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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

B. LES CRÉDITS ALLOUÉS AUX CINQ PROGRAMMES DE LA MISSION

1. Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

Les crédits du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » augmentent de 1,2 % à structure courante, c'est-à-dire après transfert de crédits, par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

Les crédits du programme « Prévention de l'exclusion
et insertion des personnes vulnérables » (177)

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

%

LFI 2012

PLF 2013

%

Prévention de l'exclusion

58,3

57,1

- 2,1 %

58,3

57,1

- 2,1 %

Hébergement et logement adapté

1 095,7

1 131,2

3,2 %

1 095,7

1 131,2

3,2 %

Aide alimentaire

22,9

-

-

22,9

 

 

Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

15,3

14,2

- 7,2 %

15,3

14,2

- 7,2 %

Rapatriés

14,1

18,4

30,5 %

14,1

18,4

30,5 %

Total du programme

1 206,3

1 220,9

1,2 %

1 206,3

1 220,9

1,2 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

La hausse prévue ne permet cependant pas de porter les crédits au niveau des dépenses qui devraient être exécutées en 2012, estimées à 1 245 millions d'euros par la Direction générale de la cohésion sociale. Cette situation est regrettable et il est à craindre qu'il ne faille, comme les années précédentes, abonder le programme en cours d'exercice budgétaire.

Pour ce qui est de l'année 2012, les crédits du programme 177 ont été abondés à deux reprises.

Un décret d'avance de 75 millions a été publié en novembre 2011, prévoyant d'affecter, au sein de cette enveloppe globale, 35 millions d'euros à l'exercice 2012.

Le 20 septembre dernier, le Premier ministre s'est engagé à débloquer une enveloppe de 50 millions d'euros, dont 40 millions destinés à la veille sociale et à l'hébergement et 10 millions à la prise en charge des demandeurs d'asile.

Dans son rapport d'évaluation publié en novembre 2011 sur la politique publique de l'hébergement des personnes sans domicile1(*), la Cour des comptes a insisté sur la sous-budgétisation récurrente des crédits du programme 177.

Le tableau ci-dessous montre ainsi, d'une part que ceux-ci ont dû être systématiquement abondés en cours d'exercice entre 2007 et 2010, d'autre part que les crédits des lois de finances initiales n'ont jamais été au niveau des sommes effectivement dépensées l'année précédente.

Evolution des crédits du programme 177 entre 2007 et 2011

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Loi de finances initiale

1 056,53

994,55

1 118,78

1 101,74

1 204,17

Crédits ouverts

1 487,14

1 622,52

1 299,71

1 298,22

-

Ecart crédits ouverts/LFI

41%

63%

16%

18%

-

Crédits consommés

1 476,53

1 619,51

1 295,23

1 285,15

-

Source : Cour des comptes

Les crédits alloués à l'action « Hébergement et logement adapté », qui concentre l'essentiel des moyens du programme, augmenteront de 3,2 % en 2013 pour s'établir à 1 131 millions d'euros.

Pour les seuls dispositifs d'hébergement d'urgence, la hausse est de 12,7 %. Cet effort significatif devrait permettre la pérennisation d'une partie des places ouvertes dans le cadre du dispositif hivernal 2011-2012 et la création de 500 places nouvelles en 2013. Au total, 1 000 places d'hébergement d'urgence devraient être pérennisées ou créées en 2013, un objectif de 5 000 places supplémentaires sur la durée du quinquennat ayant été annoncé.

Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) connaissent en revanche une légère baisse des crédits qui leur sont affectés. Cette évolution est cohérente avec les efforts effectués en matière de diminution du coût des places et l'ajustement à la baisse de leur nombre.

Par rapport aux crédits ouverts en 2012, les moyens dédiés à la veille sociale sont quasiment stables. Cela peut susciter des craintes quant à la façon dont pourront être réalisés les chantiers annoncés dans le projet annuel de performances, qu'il s'agisse du déploiement d'un système informatique unique dans les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), qui constitue une recommandation de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas)2(*), de la mise en place d'une base de données d'observation sociale, du développement des SIAO-insertion ou du financement de services d'accueil de jour pour les femmes victimes de violences.

Les moyens destinés au logement adapté doivent permettre de renforcer l'intermédiation locative et d'augmenter l'offre de places en pensions de famille. L'objectif est de créer 10 000 places de logement adapté sur la durée du quinquennat.

