Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 21 novembre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Aline Archimbaud sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » constitue l'un des principaux piliers budgétaires de la politique sociale mise en oeuvre par l'Etat. Composée de cinq programmes au poids budgétaire très inégal, elle traite aussi bien de la politique du handicap, de la lutte contre la pauvreté que de l'égalité entre les femmes et les hommes ou du fonctionnement des administrations sociales.

Elle ne couvre cependant pas l'ensemble de l'action de l'Etat dans le champ social puisque d'autres missions - je pense en particulier à la mission « Travail et emploi » et à la mission « Egalité des territoires, logement et ville » - concourent également à la politique nationale en faveur de l'inclusion sociale.

Le budget de cette mission pour 2013 s'élève à 13,4 milliards d'euros en crédits de paiement, en hausse de 5,6 % par rapport à 2012.

Cette augmentation résulte principalement d'un effort budgétaire significatif en faveur de la politique du handicap ainsi que du dynamisme des programmes relatifs à l'égalité entre les femmes et les hommes et au financement des administrations sociales.

A contrario, le programme de lutte contre la pauvreté enregistre une importante baisse de ses crédits qui, certes, est la conséquence de rentrées fiscales plus importantes mais qui, en termes d'affichage politique, n'est pas satisfaisante en période de crise.

Le programme « Handicap et dépendance », qui concentre à lui seul plus de 80 % des crédits de la mission, est doté de 11,2 milliards d'euros pour 2013, soit une augmentation de 6,3 % par rapport à cette année.

Ces moyens significatifs sont majoritairement destinés à financer l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui a pour objet de garantir aux personnes handicapées un minimum de ressources d'existence. Pour l'exercice 2013, les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 8,4 milliards d'euros, soit une hausse de 8,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012, sous le double effet de l'accroissement du nombre de bénéficiaires, qui devrait dépasser le million en 2013, et des suites de la dernière tranche de revalorisation de son montant, intervenue en septembre dernier.

Malgré cet important effort financier, je regrette que le Gouvernement n'ait pas réexaminé le contenu de la réforme des conditions d'attribution de l'AAH mise en oeuvre par la précédente majorité au cours de l'année 2011.

Partant du constat, bien réel, de pratiques très différentes en matière d'appréciation de la « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi » de la part des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), cette réforme visait non seulement à réduire les disparités territoriales, mais aussi et surtout à endiguer l'évolution, particulièrement dynamique ces dernières années, du nombre de bénéficiaires de l'AAH.

Ainsi, la nouvelle définition de la notion de « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi », plus restrictive, exclut de facto du bénéfice de l'allocation des personnes anciennement titulaires.

Qui plus est, l'éligibilité à l'allocation pour les bénéficiaires présentant un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % est désormais réexaminée tous les deux ans, mesure totalement inepte au vu de l'engorgement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Bien sûr, il ne s'agit pas de remettre en cause les objectifs, parfaitement louables, d'harmonisation des pratiques et d'équité territoriale, mais je ne peux admettre qu'une telle réforme conduise à un nivellement par le bas dans l'attribution de l'AAH ainsi qu'à des difficultés de fonctionnement supplémentaires pour les MDPH.

Le programme retrace également la contribution de l'Etat au financement des MDPH, laquelle s'élève à 62,8 millions d'euros pour 2013, soit une augmentation de 7,8 % par rapport à 2012. Je me félicite de cette hausse, à l'heure où les MDPH peinent à disposer des moyens financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs missions, ainsi que l'ont mis en évidence nos collègues Claire-Lise Campion et Isabelle Debré dans leur rapport sur l'application de la loi Handicap de 2005.

Enfin, 2,6 milliards d'euros sont consacrés au fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (Esat), montant stable par rapport à celui prévu pour 2012.

Ainsi que nous l'a indiqué la ministre lors de son audition, il n'est pas prévu de nouvelles créations de places dans ces structures l'année prochaine, priorité étant donnée aux places déjà autorisées. Ce choix, dicté par les contraintes budgétaires actuelles, met, il est vrai, fin à la dynamique engagée ces dernières années en matière de création de places.

J'en viens maintenant au programme « Lutte contre la pauvreté », qui regroupe à titre principal les crédits destinés au financement de la partie « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et de l'économie sociale et solidaire. Ce programme phare de la mission accuse un nouveau recul : de 453 millions d'euros en 2012, les crédits passent à 404 millions en 2013, soit une baisse de 10,9 %.

