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Projet de loi de finances pour 2013 : Enseignement scolaire

22 novembre 2012 : Budget - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

II. LA PRÉPARATION DE LA REFONDATION DE L'ÉCOLE

A. UN CONSTAT : DES PERFORMANCES INSUFFISANTES, DES INÉGALITÉS PERSISTANTES

1. Les évaluations des résultats des élèves français
a) Les évaluations de CE1-CM2

Tous niveaux confondus, les résultats des élèves français mesurés par les évaluations nationales et internationales sont très décevants. Aucune tendance à l'amélioration depuis dix ans n'est malheureusement décelable. Un changement de cap pédagogique s'impose à l'évidence ; c'est le fondement même de la refondation de l'école, entreprise par le Gouvernement, après une concertation sans précédent de toutes les parties prenantes.

La finalité et les modalités des évaluations de CE1 et de CM2 sont contestables. Il faut en principe distinguer les évaluations-bilan qui doivent permettre mesurer le niveau atteint en fin de cycle au regard d'objectifs nationaux d'une part, les évaluations de diagnostic, censées permettre de repérer les difficultés des élèves à répondre aux exigences de la scolarité, d'autre part. Leur différenciation dans la pratique n'est pas toujours évidente, ce qui nuit à la cohérence et à l'efficacité du dispositif d'ensemble.

Comme le souligne un récent rapport de l'IGEN3(*), la méthodologie de ces évaluations est souvent fragile et les résultats doivent être interprétés avec prudence. Les conditions de passation et de correction biaisent les résultats et les ajustements des résultats opérés au niveau national ne sont pas lisibles pour les acteurs de terrain. Le principe même d'une agrégation statistique nationale ne semble pas pertinent : on paraît proposer la moyenne comme une norme universelle, ce qui n'est en rien gage d'amélioration des performances et de personnalisation de l'enseignement. Peu compréhensibles pour les familles, contestées par de nombreux enseignants, ces évaluations présentent également l'inconvénient de stimuler des pratiques de concurrence stérile entre les établissements.

En conséquence, le ministre de l'éducation nationale a d'ores et déjà décidé que les résultats des évaluations des acquis des élèves de CE1 et de CM2 en français et en mathématiques ne seraient pas transmis à l'administration centrale cette année. Les résultats sont utilisés au niveau de l'école et de la circonscription et permettent un traitement individuel des résultats des élèves. Les parents sont destinataires des résultats de leur enfant et des résultats agrégés de l'école.

b) L'évaluation des compétences en langues vivantes

Votre rapporteure pour avis s'est penchée sur les séries d'évaluations des acquis des élèves les plus récentes. Les données sont particulièrement riches en matière de maîtrise des langues vivantes, tant au niveau international que national.

En 2011, l'enquête European Survey on Language Competences (ESLC) a permis de mesurer les compétences en langues étrangères des élèves en fin de collège. Les résultats de l'enquête, effectuée par le consortium SurveyLang pour le compte de la Commission européenne, ont été rendus publics le 21 juin 2012. Cette évaluation portait sur les deux langues les plus enseignées dans chacun des quatorze pays participants, parmi les cinq langues officielles les plus parlées au sein de l'Union européenne.

Il a été retenu comme base le cadre européen de référence pour les langues (CECRL). Adopté par le Conseil de l'Europe en 2001 et mis en oeuvre dans l'ensemble des pays européens pour l'enseignement et l'évaluation des compétences en langues, le CECRL définit six niveaux de compétences, allant de A1 pour les utilisateurs débutants à C2 pour les utilisateurs experts.

Les performances des élèves varient beaucoup d'un pays à l'autre et d'une langue à l'autre, celles des élèves évalués dans la deuxième langue étant globalement plus faibles. Ce résultat général est peu surprenant dans la mesure où la deuxième langue a été suivie pendant moins d'années. L'anglais est majoritairement la langue la plus étudiée au sein des pays participants et c'est la langue pour laquelle les performances sont les plus élevées. Les performances pour la seconde langue sont légèrement en retrait, sauf quelques exceptions, et les langues testées sont plus variées.

Les analyses montrent une grande disparité entre les pays : pour certains d'entre eux, la majorité des élèves ne possède que des connaissances de base ; ainsi en est-il de la France pour l'anglais. Pour d'autres pays, la majorité des élèves sont classés comme étant des utilisateurs indépendants ; c'est le cas de la Suède dans la même langue.