Crédits de paiement alloués à l'action « Hébergement et logement adapté »

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale (LFI) pour 2012

Crédits ouverts en 2012

PLF 2013

Evolution PLF 2013/LFI 2012

Evolution PLF 2013/Crédits ouverts 2012

Veille sociale

80,00

85,43

85,89

7,36 %

0,54 %

Hébergement d'urgence

244,00

265,27

275,00

12,70 %

3,67 %

Centres d'hébergement et de réinsertion sociale

613,00

612,83

610,00

- 0,49 %

- 0,46 %

Logement adapté

158,63

159,47

160,32

1,07 %

0,53 %

Total action

1 095,63

1 123,00

1 131,21

5,16 %

0,73 %

Source : DGCS

2. Le programme 109 « Aide à l'accès au logement »

Les crédits alloués au programme « Aide à l'accès au logement » diminuent de près de 11 %. Ainsi que cela a été mentionné précédemment, cette baisse est compensée par la mobilisation de ressources extérieures au périmètre de la mission (participation exceptionnelle d'Action logement et fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement).

Les crédits du programme « Aide à l'accès au logement » (109)

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

%

LFI 2012

PLF 2013

%

Aides personnelles

5 470,0

4 875,7

- 10,9 %

5 470,0

4 875,7

- 10,9 %

Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté

8,2

8,0

- 2,4 %

8,2

8,0

- 2,4 %

Garantie des risques locatifs

12,0

9,0

- 25,0 %

12,0

9,0

- 25,0 %

Total du programme

5 490,2

4 892,7

- 10,9 %

5 490,2

4 892,7

- 10,9 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

L'action « Aides personnelles » correspond à la contribution de l'Etat au financement du Fnal. Aux termes de l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation, le Fnal assure le financement de l'aide personnalisée au logement (APL), de la prime de déménagement, de l'allocation de logement à caractère social (ALS), des dépenses de gestion qui se rapportent à ces trois prestations et des dépenses du Conseil national de l'habitat.

3. Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat »

Les crédits de paiement alloués au programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » augmentent de 33,9 % en 2013.

Les crédits du programme « Urbanisme, territoires
et amélioration de l'habitat » (135)

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

%

LFI 2012

PLF 2013

%

Construction locative et amélioration du parc

458,9

505,0

10,0 %

322,6

439,9

36,4 %

Soutien à l'accession à la propriété

4,5

4,3

- 4,4 %

4,5

4,3

- 4,4 %

Lutte contre l'habitat indigne

-

7,9

-

-

7,9

-

Réglementation, politique technique et qualité de la construction (libellé modifié)

27,3

46,7

71,1 %

27,3

46,7

71,1 %

Soutien

18,5

17,7

- 4,3 %

18,5

17,7

- 4,3 %

Urbanisme et aménagement

48,9

47,2

- 3,5 %

48,0

47,2

- 1,7 %

Grand Paris (nouveau)

-

-

-

-

-

-

Total du programme

558,1

628,8

12,7 %

420,9

563,7

33,9 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

La hausse des moyens de la mission est essentiellement due à l'action « Construction locative et amélioration du parc » qui regroupe l'ensemble des aides à la pierre. L'objectif du Gouvernement d'assurer le financement de 150 000 logements sociaux par an s'accompagne d'une volonté de concentrer davantage les aides sur l'offre destinée aux ménages les plus modestes grâce à un effort particulier sur les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI).

Décomposition de l'objectif de construction de logements sociaux
(en autorisations d'engagement)

 

Nombre de logements

Subvention moyenne par logement (en euros)

Coût total (en millions d'euros)

Prêts locatifs à usage social (PLUS)

69 000

400

28

Prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI)

33 000

7 500

248

Prêts locatifs sociaux (PLS)

48 000

 

 

Surcharge foncière

 

 

215

Sous-total offre nouvelle

150 000

 

490

Démolition

1 200

2 500

3

Actions d'accompagnement

 

 

7

Total

 

 

500

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

La forte hausse des crédits destinés à l'action « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » est, pour une part non négligeable, portée par la montée en charge des crédits prévus au titre du contentieux relatif au droit au logement opposable (le Dalo). 29,3 millions d'euros seront mis en réserve en 2013, soit 10 millions de plus que ce qui était prévu dans la loi de finances pour 2012.

4. Le programme 147 « Politique de la ville »

Le programme 147 enregistre une baisse de ses crédits de paiement de 6,5 %. Ils s'établiront en 2013 à 504,7 millions d'euros.

Cette évolution négative est en partie compensée pour 20 millions d'euros par la prise en charge par le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) d'actions de prévention sociale jusque-là financées par l'Acsé.

