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Projet de loi de finances pour 2013 : Enseignement scolaire

22 novembre 2012 : Budget - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL

BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL 2012-2013

Crédits de paiement - PLF 2013

(en millions d'euros, hors FDC et ADP)

Total

Variation 2012-2013

(1) Programme 141 (public)

30 402,199

+ 761,441

(+ 2,57 %)

Action 3 : Enseignement professionnel sous statut scolaire

4 183,588

+ 99,902

(+ 2,45 %)

Action 4 : Apprentissage

7,937

+ 0,142

(+ 1,79 %)

Action 7 : Aide à l'insertion professionnelle

54,046

+ 1,198

(+ 2,27 %)

Action 8 : Information et orientation

303,530

+ 7,416

(+ 2,5 %)

Action 9 : Formation continue et VAE

118,683

+ 2,749

(+ 2,37 %)

Total public

4 667,784

+ 111,407

(+ 2,45 %)

(2) Programme 139 (privé)

7 081,478

+ 0,674

(+ 0 %)

Action 5 : Enseignement professionnel sous statut scolaire

758,504

- 0,286

(- 0 %)

TOTAL public - privé

5 426,288

+ 104,971

(+ 1,97 %)

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication à partir du projet annuel de performances de la mission

I. RETOUR SUR L'ONDE CHOC DE LA RÉFORME DE LA VOIE PROFESSIONNELLE

A. DE PREMIÈRES ÉVALUATIONS SUSCITANT L'INQUIÉTUDE

1. Des résultats décevants au baccalauréat nécessitant un diagnostic précis

Dans un précédent avis budgétaire, votre rapporteure pour avis s'était vivement inquiétée de l'onde de choc provoquée par la réforme extrêmement profonde que l'enseignement professionnel. La refonte n'a quasiment rien épargné de la carte des formations, de la construction des parcours et des modalités pédagogiques d'enseignement.

S'il était possible dès la courte phase d'expérimentation initiale d'en pressentir l'ampleur, il était encore trop tôt pour pouvoir déterminer précisément jusqu'où porterait la déstabilisation de la voie professionnelle. Il paraît aujourd'hui opportun d'en faire un premier bilan afin d'envisager les premiers correctifs.

En juin 2012, pour la première fois, les candidats au baccalauréat passés par le nouveau cursus en trois ans étaient nettement majoritaires. C'est aujourd'hui que l'épreuve de vérité commence pour les nouveaux bacheliers professionnels, qui doivent s'insérer sur un marché du travail très dégradé. L'alternative pour eux est de s'engager dans des études supérieures, dont tout laisse à penser qu'ils y sont mal préparés.

Pour mémoire, votre rapporteure pour avis n'était pas opposée par principe au bac professionnel en trois ans pour les meilleurs élèves. En revanche, elle a toujours plaidé pour le maintien en parallèle de l'ancienne voie en quatre ans, via le BEP, parce qu'elle redoutait une dégradation du sort des élèves les plus fragiles et la multiplication des sorties sans qualification. Malheureusement, ses craintes se confirment.

Certes, il convient de noter un point positif. En volume, jamais il n'y aura eu autant de bacheliers professionnels que cette année. Ils sont près de 188 400, soit 34 200 de plus qu'en 20117(*). Le taux d'accès au baccalauréat pour un élève de seconde est désormais proche de 65 % contre 25 % pour les anciens titulaires d'un BEP. A la session 2012, les bacheliers professionnels représentent 31,1 % des bacheliers, soit 3,8 points de plus qu'en 2011. Cela s'explique par une forte augmentation du nombre de candidats. Ce sont 241 100 candidats qui se sont présentés, soit 56 900 de plus qu'en 2011.

Pour partie, c'est un effet de la réforme qui a attiré, de façon limitée, de nouveaux publics vers la voie professionnelle. Mais surtout, il faut rappeler qu'un tiers encore des candidats en 2012 ont suivi l'ancien parcours en quatre ans, via le BEP. Ce bourrelet dû aux doubles cohortes parallèles est censé s'éteindre définitivement en 2014. Dès l'année prochaine, le nombre de candidats et le nombre de bacheliers professionnels va se réduire fortement, de façon mécanique.