Plus de 90 % des crédits du programme sont consacrés au financement du « RSA activité » au moyen d'une subvention d'équilibre de l'Etat au fonds national des solidarités actives (FNSA), qui s'établit à 373 millions d'euros pour 2013, en diminution de 48,8 millions d'euros par rapport à 2012.

Cette baisse de la subvention de l'Etat est présentée comme la conséquence directe de l'augmentation corrélative des recettes fiscales du FNSA prévue par le PLFSS pour 2013 (passage de 1,1 % à 1,45 % du taux de la contribution sociale sur les revenus de placement et de patrimoine). Je ne peux cependant me satisfaire de cette seule explication d'ordre technique, s'agissant d'un dispositif particulièrement symbolique et nécessaire en temps de crise économique.

Cela fait en effet plusieurs années que, face à la sous-consommation des crédits du « RSA activité », l'Etat diminue sa propre contribution et utilise les réserves du FNSA pour financer d'autres prestations comme la prime de Noël. Depuis sa création en 2009, le FNSA a fait l'objet d'une programmation budgétaire défaillante qui résulte d'hypothèses trop optimistes quant à la montée en charge du « RSA activité », dont il faudra bien, un jour, tirer les conséquences.

Le nombre effectif d'allocataires du RSA est toujours resté largement en deçà des prévisions initiales. Alors que le dispositif devait concerner plus de 3,5 millions de personnes dont 2,2 millions de travailleurs pauvres, on comptait, au 31 décembre 2011, 1,8 million d'allocataires du RSA, dont seulement 477 000 au titre du « RSA activité » et 229 000 au titre du « RSA socle et activité », ce qui témoigne d'un fort taux de non-recours à la prestation.

Le rapport remis, en décembre 2011, par le comité national d'évaluation du RSA, permet de chiffrer et d'analyser ce différentiel entre le nombre de bénéficiaires et le public cible. Il apparaît que, si le non-recours au RSA en général s'établit à environ 50 % en moyenne, il est plus particulièrement marqué pour sa partie « activité » : 68 % des bénéficiaires potentiels du « RSA activité » n'ont en effet pas recours à l'allocation, contre seulement un tiers pour le RSA socle. Près de quatre ans après son lancement, le « RSA activité » n'a donc pas trouvé son public.

Les causes sont connues : la trop grande complexité du dispositif, l'information insuffisante des bénéficiaires potentiels, la réticence que leur inspire un mécanisme jugé « socialement disqualifiant ».

Au vu de ce constat, je souhaite que la Conférence sociale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, prévue pour les 10 et 11 décembre prochain, soit l'occasion de proposer une refonte du dispositif du « RSA activité ». Cette conférence devra également poser la question de l'avenir du « RSA jeunes » qui, on le sait, est un échec, la condition des deux années travaillées à temps complet étant totalement inadaptée à la réalité de la jeunesse française.

Le programme « Lutte contre la pauvreté » propose également une présentation rénovée des crédits concourant au développement et à la promotion de l'économie sociale et solidaire (ESS), rendant compte de la volonté du Gouvernement de doter cette politique publique d'une plus grande visibilité et de nouvelles ambitions avec la nomination d'un ministre délégué dédié à ce domaine. Je me réjouis de cette évolution qui témoigne d'une meilleure prise en compte, par les pouvoirs publics, de la plus-value apportée par l'ESS à la richesse et à la solidarité nationale.

Les crédits alloués pour 2013, d'un montant de 5 millions d'euros, sont destinés à soutenir les acteurs de terrain (coopératives, régies de quartiers, associations intermédiaires, etc.) qui, comme je le constate dans mon département de Seine-Saint-Denis, font un travail remarquable d'insertion sociale et professionnelle.

Enfin, le programme accueille les crédits dédiés à la politique de soutien à l'aide alimentaire, précédemment portés par la mission « Egalité des territoires, logement et ville ». La dotation pour 2013, qui s'élève à près de 23 millions d'euros, doit permettre l'achat de denrées alimentaires et participer au financement des associations intervenant dans ce domaine.