Les élèves français ont été évalués en anglais et en espagnol, qui sont très majoritairement apprises au collège. Pour la compréhension de l'oral, seuls 26 % des élèves français maîtrisent au moins le niveau A2 en anglais et 26,7 % en espagnol. Ces chiffres se montent respectivement à 22,8 % et 30,4 % des élèves en compréhension de l'écrit et à 38,8 % et 27,1 % en expression écrite. La proportion d'élèves de niveau pré-A1 est très importante et s'échelonne de 23,7 % à 40,5 % des élèves en anglais et de 17,9 % à 24,3 % en espagnol, selon les activités langagières.

Les filles ont de meilleurs résultats que les garçons, particulièrement en expression écrite en anglais où elles sont plus nombreuses aux niveaux B1 et B2 (+ 7 points de pourcentage).

L'enquête ESCL avait également pour objectif de repérer un ensemble de bonnes pratiques et de décrire des contextes favorables à l'acquisition des langues étrangères. L'essentiel des conclusions est basé sur les déclarations des élèves au questionnaire de contexte.

Selon l'étude, un certain nombre de facteurs paraissent associés aux performances dans l'apprentissage des langues :

- l'apprentissage précoce des langues et le nombre de langues vivantes et anciennes apprises sont associés à de meilleures performances ;

- la connaissance de la langue étrangère par les parents, la présence de cette langue dans l'environnement de l'élève et dans les médias a un rôle prépondérant dans les performances des élèves ;

- l'intérêt personnel et professionnel de l'élève pour la langue apprise a aussi un impact positif sur sa performance ;

- l'usage de la langue cible par les enseignants et les élèves pendant les cours de langues a, dans une moindre mesure, un effet positif sur les résultats.

Sur la base de ces analyses, un certain nombre de facteurs explicatifs peuvent être invoqués pour comprendre le faible niveau des élèves français en anglais. La faible immersion sociale, c'est-à-dire la faible présence dans le milieu familial, culturel et social de l'anglais, apparaît comme un facteur important d'explication de leurs faibles performances. En parallèle et partiellement en conséquence, les élèves français jugent l'apprentissage de l'anglais plus difficile que dans la majorité des autres pays et y voient un intérêt plus réduit, notamment sur le plan culturel.

ÉVALUATION NATIONALE DE LA MAÎTRISE DE L'ANGLAIS
EN FIN DE PRIMAIRE ET EN FIN DE COLLÈGE

Les méthodes utilisées pour réaliser et présenter les résultats des évaluations-bilans Cedre en maîtrise d'une langue vivante en fin d'école primaire et en fin de collège menées en 2010 sont identiques. Dans un cas comme dans l'autre, les situations d'évaluation qui ont été proposées aux élèves s'appuient sur des documents d'une nature et d'une complexité adaptées, relatifs aux disciplines évaluées.

Dans le cadre du cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon (Cedre), la reprise, en 2010, des évaluations de 2004 portant sur la maîtrise de l'anglais permet de comparer les performances des élèves de fin d'école élémentaire et de fin de collège à six ans d'intervalle et de mesurer leur évolution. Ces évaluations, dont la finalité est de mesurer les atteintes des objectifs fixés par les programmes, ont été proposées dans trois des cinq activités de communication langagière : la compréhension de l'oral, la compréhension de l'écrit et l'expression écrite. Les compétences propres à l'expression orale n'ont pas été évaluées.

La présentation synthétique des résultats de ces évaluations, également établies selon les méthodes utilisées pour les enquêtes internationales les plus récentes, permet de caractériser des groupes d'élèves selon leur degré de maîtrise des compétences évaluées. De ce point de vue, l'hétérogénéité des élèves apparaît particulièrement forte, aussi bien en fin d'école primaire qu'en fin de collège. On présente ici deux aspects des résultats obtenus pour l'anglais, langue enseignée en fin d'école primaire comme en fin de collège, en première langue, par plus de 90 % des élèves.

En fin d'école primaire (graphiques 1 et 2)

En compréhension de l'oral, les performances des élèves ont augmenté entre 2004 et 2010, avec un score moyen supérieur de 18 points entre les deux évaluations. L'enquête de 2010 révèle une hausse du pourcentage des élèves dans les hauts niveaux (groupes 4 et 5), ainsi qu'une augmentation de la dispersion : les élèves les plus performants étant plus nombreux qu'en 2004, l'écart avec les plus faibles augmente de façon importante.