Il y a d'autant moins lieu d'être satisfait que le taux de réussite au baccalauréat professionnel a chuté en 2012 de 5,6 points par rapport à 2011. C'est la troisième année de baisse consécutive du taux de réussite, qui s'établit désormais à 78,2 %. La baisse concerne tous les secteurs, aussi bien la production que les services. Le taux de mentions délivrées au baccalauréat professionnel hors agricole diminue également de trois points, alors qu'il a augmenté de 3,6 points dans la voie générale : 40,7 % des bacheliers professionnels ont une mention contre 54 % des bacheliers généraux.

Les services du ministère de l'éducation nationale veulent y voir la contrepartie de l'effet volume : plus de candidats présentés entraînerait moins de reçus en proportion et parmi les reçus moins de bons élèves méritant une mention. Votre rapporteure pour avis craint, comme les professionnels unanimes, qu'il faille aussi et surtout s'inquiéter plus sérieusement de l'organisation de la scolarité en trois ans, qui est à la racine des échecs aux épreuves finales.

2. Un décrochage massif demandant une révision profonde de la réforme

Un autre sujet d'inquiétude devrait provoquer une prise de conscience rapide des lacunes et des dangers de la réforme menée depuis 2008 : le nombre des sorties du système scolaire demeure très élevé.

Pour la rentrée 2011, selon la DEPP, sont concernés 18,4 % des élèves à la fin de la première année de CAP, 13,6 % en seconde professionnelle et 12,8 % en première professionnelle.8(*)

L'IGEN considère que 51 600 élèves en 2010 et 57 500 en 2011 ont quitté la voie professionnelle sous statut scolaire avant même d'être entrés en dernière année de formation.9(*)

La généralisation du bac professionnel en trois ans a manifestement provoqué une augmentation significative et préoccupante des sorties en seconde et en première. Le nombre de sorties passe ainsi de 7 278 en 2009 à 22 158 en 2011 à l'issue de la classe de seconde professionnelle et de 12 092 en 2010 à 25 811 en 2011 à l'issue de la classe de première professionnelle. Corrigé en tenant compte de la croissance des effectifs d'élèves en trois ans, le chiffrage des sorties traduit une hausse de 2,35 points en seconde et de 0,73 point en première.10(*)

Même si le suivi statistique est loin d'être parfait, puisqu'il demeure très difficile de recouper les bases de données, il fait peu de doute que ces sorties débouchent rarement sur un contrat de travail, même en apprentissage, étant donné les réticences des entreprises à embaucher dans le contexte économique actuel. Il s'agit donc bien majoritairement de décrochage.

C'est certainement là l'échec majeur de la réforme de la voie professionnelle, qui demanderait à lui seul d'en revoir profondément l'architecture. Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteure pour avis ont avancé notamment lors de leurs auditions l'idée d'ouvrir des cursus plus souples en quatre ans. A minima, il faudrait construire des passerelles effectives entre les cursus de baccalauréat et de CAP.

3. Des noeuds de difficultés pédagogiques

Entre autres points d'achoppement de la réforme, il convient de souligner que le processus d'accompagnement personnalisé n'est pas adapté, comme il était possible de s'en douter. Il aurait été surprenant au contraire que deux heures d'aide par semaine laissées à l'initiative des équipes locales suffisent à elles seules à régler la grande difficulté scolaire et les graves lacunes accumulées par les élèves. Il a été affirmé à votre rapporteure pour avis que l'on retrouvait de plus en plus d'élèves déchiffrant avec peine, ne maîtrisant qu'imparfaitement les mathématiques de base et rencontrant des problèmes pour se concentrer.