A cet égard, je rappelle que l'aide alimentaire, en France, permet chaque année la fourniture de 800 millions de repas à environ trois millions de personnes. Dans le contexte d'augmentation de la pauvreté, la précarité alimentaire constitue un enjeu de plus en plus prégnant au même titre que l'accès au logement et à l'emploi.

Je ne peux terminer cette présentation sans évoquer trois autres programmes qui, en 2013, verront leurs crédits augmenter.

Le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » poursuit simultanément trois objectifs : la protection juridique des majeurs, le soutien à l'exercice des fonctions familiales et parentales, le financement de groupements d'intérêt public dans les domaines de l'adoption internationale et de la protection de l'enfance.

Doté pour 2013 d'environ 245 millions d'euros, ce programme bénéficie d'une augmentation de crédits de 4,6 % par rapport à 2012. Après les coupes budgétaires de ces dernières années, le projet de la loi de finances pour 2013 témoigne ainsi de l'attention nouvelle portée par le Gouvernement à la politique de soutien envers les familles les plus en difficulté.

Je regrette cependant que, cette année encore, aucune subvention de l'Etat au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) ne soit budgétée au sein de ce programme, alors que l'aide sociale à l'enfance représente une charge croissante pour les départements.

Plus petit programme de la mission, celui consacré à l'« Egalité entre les femmes et les hommes » bénéficie lui aussi d'une nouvelle dynamique, liée à la création d'un ministère de plein exercice dédié aux droits des femmes. Ses crédits augmentent de 3 millions d'euros par rapport à 2012, pour atteindre 23,3 millions. Cette hausse s'explique principalement par la création d'un fonds de financement d'expérimentations en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes, dont on peut toutefois regretter qu'il capte une partie des financements destinés à des actions de promotion déjà mises en place.

Le nouvel élan politique impulsé en matière de droits des femmes se traduit aussi par l'arrêt de la baisse des subventions aux associations nationales : 3,5 millions d'euros leur seront versés l'année prochaine.

Quant au programme « Conduite et soutien », qui porte l'ensemble des moyens de fonctionnement des administrations sociales, il voit ses crédits augmenter de 5 %, principalement à destination du financement des agences régionales de santé.

Au final, les crédits 2013 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » traduisent la volonté du Gouvernement de conduire une politique de solidarité et de justice sociale, tout en poursuivant l'objectif de redressement des comptes publics. Je vous propose donc de donner un avis favorable à leur adoption, ainsi qu'aux articles rattachés.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je vous remercie pour ce rapport important, qui ouvre des pistes, et voudrais intervenir sur trois points très précis.

Le premier concerne les MDPH. Comme vous le soulignez, il est totalement inepte de faire repasser, tous les deux ans, devant les CDAPH les dossiers de personnes dont le taux d'incapacité se situe entre 50 % et 79 %. On sait bien qu'à un tel niveau d'incapacité, il est peu probable, sauf cas très particuliers, que la situation ait évolué sur une telle période. Je pense qu'il faudrait réfléchir à une simplification du fonctionnement des CDAPH parce que leurs réunions sont de véritables marathons pour tous les participants, qu'ils soient associatifs ou élus. Dans mon département, nous avons essayé de trouver des méthodes alternatives, qui permettent d'aller beaucoup plus vite dans la prise de décision et la notification.

Le deuxième point concerne le RSA et plus particulièrement le « RSA activité ». Je partage votre constat. C'est un système qui ne fonctionne pas, du moins qui fonctionne mal, comme pour le « RSA jeunes ». Bien sûr, vous faites allusion à un problème de communication et d'information, mais aussi aux réticences de certains bénéficiaires potentiels face à ce dispositif. J'ajouterai qu'il y a un problème de fond, constaté sur le terrain. Quand on entre dans le « RSA activité », simultanément, un certain nombre d'avantages légaux ou extra-légaux attachés tombent. C'est en effet dissuasif pour certains allocataires. Il faudrait mener une véritable réflexion sur ce sujet.

Le troisième point sur lequel je souhaitais intervenir porte sur l'aide alimentaire. De nombreuses associations intervenant dans ce domaine (le Secours populaire, le Secours catholique, la Banque alimentaire...) m'ont alerté sur la diminution voire, à terme, la suppression de la dotation européenne, dont elles bénéficiaient jusqu'à présent. Une solution intermédiaire a été trouvée l'année dernière, pour essayer d'amortir le processus mais celle-ci n'est valable que pour un an. L'année prochaine, les associations ne percevront plus rien de l'Union européenne. Il s'agit d'un véritable problème auquel nous devons faire attention parce que nous serons bientôt confrontés à des ruptures d'approvisionnement dans certaines régions, ce qui risque d'être dramatique.