Comme en compréhension de l'oral, les performances des élèves en compréhension de l'écrit sont en hausse : + 22 points entre les scores moyens enregistrés en 2004 et 2010. La part des élèves dans les groupes de niveau faible est moins importante (baisse significative de 6 points dans les groupes 0 et 1). A l'autre extrémité de l'échelle, le pourcentage des élèves dans les groupes de niveau élevé (groupes 4 et 5) a augmenté de 17 points entre 2004 et 2010.

En 2010, les élèves ont commencé l'étude de l'anglais plus tôt : plus de 90 % d'entre eux l'ont débuté en CE2 ou avant contre un peu moins de 43 % en 2004. D'une manière générale, plus cet apprentissage est précoce, meilleurs sont les résultats en fin de CM2. Pour une même classe de début d'apprentissage, le score moyen des élèves de 2010 en compréhension de l'oral est plus élevé que celui des élèves de 2004. Mais, si le score moyen a augmenté de 18 points, 2 de ces points seulement sont liés à la classe de début d'apprentissage. L'évolution nette est donc de 16 points. Des observations similaires sont faites en compréhension de l'écrit. L'amélioration des performances s'explique donc aussi par d'autres facteurs que la classe initiale d'apprentissage.

En fin de collège (graphiques 3 et 4)

En compréhension de l'oral, les performances des élèves ont diminué, avec un score moyen inférieur de 14 points entre 2004 et 2010. En 2010, la part des élèves situés dans les niveaux les plus faibles (groupes 0 et 1) augmente, passant de 15 % à 20,4 % ; à l'autre extrémité de l'échelle, le pourcentage des élèves dans les niveaux les plus élevés (groupes 4 et 5) diminue de manière significative, évoluant de 23,9 % à 15,7 %.

En compréhension de l'écrit, le score moyen est stable, mais l'écart s'accroît entre les plus faibles et les plus performants : le pourcentage des élèves augmente dans les groupes de niveau faible (groupes 0 et 1), passant de 15 % à 22,1 %, ainsi que dans le groupe 5 (de 10 % en 2004 à 14,3 % en 2010).

En 2010, les élèves ont commencé plus tôt l'apprentissage de l'anglais : plus de 44 % d'entre eux l'ont débuté en CE2 ou avant contre un peu moins de 18 % en 2004. Plus cet apprentissage a débuté tôt, meilleures sont les performances en fin de troisième. Cependant, la situation diffère selon l'activité langagière. En compréhension de l'oral, pour une même classe de début d'apprentissage, les élèves de troisième de 2010 ont de moins bonnes performances que les élèves de 2004 malgré un apprentissage plus précoce. En compréhension de l'écrit, l'écart entre les deux cohortes est moins important : le fait que les élèves de troisième de 2010 aient bénéficié d'un apprentissage plus précoce semble avoir permis de limiter la baisse du score moyen entre 2004 et 2010.

Source : Ministère de l'éducation nationale

ÉVOLUTION DU SCORE MOYEN EN COMPRÉHENSION DE L'ORAL EN ANGLAIS
ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES PAR GROUPE DE NIVEAU EN 2004 ET EN 2010

Lecture : en 2010, 25,9 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 29,5 % en 2004. Les valeurs sont arrondies à la décimale la plus proche et de manière à obtenir des sommes égales à 100 %.

ÉVOLUTION DU SCORE MOYEN EN COMPRÉHENSION DE L'ÉCRIT EN ANGLAIS
ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES PAR GROUPE DE NIVEAU EN 2004 ET EN 2010

Lecture : en 2010, 29,3 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 30,4 % en 2004. Les valeurs sont arrondies à la décimale la plus proche et de manière à obtenir des sommes égales à 100 %.

ÉVOLUTION DU SCORE MOYEN EN COMPRÉHENSION DE L'ORAL EN ANGLAIS
ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES PAR GROUPE DE NIVEAU EN 2004 ET EN 2010

Lecture : en 2010, 24,7 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 27,4 % en 2004. Les valeurs sont arrondies à la décimale la plus proche et de manière à obtenir des sommes égales à 100 %.