Mais ce sont surtout la certification intermédiaire et le contrôle en cours de formation qui cristallisent une grande partie des écueils de cette réforme. A cause de ces dispositifs, la progression pédagogique est perturbée, la charge de planification et d'organisation est démesurée, la fiabilité des évaluations est très incertaine, l'articulation avec l'accompagnement personnalisé et les périodes de formations en entreprise est déficiente. L'IGEN estime elle-même que « l'éparpillement et la mosaïque d'épreuves disciplinaires renforcent la complexité et le peu de lisibilité du processus de certification. »11(*)

En outre, la certification intermédiaire souffre d'un grave manque de reconnaissance par les milieux professionnels qui, par rapport aux anciens diplômes qu'ils connaissaient, regrettent la perte de densité professionnalisante et la faible préparation à l'exercice d'un métier.12(*) Ceci implique que les titulaires de la certification intermédiaire auront beaucoup de mal à s'insérer sur le marché du travail avec cette seule qualification. Il devait pourtant s'agir d'une sorte de filet de sécurité pour les élèves les plus fragiles qui risquaient de ne pas tenir le raccourcissement à trois ans du cursus menant au baccalauréat.

Au-delà d'éventuelles simplifications d'organisation, qui paraissent à tout le moins indispensables, il conviendrait d'envisager le rétablissement de certaines voies parallèles d'accès au baccalauréat en quatre ans, plus progressives et articulées autour d'un BEP.

B. LA SAUVEGARDE NÉCESSAIRE DE LA VOIE SCOLAIRE

1. La concurrence de l'apprentissage

Il est parfois préconisé d'assouplir les cursus menant au CAP ou au bac professionnel en mettant en place des parcours dits « 1+2 » ou « 2+1 » : un an sous statut scolaire puis un contrat d'apprentissage sur deux ans ou bien deux ans en lycée professionnel et un an en alternance. Ces parcours existent de fait ici ou là et reflètent à la fois les hésitations d'orientation et la rareté des recrutements dans les entreprises. Votre rapporteure pour avis avoue être très réticente à la généralisation de parcours mixtes entre le statut scolaire et l'apprentissage.

C'est une demande que le Medef, notamment, a présentée lors de son audition, en faisant valoir le contexte économique dégradé et les difficultés pour les entreprises et pour les jeunes de s'engager dans un contrat d'apprentissage sur trois ans, jusqu'au bac professionnel. La chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) a plaidé, quant à elle, pour qu'un jeune puisse être accueilli un an sous statut scolaire dans un CFA, avant qu'il ne signe un contrat d'apprentissage pour deux ans. Dans la première année, l'élève, qui n'est pas apprenti, accomplirait des stages avec le statut de stagiaire de la formation professionnelle.

Il convient de noter que ces appels au mixage des parcours et des voies veulent toujours déboucher sur l'alternance, le passage par la voie scolaire s'apparentant à un sas ou à une période d'attente, en attendant que les entreprises soient prêtes à accueillir des apprentis. C'est d'une certaine façon mettre la voie scolaire au service de l'alternance, alors qu'elles reposent sur deux logiques et deux approches de l'adolescent bien différentes.

Même si l'on pouvait admettre que des complémentarités entre la voie scolaire et l'apprentissage fussent recherchées, ne serait-ce que pour éviter des concurrences et des doublons dans certaines filières et sur certains territoires, il conviendrait de se prémunir contre la déstabilisation des lycées professionnels.

Il ne faut pas, en effet, négliger les phénomènes potentiels d'éviction au profit de l'apprentissage et au détriment du statut scolaire. Le risque existe que les employeurs débauchent vers l'apprentissage les « meilleurs » élèves dès la fin de la seconde ou de la première, avec la perspective d'un salaire immédiat pour le jeune. Dans ce cas, les « meilleurs » iraient tous vers l'apprentissage, en renonçant d'ailleurs sans le savoir à toute poursuite d'études, quand dans le même temps, les autres élèves resteraient dans l'éducation nationale, qui accumulerait les difficultés sans voir croître parallèlement ses moyens pour les résoudre. Il sera facile ensuite de vanter les mérites de l'alternance, qui aura de fait sélectionné de meilleurs profils. La survalorisation de l'alternance crée ainsi elle-même les conditions de sa justification.