M. Georges Labazée. - Comme mon collègue, je m'inquiète des dispositions que compte prendre la Commission européenne, en particulier sous la pression de l'Allemagne, sur les mécanismes de subventionnement aux associations intervenant dans le domaine de l'aide alimentaire, lesquelles iraient dans le sens d'une suppression. Je souhaite, madame la rapporteure, que vous puissiez utiliser la tribune du Sénat pour assurer le Gouvernement de notre soutien sur la démarche qui est la sienne dans le cadre des négociations actuellement en cours entre les Etats membres. J'ai récemment assisté, dans mon département, à une assemblée de la Banque alimentaire au cours de laquelle tous les participants ont exprimé leur vive inquiétude sur ce sujet.

M. René-Paul Savary. - Tout d'abord, je m'étonne de l'avis favorable donné par la rapporteure, eu égard au contenu de son rapport. Je m'attendais plutôt à un avis réservé de sa part.

J'effectuerai ensuite quelques remarques sur l'AAH. Les dépenses au titre de cette allocation s'élevaient à 4 milliards d'euros, il y a quelques années. Elles sont depuis passées à 8,5 milliards. Ce qui montre bien que, lorsque l'Etat est responsable du financement d'une prestation de solidarité nationale, il y consacre des moyens financiers conséquents. En revanche, lorsque cette responsabilité incombe aux départements, les moyens ne sont pas là ! Je pense en particulier à la prestation de compensation du handicap (PCH), au « RSA socle » et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Aussi, je plaide pour un financement des prestations de solidarité nationale par un impôt national. Le Président de la République a récemment annoncé que l'ensemble de la politique en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées serait confié aux départements, dans le cadre de l'acte III de la décentralisation. Il est hors de question que l'AAH soit transférée aux départements si, en face, il n'y a pas de compensation ! Les départements, qui sont déjà exsangues financièrement, ne s'en sortiraient pas.

En ce qui concerne le « RSA activité », j'ai eu l'occasion de participer aux travaux du comité national d'évaluation en tant que représentant de l'association des départements de France (ADF). Il est vrai que le système est particulièrement complexe et que les allocataires doivent déclarer l'ensemble de leurs ressources tous les trimestres, pour un montant de compensation parfois faible. Tout ceci n'incite pas à entrer dans le dispositif. Cependant, il faut rappeler que la montée en charge de ce type de prestation est toujours longue, comme ce fut le cas pour le revenu minimum d'insertion (RMI). En outre, il y aura toujours une partie du public-cible qui ne sera pas touchée, cela fait partie du comportement sociétal actuel. Ce qui n'empêche toutefois pas de faire des efforts de communication auprès des allocataires potentiels. Par ailleurs, faisons en sorte que la prime pour l'emploi (PPE) ne vienne pas perturber le dispositif.

Le « RSA jeunes » n'a pas, lui non plus, répondu aux attentes, ce qui semble logique au vu des conditions d'éligibilité particulièrement restrictives. Il faut le revoir impérativement, tout comme le « RSA socle ». Quand on fait une comparaison coût/résultats de cette prestation, on est en droit de se poser des questions sur son efficacité !

Enfin, j'abonde dans votre sens, madame la rapporteure, lorsque vous regrettez l'absence de financement du fonds national de protection de l'enfance par l'Etat. Ce fonds devait recevoir, chaque année, un abondement de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) et de l'Etat. Or, non seulement celui-ci ne remplit pas ses engagements financiers mais en plus, il se sert du fonds pour un certain nombre d'actions nationales, alors que celui-ci devrait être consacré à des actions départementales !

Mme Michelle Meunier. - Je vous remercie pour ce rapport qui, comme le précédent, est sans concession. J'aimerais, pour ma part, insister sur les aspects positifs de cette mission qui, il faut le rappeler, s'inscrit dans un contexte budgétaire très contraint. Et pourtant, elle connaît une augmentation de ses crédits de 5,6 %.

Je partage tout ce qui a été dit par mes collègues sur la politique du handicap, en particulier sur la nécessité de travailler, avec les départements, en vue d'améliorer le fonctionnement des MDPH.