ÉVOLUTION DU SCORE MOYEN EN COMPRÉHENSION DE L'ÉCRIT EN ANGLAIS
ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES PAR GROUPE DE NIVEAU EN 2004 ET EN 2010

Lecture : en 2010, 22,4 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 27,4 % en 2004. Les valeurs sont arrondies à la décimale la plus proche, et de manière à obtenir des sommes égales à 100 %.

c) La maîtrise du socle commun

En référence au socle commun de connaissances et de compétences prévu par la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, des évaluations sur des échantillons d'élèves en fin d'école primaire et en fin de collège ont été menées pour apprécier la proportion d'élèves qui, en fin de collège, maîtrisent les compétences de base. Ces évaluations sont réitérées chaque année pour permettre de mesurer l'évolution des compétences de base des élèves à la fin des deux cycles.

MAÎTRISE DES COMPÉTENCES DE BASE EN FRANÇAIS ET EN MATHÉMATIQUES FIN DE CM2 (2011)

 

En français, environ 88 % élèves de fin de CM2 sont capables :

 

Lecture

de chercher des informations en se référant à l'organisation d'un dictionnaire ; de comprendre globalement un texte littéraire ou documentaire court et d'y prélever des informations ponctuelles explicites

Maîtrise des outils de la langue

de maîtriser partiellement l'automatisation de la correspondance grapho-phonologique ; d'identifier les principaux temps de l'indicatif pour les verbes les plus fréquents ; de reconnaître les règles les plus simples d'orthographe lexicale et grammaticale

   
 

En mathématiques, environ 90 % élèves de fin de CM2 sont capables :

Exploitation de données numériques

de prélever une information dans un tableau ; de résoudre des problèmes simples relevant de l'addition et de la soustraction

Connaissance des nombres et calcul

de passer d'une écriture en lettres à une écriture en chiffres (ou le contraire) et de comparer, d'additionner et de soustraire des nombres entiers naturels ; de reconnaître le double ou la moitié d'un nombre entier « familier » ; de passer d'une écriture en lettres à une écriture sous forme fractionnaire (ou le contraire) de fractions simples

Espace et géométrie

de reconnaître visuellement un triangle, un triangle rectangle, un rectangle, un carré ; de reconnaître par une représentation en perspective un cube ou un parallélépipède rectangle

Lecture : 90,1 % des élèves de CM2 maîtrisent les compétences de base en mathématiques. L'intervalle de confiance de cet indicateur est de #177; 1,9 %.

Grandeurs et mesure

de mesurer la longueur d'un segment ; d'utiliser les unités de mesure des durées (sans calculs)

MAÎTRISE DES COMPÉTENCES DE BASE EN FRANÇAIS ET EN MATHÉMATIQUES FIN DE TROISIÈME (2011)

 

En français, environ 78 % élèves de fin de troisième sont capables :

 

Compréhen-sion des textes

de reconnaître un texte explicatif ; de distinguer les principaux genres de textes ; de prélever des informations explicites ; de faire des inférences simples ; de donner une interprétation d'un texte sans difficulté de compréhension, à partir d'éléments simples

Maîtrise des outils de la langue

d'identifier les structures syntaxiques fondamentales ; d'analyser les principales formes verbales ; de faire un emploi pertinent du vocabulaire courant ; de repérer différents niveaux de langue ; de reconnaître les règles d'orthographe et de ponctuation, d'usage courant

   
 

En mathématiques, environ 89 % élèves de fin de troisième sont capables :

Organisation et gestion de données, fonctions

d'utiliser une représentation graphique dans des cas simples (lecture des coordonnées d'un point, lien avec un tableau numérique dans une situation de proportionnalité, détermination des données d'une série statistique) ; de calculer la moyenne d'une série statistique ; de traiter des problèmes simples de pourcentages

Nombres et calculs

de comparer des nombres décimaux relatifs écrits sous forme décimale ; d'utiliser les opérations élémentaires dans une situation concrète

Grandeurs et mesures

d'effectuer pour des grandeurs (durée, longueur, contenance) un changement d'unités de mesure (h min en min, km en m, L en cL) ; de calculer le périmètre d'un triangle dont les longueurs des côtés sont données ; de calculer l'aire d'un carré, d'un rectangle dont les longueurs des côtés sont données dans la même unité

Géométrie

d'identifier des figures simples à partir d'une figure codée et d'en utiliser les éléments caractéristiques (triangle équilatéral, cercle, rectangle) ; d'écrire et d'utiliser le théorème de Thalès dans un cas simple ; de reconnaître un patron de cube ou de parallélépipède rectangle

Lecture : 77,7 % des élèves de troisième maîtrisent les compétences de base en français. L'intervalle de confiance de cet indicateur est de #177; 2,6 %.