Quant au développement annoncé de l'apprentissage au sein des lycées professionnels, votre rapporteure pour avis considère que cette option ne constitue pas une bonne piste. Avant d'être suivie, elle nécessiterait de toute façon, de prime abord, d'apporter des réponses à certaines interrogations de fond. Les cohabitations entre publics différents et parcours différents posent, en effet, des problèmes pédagogiques et d'organisation très lourds.

Un adulte en reconversion professionnelle après un licenciement économique, un apprenti sous contrat de travail et un élève sous statut scolaire issu de SEGPA, par exemple, n'ont pas les mêmes attentes, ni les mêmes bases, de telle sorte qu'il serait illusoire de vouloir qu'une formation homogène s'adresse simultanément à chacun d'entre eux. Comment compte-t-on alors procéder ?

Le risque du mixage brut des publics, c'est bien la dissolution du groupe classe. Il est à craindre que faire classe pour les enseignants deviennent rapidement impossible face à une telle hétérogénéité. Alors que la profession a été durement mise à contribution par la RGPP et la réforme du bac, il faut éviter impérativement de mettre les enseignants devant des tâches impossibles à réaliser. Il ne saurait être question de laisser les personnels administratifs et enseignants gérer seuls avec les moyens du bord ce type de difficultés. Un cadre national précis et des moyens humains et financiers supplémentaires paraissent au minimum nécessaires. A défaut, nous nous retrouverions dans un cas classique de travail empêché qu'on bien décrit les sociologues et les psychologues.

Enfin, les propositions de mixage de l'apprentissage et de la voie scolaire ne doivent pas contribuer à occulter le déséquilibre frappant de moyens financiers entre les deux modes de formation. Il paraît beaucoup plus urgent de ce point de vue de revoir la répartition du produit de la taxe d'apprentissage. Selon le dernier chiffrage disponible, il représente 1,9 milliard d'euros. Comme le taux d'imposition est proportionnel à la masse salariale, la montée du chômage fait baisser mécaniquement le produit.

Pour mémoire, 52 % de taxe d'apprentissage, le « quota » revient obligatoirement à l'apprentissage, via des versements calibrés aux CFA, à un fonds national et au Trésor public. Les 48 % restants, le « barème », sont en réalité des versements libératoires des entreprises vers les formations technologiques et professionnelles de leur choix. Aujourd'hui, les lycées professionnels pâtissent d'un affaiblissement alarmant des contributions des entreprises. La construction de la taxe et l'affectation des fonds par les organismes collecteurs désavantagent très nettement les élèves de l'enseignement professionnel public.

Ainsi, au niveau de l'ensemble du second degré, le public reçoit à peine plus que le privé alors que ce dernier scolarise cinq fois moins d'élèves. Et plus finement, au sein du second degré public, les lycées généraux et technologiques reçoivent environ 5 % du produit contre moins de 3 % pour les lycées professionnels.

L'affaiblissement des contributions des entreprises aux lycées professionnels publics via la taxe d'apprentissage est extrêmement préoccupant, car elles représentent une source de financement essentiel des établissements dont ils ne peuvent en aucun cas se passer

2. Un dilemme entre l'insertion professionnelle et la poursuite d'études

Plus fondamentalement, votre rapporteure pour avis s'interroge sur la façon dont le Gouvernement entend tenir les deux objectifs qu'il promeut. En effet, comment à la fois développer l'alternance, notamment au niveau V, tout en facilitant les poursuites d'études dans le supérieur ? Autrement dit, comment concilier dans le même temps l'objectif d'insertion professionnelle rapide et celui d'élévation du niveau global de qualification de la population ?

A ce stade, les auditions que votre rapporteure pour avis a réalisées ne lui ont pas permis d'obtenir des réponses concrètes. Le dilemme reste donc encore à trancher. Il semble que si l'on favorisait trop l'apprentissage, on renoncerait alors à l'élévation du niveau de qualification au profit d'entrées accélérées sur le marché du travail.

A court terme, cette stratégie paraît de toute façon difficile à mener alors que la crise économique et financière provoque la contraction de l'activité des entreprises et l'arrêt des embauches. Il est déjà aujourd'hui très ardu pour les jeunes désireux de devenir apprentis de trouver un employeur susceptible de les recruter.

