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Projet de loi de finances pour 2013 : Enseignement scolaire

22 novembre 2012 : Budget - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2012, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission examine les rapports pour avis de Mmes Françoise Cartron, Brigitte Gonthier-Maurin et Françoise Férat sur les crédits de la mission « Éducation » du projet de loi de finances pour 2013.

Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». - Au cours de la précédente législature, le budget de l'éducation nationale est demeuré enfermé dans un carcan extrêmement rigide qu'était le Révision générale des politiques publiques (RGPP). Il était d'autant plus inadapté que les annonces de réformes et d'expérimentations étaient multipliés tous azimuts, sans réelle cohérence pédagogique. L'empilement de dispositifs nouveaux, coûteux et sans perspective de généralisation s'est substitué à l'adaptation des moyens humains aux besoins éducatifs. On a ouvert ainsi la voie à des inégalités de traitement injustifiées et à des frustrations chez les élèves et les familles qui n'en bénéficiaient pas, tout en drainant inutilement des moyens qui faisaient ensuite défaut dans les établissements ordinaires accueillant l'essentiel des élèves. Le nouveau Gouvernement a entrepris d'inverser la tendance.

Je ne peux que m'en réjouir.

Dans le projet de loi de finances pour 2013, les cinq programmes relevant de l'éducation nationale sont dotés de près de 62,7 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression globale de 2,92 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Les mesures de périmètre, de l'ordre de 2 millions d'euros, demeurent extrêmement marginales.

Pour mémoire, le budget consacré à l'éducation n'avait crû que de 6 %, entre 2007 et 2012, ce qui représentait, en réalité une baisse en euros constants. L'effort proposé par le Gouvernement en faveur de l'éducation, conformément aux engagements du Président de la République, paraît donc tout à fait conséquent, au regard des marges de manoeuvre budgétaires dont il dispose. Je me félicite du desserrement maîtrisé et responsable de la contrainte budgétaire, qui permettra de mener à son terme la rénovation de l'école dans de bonnes conditions.

En ce qui concerne le détail des évolutions de chaque programme par rapport à la loi de finances pour 2012, à structure constante, je suis en mesure d'apporter les précisions suivantes.

Le premier degré public progresse fortement de 3,99 % pour s'établir à 18,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP). Un effort particulier est ainsi consenti en faveur du premier maillon de la chaîne éducative, le plus fondamental pour lutter contre l'échec scolaire et la réduction des inégalités sociales et territoriales.

Le second degré public croît de 2,58 % à 30,4 milliards d'euros.

Le programme 230 « Vie de l'élève », qui regroupe notamment la santé scolaire, l'accompagnement des élèves et l'action sociale, connaît une forte hausse de 5,87 % à 4,18 milliards d'euros (CP).

L'enseignement privé du premier et du second degrés reste stable à 7,08 milliards d'euros (CP). Il est vrai qu'il avait été préservé les années précédentes.

Le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » connaît enfin une augmentation sensible de 2,74 % pour 2,15 milliards d'euros de crédits de paiement. Je rappelle qu'il rassemble l'administration centrale et déconcentrée, les services supports et différents opérateurs comme l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ).

Les hausses de crédit correspondent à l'accroissement des dépenses de personnel qui résulte lui-même de deux facteurs :

- la trajectoire d'évolution de la masse salariale sous l'effet du glissement vieillesse technicité (GVT) et des pensions ;

- des créations de postes afin de corriger les effets destructurants de la politique ancienne de suppression d'emplois et de non-renouvellement des départs en retraite.

Afin de maîtriser l'enveloppe globale, il était nécessaire en contrepartie de limiter les dépenses hors titre 2, qui sont plus flexibles par nature. Les arbitrages budgétaires mesurés du Gouvernement me paraissent pertinents.