2. La nécessaire remise à plat de la carte scolaire

Après croisement des résultats des travaux de recherche récents et de multiples déplacements sur le terrain pour affiner son diagnostic territorial, la mission d'information sur la carte scolaire, conduite par votre rapporteure pour avis, a retenu comme conclusion générale que l'assouplissement de la carte scolaire depuis 2007 avait accru les disparités de recrutement entre les collèges et renforcé leur polarisation et leur hiérarchisation. Il a ainsi provoqué une hausse des inégalités scolaires entre territoires, entre établissements et entre classes sociales.

Le diagnostic très précis porté par Marco Oberti, Edmond Préteceille et Clément Rivière (IEP Paris) sur les effets de l'assouplissement de la carte scolaire dans l'agglomération parisienne a mis en évidence le renforcement de la ségrégation scolaire aux deux extrémités du spectre.4(*) Les collèges où les catégories supérieures étaient surreprésentées en 2007 ont encore accru leur homogénéité sociale, de même que les collèges les plus défavorisés, notamment ceux où la part des familles d'origine étrangère est importante.

A l'échelle de l'Île-de-France, l'indice de dissimilarité est très fort. Il faudrait qu'entre 75 % et 80 % des enfants d'ouvriers non qualifiés en classe de 6e changent de collège pour qu'ils soient distribués dans les établissements de la même façon que les enfants de professions libérales ou de cadres supérieurs. Autrement dit, il existe une faible probabilité de rencontrer dans un même collège d'Île-de-France des enfants de catégories sociales éloignées. Il existe de faible chance de cohabitation scolaire entre enfants populaires et favorisés, preuve d'une très forte ségrégation scolaire.5(*)

Il ressort même de l'analyse territoire par territoire que la ségrégation scolaire des enfants est plus forte que la ségrégation résidentielle des adultes. Les enfants, en particulier issus de CSP+, se mélangent moins que les parents.

Le département de Seine-Saint-Denis se singularise fortement puisqu'il ne comprend aucun collège public de type supérieur, c'est-à-dire dans lequel sont surreprésentées les catégories sociales supérieures. Il connaît, en revanche, une très forte surreprésentation des collèges des types les plus défavorisés, où sont notamment surreprésentés les enfants d'immigrés de première ou de deuxième génération.

A l'opposé, Paris et les Hauts-de-Seine connaissent une surreprésentation des collèges des types les plus favorisés socialement et ne présentent aucun collège privé de type défavorisé. A l'intérieur de ces zones, néanmoins, il peut exister une ségrégation scolaire très forte. Ainsi, à Paris sur 18 collèges connaissant une surreprésentation de parents immigrés et de parents ouvriers peu qualifiés, 15 sont situés dans les 18e, 19e et 20e arrondissements.

Entre 2007 et 2011, du fait de l'assouplissement de la carte scolaire, l'écart entre les collèges s'est accru et la spécificité des profils sociaux spécifiques de chaque catégorie d'établissement s'est nettement accentuée.

En outre, la dynamique du recours à la dérogation est également très différente selon les départements : en Seine-Saint-Denis, les flux sont dirigés vers des collèges de même profil, tandis que dans les Hauts-de-Seine, les flux partent de collèges de type moyen-supérieur ou de type supérieur vers des collèges de profil encore plus élevé, dont il n'existe aucun équivalent dans l'Est parisien.

L'échec de l'assouplissement de la carte scolaire est patent mais votre rapporteure pour avis estime que le retour pur et simple à la situation antérieure est impossible. Surtout, il ne serait pas à la hauteur de l'enjeu essentiel, qui est bien de réussir la démocratisation de l'école républicaine, en assurant une mixité sociale authentique au sein des établissements.