Mais à long terme, un développement démesuré de l'apprentissage n'apparaît pas plus viable. Une telle politique risquerait de n'apporter aucun profit, ni individuel, ni collectif.

En effet, pour la carrière professionnelle du jeune, une insertion rapide, avec les plus bas diplômes possibles, serait synonyme de moindre salaire, de moindre faculté d'adaptation, de moindre capacité à la reconversion et au final de moindre progression de carrière. Parallèlement, pour la compétitivité globale de l'économie, sujet d'actualité, renoncer à l'élévation du niveau de qualification serait prendre le contrepied de tous les objectifs portés et affichés par le Gouvernement. Cela rendrait certainement inopérante toute politique de reconquête industrielle.

Dans les discours qui ont accompagné la réforme de la voie professionnelle, et qui ne sont pas remis en cause aujourd'hui, la possibilité de poursuite d'études dans le supérieur a été précisément mise en avant. Elle a d'ailleurs séduit bon nombre de familles, si bien que les demandes de poursuites dans le supérieur, vers le BTS notamment, explosent. C'est ce qu'ont confirmé toutes les personnes auditionnées par votre rapporteure pour avis.

Précisément, la sous-direction des lycées et de la formation professionnelle du ministère de l'éducation nationale a indiqué qu'en 2000, 22 % des bacheliers professionnels poursuivaient dans le supérieur mais qu'en 2012, la proportion était montée jusqu'à 43 %. Les BTS concentrent 80 % des demandes. Il semble que pour certains jeunes, le choix de passer un bac professionnel reposait sur un calcul : ils y voyaient la voie la plus simple et la plus facile pour accéder au BTS et aux études supérieures.

Pour autant, aucun dispositif concret d'accompagnement des bacheliers professionnels n'a été mis en place. Les résultats ne sont évidemment pas bons à l'université, mais aussi en BTS.

Nous devons donc collectivement réfléchir aux moyens de soutenir les bacheliers professionnels au cours de leur transition vers le supérieur. Les lacunes dans les matières générales et dans l'acquisition des méthodes de travail, nécessiteraient la mise en place d'un sas, peut-être d'une année, d'une sorte de propédeutique, de remise à niveau avant l'entrée en BTS ou en DUT.

Tant du point de vue de la capacité d'insertion sur le marché du travail que des poursuites d'études, la réforme commence à susciter de la frustration dans les familles et chez les élèves qui ont cru au discours de revalorisation de la voie professionnelle. Sans transformation des conditions d'accès à l'enseignement supérieur, cette revalorisation perdra tout son sens.

3. Les prémices de la régionalisation de la carte des formations

Un possible transfert aux conseils régionaux de la compétence sur les lycées professionnels, y compris sur les personnels enseignants, est semble-t-il écarté. Votre rapporteure pour avis s'en félicite, car les ressources financières des régions sont trop minces et leur expertise pédagogique trop faible pour assumer cette compétence.

Cependant, il est prévu de transférer aux régions la fixation de la carte des formations professionnelles. Le Président de la République s'y est engagé et les ministres du travail et de la formation professionnelle préparent ce mouvement. Les détails et même les contours exacts de ce projet ne sont pas encore connus. Il soulève plusieurs interrogations essentielles auxquelles votre rapporteure pour avis n'a pas obtenu de réponses pleinement satisfaisantes :

- sur le plan de la méthode, quelle répartition des rôles entre les présidents de conseils régionaux et les recteurs prévaudra-t-elle ?

- sur le plan des principes éducatifs, comment éviter l'aggravation des inégalités sociales et territoriales entre les élèves ?

- sur le plan de la stratégie économique de moyen et de long terme, comment tenir compte des besoins nationaux de développement des qualifications et des métiers ?

L'audition de l'Association des régions de France (ARF), représentée par M. Jean-Paul Denanot, président du conseil régional du Limousin, a permis de mieux cerner les attentes des collectivités et les projets de refonte de la carte des formations.