S'agissant de la lutte contre la pauvreté, je place beaucoup d'espoir en la Conférence sociale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, qui se tiendra les 10 et 11 décembre prochain. Il faudra, à cette occasion, remettre à plat les dispositifs d'insertion qui ne fonctionnent pas comme le « RSA activité » et le « RSA jeune ». Ces prestations doivent être revues afin qu'elles permettent à leurs allocataires de vivre dans de meilleures conditions.

Pour terminer, je souhaite insister sur l'effort significatif qui est fait, cette année, en faveur des familles vulnérables ainsi que de l'égalité entre les femmes et les hommes. Une nouvelle dynamique est engagée, avec notamment la volonté d'aller beaucoup plus loin dans les expérimentations locales.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. - S'agissant des MDPH, je crois effectivement que les procédures gagneraient à être simplifiées, ce qui ne coûte pas cher à mettre en oeuvre. La Conférence sociale de décembre prochain sera sans doute l'occasion d'aborder cette question.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je pourrais, peut-être, demander à la MDPH du Loiret de m'adresser une note sur ce sujet.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. - Je l'ai dit dans mon intervention, le programme « Handicap et dépendance » enregistre une forte hausse de ses crédits pour 2013, effort qu'il convient, bien sûr, de saluer dans le contexte actuel.

En ce qui concerne le « RSA activité », j'ai alerté la ministre, avec d'autres parlementaires, sur les faiblesses du dispositif. Elle s'est engagée à traiter cette question rapidement. On ne peut, en effet, pas encore attendre un an de plus pour agir. Le problème des droits connexes est réel ; si l'on perd certaines allocations ou indemnités au moment de l'entrée dans le « RSA activité », quel est l'intérêt d'entamer des démarches souvent longues et complexes ?

Sur l'aide alimentaire, j'ai bien entendu l'inquiétude de mes collègues et je la partage. Les associations que j'ai reçues m'ont toutes signalé la montée préoccupante de la précarité dans notre pays. Elles constatent une hausse de la fréquentation de leurs lieux d'accueil et voient arriver de nouveaux publics, en particulier des salariés et des familles. Le budget européen 2014-2020 est en cours de négociation et nous savons que l'aide alimentaire est fortement menacée. Il est de notre rôle de parlementaire de peser dans la discussion pour ne pas laisser les associations à leur propre sort.

S'agissant du « RSA jeune », le constat d'échec est encore plus évident que pour le « RSA activité ». Tant que la condition de deux années travaillées ne sera pas supprimée, parler de « RSA jeunes » sera une contre-vérité ! Il faudrait réaffecter les crédits non utilisés vers d'autres actions en faveur de la jeunesse.

M. René-Paul Savary. - Par exemple vers les emplois d'avenir ?

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. - Oui, c'est une possibilité.

Sur l'absence d'abondement du fonds national de protection de l'enfance, je ne manquerai pas d'interpeller la ministre en séance publique.

Plus généralement, il est vrai que mon rapport est sans concession mais, je le dis, j'appelle à voter cette mission, avec conviction et ce, pour plusieurs raisons.

Premièrement, sa dotation globale augmente significativement, et cette hausse concerne pratiquement tous les programmes.

Deuxièmement, elle propose un certain nombre d'actions nouvelles qui me paraissent intéressantes en période de crise économique et sociale. Je pense notamment aux expérimentations en matière d'insertion professionnelle et d'égalité entre les femmes et les hommes. C'est un signal positif en direction des associations qui, sur le terrain, font un travail remarquable.

Troisièmement, une meilleure visibilité est donnée à l'économie sociale et solidaire à laquelle je crois beaucoup. L'ESS est, en effet, une réponse non marginale et non expérimentale à la pauvreté et je me félicite que le ministre délégué en charge de ce domaine ait présenté, devant le Parlement, une feuille de route précise.

Quatrièmement, la ministre s'est engagée, et je m'en réjouis, à réformer rapidement les dispositifs d'insertion qui ne fonctionnent pas.

Pour l'ensemble de ces raisons, j'estime que ce budget va dans le bon sens.

Suivant sa rapporteure, la commission donne un avis favorable aux crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », ainsi qu'aux articles rattachés 70, 70 bis et 70 ter.