Je souhaite toutefois qu'en matière de dépense hors personnel, la plus grande attention soit apportée à la gestion des moyens des fonctions support, réunis dans le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale ». Les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention pour la logistique, les systèmes d'information et l'immobilier représenteraient environ 365 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de 2013. Des progrès importants peuvent être réalisés sur les grands projets si l'on en croit les indicateurs renseignés dans les documents budgétaires. Rappelons-nous les « bugs » rencontrés par le logiciel Chorus : il y a deux ans, ils avaient rendu nécessaire un rebasage du plafond d'emplois après la découverte de milliers d'emplois non comptabilisés.

Sur trois grands projets informatiques en cours, d'un coût supérieur à 10 millions d'euros, deux d'entre eux connaissent d'importants retards. Le projet SIRHEN (système d'information des ressources humaines de l'éducation nationale) est emblématique. Il concerne l'ensemble des personnels gérés par le ministère de l'éducation nationale et intègre le développement de la paye. De toute évidence, le projet a été mal préparé et mal suivi, malgré sa dimension structurante et stratégique pour piloter l'évolution des ressources humaines. En effet, deux ans de retard sur le calendrier d'achèvement du projet sont déjà prévus et le coût en a été réévalué de 80 à 200 millions d'euros, soit 150 % d'augmentation.

De même, en matière immobilière, la construction du rectorat de l'académie de Toulouse et du service départemental de la Haute-Garonne a pris également deux ans de retard, tandis que son coût est passé de 31 à 41,5 millions d'euros, soit 34 % de réévaluation.

Je souhaite que les trajectoires révisées après audit interne des projets immobiliers et informatiques soient désormais strictement tenues. A défaut, les marges de manoeuvre dégagées pour l'éducation nationale ne doivent pas être grignotées au détriment de l'ambition pédagogique et éducative portée par le Gouvernement.

Dans le PLF 2013, le Gouvernement prend le contrepied de la politique antérieure pour préparer la refondation de l'école. L'arrêt de la révision générale des politiques publiques, le renouvellement des départs en retraite et les créations de postes, notamment dans le premier degré, contribueront à renforcer l'offre éducative et à préparer l'étape indispensable de la reconstruction du recrutement et de la formation des enseignants. Je soutiens sans réserve ces orientations.

Le schéma d'emplois pour 2013 intègre l'extension en année pleine des mesures mises en place dès la rentrée pour atténuer les 14 000 suppressions d'emplois prévus par la loi de finances pour 2012. Rappelons le financement des 1 000 emplois de professeurs des écoles, 1 500 enseignants du second degré, 100 emplois de conseillers principaux d'éducation et 1 500 emplois d'AVS-i pour accompagner les élèves handicapés, prévu dans le collectif budgétaire adopté au mois de juillet dernier.

A la rentrée 2012, est également intervenu le recrutement de 2 000 assistants d'éducation supplémentaires afin d'assurer principalement des fonctions de surveillance. En outre, 500 assistants de prévention et de sécurité ont été affectés dans les établissements les plus exposés aux incivilités et aux violences, en complément du travail des équipes de vie scolaire et des équipes mobiles de sécurité.

Au-delà de l'extension en année pleine, le schéma d'emplois 2013 comporte des mesures nouvelles afin d'arrêter net les suppressions d'emplois dans l'éducation nationale et de procéder à des créations de postes dans le cadre fixé par le Président de la République.

Pour assurer le remplacement de la totalité des départs à la retraite et recréer l'année de formation des maîtres, le Gouvernement a donc prévu l'organisation de deux concours en préalable à la refondation de la formation initiale.

Afin de remplacer tous les départs définitifs d'enseignants en 2013, ce sont 22 100 postes qui seront ouverts à la session normale des concours de recrutement externe dont les épreuves d'admissibilité auront lieu à l'automne 2012 et les épreuves d'admission en juin 2013.

A la rentrée 2013, 8 781 nouveaux emplois équivalents temps plein (ETP), soit 8 281 ETP enseignants et 500 ETP non-enseignants, seront parallèlement créés. Ces emplois nouveaux permettront d'éviter toute dégradation des taux d'encadrement. Dans le premier degré, l'accueil des élèves de moins de trois ans sera renforcé, tandis que dans le second degré, les efforts porteront particulièrement sur les lycées d'enseignement professionnel.

