 721 717

- 4,2 %

Urbanisme et aménagement (nouveau)

47 963 043

47 200 000

- 1,6 %

Grand Paris (transféré depuis le programme 147)

-

-

-

Politique de la ville (147)

539 982 832

504 685 298

- 6,5 %

Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville

354 979 943

333 012 427

- 6,2 %

Revitalisation économique et emploi

144 849 502

141 553 671

- 2,3 %

Stratégie, ressources et évaluation

22 537 387

25 919 200

15,0 %

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie

16 116 000

4 200 000

- 73,9 %

Grand Paris (transféré vers le programme 135)

1 500 000

-

-

Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville (nouveau)

811 893 580

816 130 016

0,5 %

Personnels oeuvrant pour les politiques de l'urbanisme, de l'aménagement, du logement et de l'habitat

702 645 010

701 605 071

- 0,1 %

Personnels oeuvrant au soutien du programme Conduite et pilotage de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

109 248 570

114 524 945

4,8 %

TOTAL MISSION

8 469 230 310

7 998 071 203

- 5,6 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

La diminution des crédits alloués à la mission en 2013 doit être nuancée dans la mesure où elle est compensée par la mobilisation de dotations extra-budgétaires.

En premier lieu, l'article 30 du projet de loi de finances prévoit que 590 millions d'euros issus de la vente de quotas carbone seront affectés de façon pérenne chaque année à l'Agence nationale de l'habitat (Anah), auparavant financée par Action logement.

Ce nouveau mode de financement devrait contribuer au respect de l'engagement pris le 14 septembre dernier par le Président de la République, au moment de l'ouverture de la conférence environnementale, de mettre aux normes thermiques un million de logements par an.

En second lieu, la lettre d'engagement mutuel signée entre l'Etat et Action logement le 12 novembre dernier doit permettre la mobilisation de ressources renforcées au bénéfice de la politique nationale du logement.

Par cette lettre, Action logement s'engage à participer à l'objectif de construction annuelle de 150 000 logements sociaux à hauteur de 1,5 milliard d'euros par an au minimum, sur les trois prochaines années, soit 950 millions d'euros d'équivalent subvention chaque année.

Par ailleurs, 1,2 milliard d'euros par an seront mobilisés sur la période 2013-2015 pour venir accompagner les politiques nationales. Au moins 800 millions d'euros seront dédiés au financement du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) et 400 millions d'euros au maximum au fonds national d'aide au logement (Fnal). Cette dotation au Fnal sera complétée par une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement créé à l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

La participation d'Action logement aux politiques nationales a vocation à se réduire progressivement à partir de 2016 de façon à garantir la soutenabilité de son modèle financier et sa capacité à rembourser les emprunts contractés pour accompagner l'action de l'Etat.

200 millions d'euros seront accordés chaque année sous forme de prêts à l'association foncière logement (AFL)

Pour atteindre ces objectifs, Action logement bénéficiera d'un emprunt d'un milliard d'euros par an sur trois ans effectué sur les ressources des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Il s'engagera également dans une démarche de valorisation de ses actifs non prioritaires afin de dégager des ressources nouvelles d'investissement.


Action logement

Née en 1953, la participation des employeurs à l'effort de construction (Peec) visait à l'origine à ce que les entreprises contribuent pour 1 % de leur masse salariale au financement de la construction de logements destinés à leurs salariés. Les emplois des fonds collectés par le « 1 % logement » se sont cependant progressivement diversifiés, notamment vers la participation aux opérations de rénovation urbaine menées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru).

Depuis 1997, l'Union d'économie sociale du logement (UESL), gérée par les partenaires sociaux mais dans laquelle l'Etat dispose de commissaires du Gouvernement, régule l'activité des collecteurs, les comités interprofessionnels du logement (CIL), et gère au niveau national une partie des fonds.

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a profondément réformé le « 1 % logement », renommé « Action logement » par délibération du 22 juillet 2009 des partenaires sociaux lors du conseil d'administration de l'UESL.

Outre les changements intervenus en termes de gouvernance, il est désormais prévu que les catégories d'emploi des ressources issues de la Peec et leurs montants ne soient plus définies par le biais d'accords-cadres entre l'UESL et l'Etat mais de façon unilatérale par ce dernier pour une durée de trois ans, après concertation avec les partenaires sociaux. Deux cadrages budgétaires ont été définis pour les périodes 2009-2011 puis 2012-2014.

La lettre d'engagement mutuel signée le 12 novembre 2012 entre l'Etat et Action logement prévoit cependant le retour, à partir de 2013, à un mode contractuel de gestion de l'emploi des fonds issus de la Peec en même temps qu'une simplification du dispositif législatif encadrant Action logement et qu'un renforcement de l'autorité de l'UESL sur les CIL.