Si l'assouplissement a perpétué et accentué les dynamiques de ségrégation, il n'est pas à l'origine des inégalités territoriales et sociales dont souffre l'éducation nationale. Se contenter du seul retour à une sectorisation plus stricte, sans élaborer de nouveaux instruments de régulation des choix d'établissements, ne ferait qu'empêcher une détérioration supplémentaire d'une situation insatisfaisante. La question de la participation du privé, en suspens depuis l'origine, ne serait pas réglée. Les stratégies de dérogations sur la base d'options et de parcours spécifiques resteraient à la disposition des familles, dont le capital socioculturel et la familiarité avec l'institution scolaire sont les plus grands. Les représentations des familles, dont l'inquiétude grandit avec la crise économique, ont été profondément affectées par l'assouplissement de la carte scolaire, dont l'effet idéologique surpasse les manifestations concrètes.

Pour lutter contre les tendances structurelles à la ségrégation entre établissements et, parfois, en leur sein, votre rapporteure pour avis préconise un changement radical de l'orientation politique générale qui a prévalu ces cinq dernières années. Il faut faire de la mixité sociale et scolaire un objectif central porté par le ministère de l'éducation nationale. Les cadres de l'éducation nationale pensent toujours en termes de flux et de rationalisation des affectations, c'est-à-dire selon la logique initiale de la sectorisation. Aussi sincère puisse être l'inclination des chefs d'établissement, des inspecteurs et des recteurs pour le brassage des publics, aussi tempéré qu'ait été l'assouplissement de la carte scolaire qu'ils ont mené, là aussi une certaine résignation prédomine quant à leur capacité à favoriser la mixité sociale.

L'éducation nationale tend à mettre en avant des causes purement externes sur lesquelles elle ne peut agir, comme la ségrégation urbaine. Personne ne peut contester l'importance de ces facteurs. Ils n'expliquent pas, cependant, à eux seuls le développement des inégalités territoriales. Surtout, ils ne permettent pas de comprendre pourquoi la ségrégation scolaire est plus forte que la ségrégation résidentielle. Il faut bien reconnaître l'influence des facteurs internes au système éducatif, comme le développement foisonnant d'options et de parcours spécifiques, qui nourrissent l'évitement de la carte scolaire et la séparation des publics en classes de niveau homogènes.

L'éducation nationale a donc une part de responsabilité dans la production et l'entretien d'inégalités sociales et territoriales, à rebours de sa vocation même. Votre rapporteure pour avis souhaite que l'éducation nationale, sans angélisme et sans fatalisme, réaffirme sa volonté et retrouve son ambition de donner les moyens de la réussite à chaque enfant partout sur le territoire national. Il faut décisivement rompre avec la logique de polarisation des établissements et d'abandon de certains territoires et de certains publics qui a prévalu depuis plusieurs années sous le nom de « politique d'excellence ». Elle ne doute pas de la volonté du nouveau ministre de l'éducation d'agir en ce sens, dans le cadre de la refondation de l'école qu'il a entreprise.

La mixité sociale doit être poursuivie parce qu'elle est en elle-même propice aux apprentissages et au développement de l'ambition dans les classes populaires, urbaines et rurales, victimes d'autocensure. Elle est aussi le moyen pour tous les enfants, de se confronter à des milieux, des conditions de vie, des aspirations et des personnalités aussi variés que la société française dans son ensemble. Votre rapporteure pour avis est convaincue que cette expérience est plus enrichissante pour de futurs citoyens que le confinement dans l'entre-soi. C'est en promouvant la mixité sociale dans ses établissements que l'éducation nationale renouera avec la finalité politique essentielle qui est la sienne dans un régime républicain.

B. UN CAP : REDONNER DU SOUFFLE PÉDAGOGIQUE EN MOBILISANT L'ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE

1. Réviser la politique d'éducation prioritaire

Votre rapporteure pour avis déplore la déstabilisation dont a été victime l'éducation prioritaire du fait de l'assouplissement de la carte scolaire, d'une part, de la promotion idéologique d'une politique dite « d'excellence », d'autre part.

Il convient de distinguer trois phases dans le développement de l'éducation prioritaire. Dans un premier temps, elle répondait à une logique de compensation et constituait un instrument de lutte contre les inégalités ; ensuite, un glissement s'est opéré vers le traitement des symptômes et notamment vers la question du climat de vie scolaire. Cette logique est encore celle des circulaires ECLAIR qui visent à traiter des questions sociales corrélées aux difficultés scolaires comme l'absentéisme et la violence, plutôt que de prévenir en amont l'apparition des difficultés scolaires.