Les crédits du programme « Politique de la ville » (147)

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

%

LFI 2012

PLF 2013

%

Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville

355,2

333,0

- 6,3 %

355,0

333,0

- 6,2 %

Revitalisation économique et emploi

144,8

141,6

- 2,2 %

144,8

141,6

- 2,2 %

Stratégie, ressources et évaluation

22,4

28,0

25,0 %

22,5

25,9

15,1 %

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie

3,5

2,0

- 42,9 %

16,1

4,2

- 73,9 %

Grand Paris

1,5

-

-

1,5

-

-

Total du programme

527,4

504,6

- 4,3 %

539,9

504,7

- 6,5 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013

L'action « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » regroupe l'ensemble des dispositifs gérés par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), que ce soit dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) ou des autres dispositifs que sont le Programme de réussite éducative, le Programme adultes-relais et le Programme ville-vie-vacances.

Si ces deux derniers voient leurs crédits se stabiliser, les moyens destinés au Programme de réussite éducative diminuent d'un million d'euros. Créé par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, ce dispositif doit permettre la définition d'« actions d'accompagnement au profit des élèves du premier et du second degré et de leurs familles dans les domaines éducatif, périscolaire, culturel, social et sanitaire »3(*).

Au cours de l'année scolaire 2011-2012, 515 projets de réussite éducative ont été financés par l'Acsé au bénéfice de 115 000 enfants, plus de 60 % d'entre eux ayant été accompagnés dans le cadre d'un parcours individualisé. Alors que le programme a su prouver son efficacité et que les besoins de soutien des élèves et de leurs familles sont loin de diminuer, votre rapporteur regrette cette diminution des crédits. Celle-ci lui apparaît d'autant plus préoccupante que l'Acsé a été chargée d'expérimenter l'extension du dispositif aux jeunes de seize à dix-huit ans.

Interventions de l'Acsé pour 2013

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement 2013

Contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) :

169,0

Emploi et développement économique

43,5

Education et accès aux savoirs de base

41,0

Santé et accès aux soins

14,5

Prévention de la délinquance et justice

-

Habitat et cadre de vie

4,0

Culture et expression artistique

12,3

Lien social, citoyenneté, participation à la vie publique

31,7

Accès aux droits et prévention des discriminations

12,5

Financement du volet "ingénierie" des Cucs

7,5

Programme de réussite éducative

81

Programme Ville-vie-vacances

9,0

Programme Adultes-relais

76,0

Total

333,0

L'action « Revitalisation économique et emploi » regroupe essentiellement les crédits destinés à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Alors que le dispositif devait arriver à échéance le 31 décembre 2011, il a été prorogé par la loi de finances pour 2012 jusqu'à la fin de l'année 2014. Il existe actuellement 100 ZFU rassemblant plus de 62 000 établissements pour un total de 307 000 emplois salariés.

Une nouvelle ligne budgétaire d'un montant de 2,5 millions d'euros est créée pour l'année 2013. Elle sera dédiée au financement de l'expérimentation des emplois francs, dispositif qui doit permettre de faire bénéficier d'exonérations de cotisations sociales les employeurs embauchant de jeunes actifs résidant en zone urbaine sensible (ZUS).

5. Le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville »

Fruit de la nouvelle structuration de la mission pour l'année 2013, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville » regroupe les dépenses de personnel du ministère de l'égalité des territoires et du logement.

N'y sont cependant pas incluses celles du secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et des délégués du préfet à la politique de la ville, qui demeurent rattachées au programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

S'il est inclus dans la mission « Egalité des territoires, logement et ville », le programme 337 relèvera en gestion du programme 217. L'objectif est d'assurer un pilotage et une gestion coordonnés des moyens humains affectés aux ministères de l'écologie et du logement.

Les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville » (337)

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

%

LFI 2012

PLF 2013

%

Personnels oeuvrant pour les politiques de l'urbanisme, de l'aménagement, du logement et de l'habitat

-

701,6

-

-

701,6

-

Personnels oeuvrant au soutien du programme Conduite et pilotage de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

-

114,5

-

-

114,5

-

Total du programme

-

816,1

-

-

816,1

-

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2013


* 1 Cour des comptes, rapport d'évaluation : la politique publique d'hébergement des personnes sans domicile, novembre 2011.

* 2 Igas, bilan de la mise en oeuvre des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), février 2012.

* 3 Article 128 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.