Est précisément prévue la création de 11 476 équivalents temps plein (ETP) d'enseignants stagiaires dans le cadre de la réforme de la formation initiale. Ceci correspond à l'ouverture de 21 350 postes supplémentaires. Le recrutement interviendra lors d'une deuxième session de concours en Master 1, dont les épreuves d'admissibilité se tiendront en juin 2013 et les épreuves d'admission en juin 2014.

En outre, sera consacré l'équivalent de 458 ETP au financement des aménagements de service pour les stagiaires.

Pour parvenir au solde net affiché dans le PLF, il faut enfin intégrer la suppression de 3 653 ETP qui servaient de supports aux stages en responsabilité des étudiants de Master 2, compte tenu de la réforme de la formation initiale.

Un dernier mot sur la situation des RASED. Malgré leur intérêt pédagogique, ils ont été durement touchés par les suppressions de poste entérinées sous la précédente législature, sous l'argument que l'aide personnalisée mise en place avec la réforme du primaire de 2008 les rendait largement inutiles. Devant l'organisation chaotique de l'aide personnalisée et son faible impact sur les résultats des élèves, j'estime au contraire qu'il faut maintenir des effectifs suffisants dans ces réseaux.

A la rentrée 2011, le nombre d'emplois implantés en RASED a diminué 693 unités, soit une chute de 6,4 % de l'effectif total. Les postes de RASED ont manifestement supporté la part essentielle de l'effort budgétaire demandé à la rentrée 2011. En moyenne, entre le tiers et la moitié des suppressions de postes ont touché des RASED. A Toulouse, les retraits d'emplois dans les RASED ont même représenté 77 % des suppressions d'emploi. A Caen et dans les Bouches-du-Rhône, tous les postes de maître G étaient en voie de suppression.

A l'issue de la phase initiale de préparation de la rentrée 2012, les suppressions d'emplois prévues en RASED ont représenté près des deux tiers des retraits initialement envisagés dans le premier degré par le précédent gouvernement.

Après la mise en oeuvre du plan d'urgence adopté en loi de finances rectificative en juillet dernier, une centaine de postes a été rétablie au bénéfice des RASED. La correction initiée par le ministre de l'éducation nationale me paraît tout à fait pertinente.

Au bénéfice de ces observations, je rendrai un avis très favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire », qui constitue le prélude nécessaire à la refondation de l'école engagée par le Gouvernement.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Le groupe CRC se prononcera en faveur l'adoption de ces crédits. Je voudrais saluer le changement de cap et l'arrêt de la politique mortifère de la RGPP. Une tâche de reconstruction immense s'ouvre à nous. Je suis interrogative sur l'ampleur des moyens alloués. Il faut réaffirmer la nécessité d'une grande loi-cadre de refondation de l'école qui donne de la lisibilité et de la stabilité en termes de scénario, d'organisation et d'emplois.

J'ai une première question qui concerne le concours de recrutement prévu en 2014. Rien n'est encore annoncé. Aura-t-il bien lieu ?

Je ne reviens pas sur la nécessité de la formation des enseignants. Je voudrais également vous interroger sur le devenir des bourses Chatel en Master 2 que je ne retrouve pas dans les bleus budgétaires.

M. Jacques-Bernard Magner. - Je soutiens les conclusions de la rapporteure sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2013. Je saluerai aussi l'engagement du ministre de l'éducation nationale s'agissant de la planification des crédits sur trois ans. Si la hausse est de près de 3 % pour 2013, il faut se féliciter d'une progression de 7 % sur les trois prochaines années. Cette programmation donne de la visibilité et permet d'envisager une poursuite de l'effort engagé dès cette année.

Il est important que la priorité soit donnée à l'école primaire car elle a été fragilisée, particulièrement de 2007 à 2012. La diminution des postes l'a lourdement affectée, notamment à l'école maternelle qui est une école à part entière, et la base de la réussite scolaire. La préscolarisation, en particulier dans les secteurs défavorisés, des moins de trois ans qui a baissé de 13 % dans les dernières années relève aujourd'hui des priorités affichées par le ministère.