Dans les dernières années, s'est opéré un second glissement et l'éducation prioritaire est devenue un instrument de sélection d'élèves « méritants », les autres étant maintenus dans des voies de relégation. Le développement des internats d'excellence en est un exemple. Il ne s'agit plus de s'adresser à l'ensemble des élèves en difficulté ou issus de milieux défavorisés mais de concentrer de maigres ressources sur une fraction identifiée comme « digne d'être amenée à l'excellence ». Cette politique d'élargissement et de diversification de l'élite est contraire à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales, que votre rapporteure pour avis souhaite remettre au coeur de la politique scolaire.

L'assouplissement de la carte scolaire a particulièrement affecté les établissements de l'éducation prioritaire qui ont vu leurs effectifs s'éroder significativement en quelques années. D'après le rapport de Gabrielle Fack et Julien Grenet, à côté de l'évolution démographique tendancielle, 30 % des pertes d'effectifs des collèges RAR entre 2000 et 2009 ont été causées par l'assouplissement de la carte scolaire initié en 2007. On peut estimer que l'assouplissement est responsable d'une perte de 9 % des effectifs d'élèves scolarisés en RAR entre 2006 et 2009.6(*) Mais si toutes les dérogations avaient été accordées, les pertes pour les collèges concernés se seraient élevées à 25 % de leur effectif.

Cette érosion massive des effectifs conduit ensuite à des baisses des dotations aux établissements concernés, puisque leur montant dépend du nombre d'élèves scolarisés. Les moyens consacrés aux établissements les plus évités, où se concentrent de grandes difficultés sociales s'amenuisent, ce qui ne peut que fragiliser davantage les établissements et stimuler encore les demandes de dérogation ou le recours au privé. Les cercles vicieux qui peuvent s'initier, contribuent à la formation de ghettos scolaires rapidement menacés de fermeture. Comment convaincre les parents qu'un enseignement de qualité homogène est assuré partout sur le territoire national, alors que le déclassement de certains collèges des zones urbaines sensibles est entériné ?

Le refus du fatalisme qui anime la démarche de votre rapporteure pour avis l'amène à rejeter fermement les fermetures d'établissement sous prétexte de leur ghettoïsation, sauf situation locale exceptionnelle. En effet, les possibilités de réaffectation des élèves sont limitées et ils seront répartis dans les collèges les plus proches, dont le profil sociologique est bien souvent similaire à celui du collège fermé. Dans un tel contexte, la fermeture d'un établissement ghettoïsé ne fera que renforcer les difficultés dans les autres collèges. On ne peut en attendre aucun progrès en termes de mixité ou de réduction des inégalités, ni en matière d'amélioration des apprentissages.

En outre, dans certains quartiers sensibles, le collège même très ségrégué est un lieu de vie essentiel. Aussi bien concrètement que symboliquement, sa fermeture constituerait un véritable abandon aux conséquences redoutables. Elle rejaillirait sur toute la population du quartier, définitivement stigmatisée et privée d'un service public fondamental. Elle éloignerait encore davantage de l'école des familles qui n'en sont pas familières, alors que tout doit être fait au contraire pour renforcer la coopération entre les établissements et les parents, en particulier dans l'éducation prioritaire.

Plutôt que de fermetures, votre rapporteure pour avis préconise d'agir sur plusieurs leviers, complémentaires des politiques de la ville et de l'emploi. En premier lieu, il convient de maintenir les ressources des établissements très évités pour leur éviter de subir une double peine. En outre, il est fondamental d'assurer dans les établissements évités et défavorisés la stabilité de l'équipe éducative. Les établissements bénéficiant d'équipes éducatives stabilisées et de moyens préservés pourront se consacrer au mieux à la mise en oeuvre de projets éducatifs innovants. Il leur faut retrouver du souffle pédagogique pour redonner confiance aux parents et enclencher une dynamique vertueuse.

Aujourd'hui, le mode d'allocation des moyens entre les établissements ne prend pas suffisamment en compte les différences existant entre les publics scolarisés. Votre rapporteure pour avis plaide pour une différenciation plus forte des ressources. Elle propose une modulation des dotations des collectivités territoriales et de l'État en fonction de la composition sociale des établissements afin d'accorder plus aux collèges et aux lycées défavorisés. Sans ce type de compensation financière, il ne paraît pas envisageable de réduire les inégalités de performances entre les établissements scolaires, dont la gravité a été mise en lumière crûment dans la dernière enquête PISA.