Aujourd'hui, le contrat de plan régional de développement des formations (CPRDF) doit être rédigé de manière concertée, mais les régions déplorent que les autorités académiques ne respectent pas les orientations qu'elles préconisent en termes de publics visés, d'activités proposées et de territoires ciblés. Les recteurs semblent décider de leurs priorités sans tenir compte des collectivités. Les obligations qui ont pesé sur eux dans les dernières années du fait des suppressions de postes les contraignaient à parer au plus pressé avec des moyens réduits, de telle sorte qu'ils étaient trop souvent amenés à adopter une vision à court terme sans perspective stratégique.

L'ARF estime qu'en considération du principe de subsidiarité, les régions devraient assumer la compétence de fixation des cartes des formations professionnelles, car elles sont les mieux placées pour analyser le tissu économique. Si l'on prend l'exemple du Limousin, la carte doit par exemple tenir compte de l'importance de l'agroalimentaire autour de Brive et des métiers d'art à Limoges. La compétence sur la carte des formations professionnelles initiales et continues complèterait ainsi la compétence sur le développement économique au sens large, qui est reconnue aux régions dans le cadre des lois de décentralisation.

L'adoption d'une perspective régionalisée et l'attention portée aux besoins et aux ressources des bassins d'activité ne signifierait pas nécessairement l'abandon d'une stratégie nationale cohérente. L'ARF estime qu'il n'y aura pas de problèmes de frontières ou de coopérations entre les régions. Ces dernières accueillent en outre, des pôles de formation à vocation nationale, comme l'école d'application des travaux publics d'Egletons.

Votre rapporteure pour avis a pris acte de ces orientations, qui n'apaisent pas toutes ses inquiétudes. Elle souhaite que soit écartée la tentation de l'adéquationnisme étroit entre l'emploi et la formation, qui se retrouve bien souvent dépassé par les évolutions du marché du travail, des qualifications et des métiers. Ceci se révèle vite néfaste aussi bien pour les jeunes cantonnés dans des voies sans issue que pour le tissu économique, qui n'a plus les ressources humaines disponibles pour assumer les mutations d'activités.

En outre, elle considère que la spécialisation géographique des formations ne doit pas être poussée trop loin, sous peine de restreindre drastiquement l'éventail des formations offertes aux jeunes et de renforcer encore le déterminisme géographique, qui les pousse à entrer dans les formations les plus proches de leur domicile. Se joue ici aussi la question de l'orientation par défaut, dont on connaît les ravages.

Enfin, il faudra veiller à préserver la possibilité pour l'État de prévoir la création de formations à visée nationale afin de soutenir sa stratégie globale de politique industrielle.

LE SORT DES GRETA EN SUSPENS

Au cours de ses auditions, votre rapporteure pour avis a également pu évoquer brièvement le sujet de la transformation des groupements d'établissements (GRETA), chargés de la formation continue des adultes en groupements d'intérêt public (GIP).

Les dispositions législatives renvoient à une convention Le délai imposé par la loi Warsmann II arrive à échéance en 2013 et ne sera pas tenu en tout état de cause. Une modification législative est nécessaire au moins pour repousser l'échéance.

Dans quelle mesure est-il possible d'aller plus loin et de proposer des garanties statutaires aux personnels, qui souhaitent rester régis par le droit public ? Est-il envisageable de revenir sur le principe même de la transformation en GIP, à laquelle votre rapporteure pour avis s'était opposée ?

Des négociations sont ouvertes entre le ministère de l'éducation nationale et les personnels, mais il est difficile d'en prévoir l'issue, d'autant que ce dossier dépend également du ministre de la fonction publique.


* 7 DEPP, Résultats provisoires du baccalauréat - session de juin 2012, Note d'information 12.12, juillet 2012.

* 8 DEPP, Note sur la réforme de la voie professionnelle, Concertation sur la refondation de l'école, p. 7.

* 9 IGEN, Suivi de la rénovation de la voie professionnelle : la certification intermédiaire, Rapport n° 2012-053, p. 15.

* 10 Ibid., pp. 42-43.

* 11 Ibid., p. 20.

* 12 Ibid., p. 17.