2. Rebâtir le partenariat avec les collectivités territoriales

Depuis plusieurs années, les associations d'élus se sont inquiétées d'un repli de l'éducation nationale sur elle-même, d'un refus du dialogue et de l'absence d'une réflexion sur les besoins et les spécificités des territoires. C'est particulièrement vrai en milieu rural, où l'enseignement ne peut se dérouler sur le même modèle que dans un grand centre urbain. Les difficultés, voire les impossibilités d'application du service minimum d'accueil, imposé aux élus, a constitué une des illustrations majeures de ce manque criant de concertation par le passé. De même, la suppression du samedi matin est venue d'une décision discrétionnaire de l'administration centrale, sans considération pour les transformations des activités périscolaires qu'elle imposait aux collectivités.

Les interventions accrues des collectivités de tout échelon appellent désormais une reconnaissance de leur rôle de partenaires coresponsables avec l'État de la politique éducative. Le Gouvernement l'a compris et la concertation sur la refondation de l'école a permis aux élus locaux d'être écoutés et de voir reconnaître leur rôle fondamental, non seulement pour le financement mais aussi dans le domaine proprement éducatif.

A terme, une rénovation des commissions départementales de l'éducation nationale (CDEN), comme l'a suggéré le rapport de la concertation sur la refondation de l'école, sera nécessaire pour que la parole des élus puisse être entendue à la hauteur de leur participation effective à la vie des écoles. Aujourd'hui, les CDEN ne constituent pas des instances de concertation et de réflexion adaptées. Les réunions demeurent purement formelles et les avis rendus ne sont pas pris en compte par les autorités académiques qui passent systématiquement outre.

Par ailleurs, votre rapporteure pour avis salue la démarche entreprise sous l'égide du Président de la République, qui doit aboutir à transférer aux régions la compétence sur la fixation de la carte des formations professionnelles et les centres d'information et d'orientation. L'échelon régional est le plus pertinent pour mener ces politiques en fonction des ressources et des besoins du tissu socioéconomique de chaque territoire. L'expertise développée par les régions en matière d'apprentissage et de formation professionnelle continue des adultes se déploiera naturellement dans ce nouveau cadre partenarial avec l'État et les branches professionnelles.

C'est le premier pas vers la mise en place de compétences conjuguées entre l'État et les collectivités territoriales, et non plus simplement partagées, notion qui implique encore une séparation préjudiciable. L'aménagement concerté du temps de l'enfant, articulant avec souplesse temps scolaire et temps péri-éducatif, devrait en offrir bientôt une illustration supplémentaire.

Dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires, que le ministre a lancée et que votre rapporteure pour avis soutient au nom de l'intérêt supérieur des enfants, devrait s'opérer un changement de culture et de logique pour concilier l'équité sur l'ensemble des territoires et l'adaptation aux circonstances locales. Cela ne peut se faire sans l'appui des collectivités territoriales qui devront être enfin reconnues comme des partenaires à part entière, dans le prochain projet de loi d'orientation et de programmation pour l'école.

L'inscription dans la loi des contrats éducatifs locaux en sera la traduction naturelle. Ils permettront, à l'échelle de chaque territoire, de concevoir et de mettre en oeuvre un projet éducatif global, qui ira au-delà des horaires scolaires ou des emplois du temps. L'objectif est de mieux articuler temps scolaire, temps périscolaire, travail personnel, activités culturelles et sportives et vie de famille pour permettre la réussite et l'épanouissement des enfants.

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre rapporteure pour avis émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».


* 3 IGEN, Les évaluations nationales et internationales sur les acquis des élèves et sur d'autres dimensions du système éducatif, Rapport n° 2012-056, mai 2012.

* 4 M. Oberti, E. Préteceille & C. Rivière, Les effets de l'assouplissement de la carte scolaire dans la banlieue parisienne, rapport pour le Défenseur des Droits et la DEPP du ministère de l'éducation nationale, janvier 2012.

* 5 À noter que d'après le rapport Oberti-Préteceille-Rivière, les enfants de policiers et de militaires sont distribués dans les établissements quasiment de la même façon que les enfants de CSP+.

* 6 G. Fack & J. Grenet, Rapport d'évaluation de l'assouplissement de la carte scolaire, École d'économie de Paris - Cepremap, janvier 2012, p. 124.