Un dispositif de prérecrutement des enseignants devra être mis en place. Il devra veiller à mieux répartir démocratiquement le vivier des candidats potentiels ainsi qu'en fonction des disciplines, certaines étant en déshérence comme les mathématiques ou la littérature.

On évoquait précédemment l'engagement de jeunes dès 14 ans dans des filières professionnelles. Concernant le prérecrutement, il faut éviter de les enfermer trop rapidement dans ce métier et leur proposer des passerelles. Ces précautions envisagées pour les étudiants de l'enseignement supérieur doivent l'être également pour les jeunes de 14-15 ans.

Je demande à notre rapporteur pour avis que les travaux de notre groupe de travail sur le prérecrutement soient bien pris en compte lors de l'examen du futur projet de loi de refondation de l'école.

Mme Françoise Laborde. - Nous avons pu rencontrer le ministre de l'éducation nationale. Les travaux récents de notre commission sur le métier d'enseignant, la carte scolaire et le prérecrutement nous ont permis d'approfondir ces sujets.

Au regard des budgets contraints, il faut saluer le choix de favoriser le ministère de l'éducation et les moyens destinés à l'éducation.

Le groupe RDSE votera les crédits affectés à l'enseignement scolaire pour 2013.

Mme Colette Mélot. - Selon le rapport pour avis, le budget de l'enseignement scolaire est en hausse afin de permettre le recrutement de 40 000 enseignants dont 22 000 qui compensent les départs en retraite.

Or les études montrent que ce n'est pas la hausse des moyens financiers et humains qui conditionne la réussite éducative d'un pays.

Les pays les plus performants, tels que la Finlande ou le Japon, ne sont pas ceux qui consacrent les sommes les plus importantes au budget de l'éducation. Cette décision démagogique est critiquable, surtout dans un contexte de réduction des déficits publics et alors que le budget de l'éducation nationale n'a cessé d'augmenter depuis vingt ans. Il s'agit d'ailleurs du premier budget de l'État.

Ces moyens financiers seront pris au détriment d'autres budgets, comme celui de la culture par exemple, et des traitements des enseignants. Il faut rappeler qu'en février 2012, l'OCDE a étudié le lien entre les moyens et les résultats, concluant que les pays les plus performants attirent les meilleurs élèves vers le métier d'enseignant en leur offrant des salaires plus élevés et un meilleur statut professionnel.

Le gouvernement précédent l'avait bien compris. La moitié des économies faites par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a permis d'augmenter le traitement des jeunes enseignants.

Le pouvoir d'achat des enseignants effectuant des heures supplémentaires vient d'être affecté par le projet de loi de finances rectificative de juillet dernier. Ce budget ne permet pas l'amélioration de la profession d'enseignant.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je trouve important qu'on puisse mettre la priorité sur l'enseignement primaire. Le gouvernement précédent avait décidé de concentrer ses efforts sur l'enseignement supérieur et la recherche parce qu'ils avaient été délaissés et devaient prioritairement être soutenus.

Tout moyen affecté à l'école primaire est à saluer. Dans le cadre de la refondation de l'école, je souhaiterais qu'on puisse élargir le débat et ne pas être dans une position assez simpliste qui consiste à dire qu'il faut plus de moyens et plus d'enseignants.

Je suis attachée à un taux d'encadrement nécessaire et suffisant, prenant en compte la difficulté de certains territoires, mais la question ne peut se résumer à cela.

Nous aurons une réflexion sur la réforme des rythmes scolaires. J'ai des inquiétudes sur son application en raison de son coût alors que les collectivités territoriales subiront une réduction sans précédent de leur dotation de fonctionnement, à savoir 2 milliards d'euros.

Mieux accompagner la formation initiale et continue des enseignants est primordial. Il faut aussi s'interroger sur le contenu de leur mission dans un monde en mouvement.

M. Michel Le Scouarnec. - L'école a beaucoup souffert des politiques de réduction des moyens. Le nombre d'enfants par classe est très important : 24 est un bon objectif.

L'accueil précoce est favorable à la réussite scolaire, comme en témoignent les résultats de l'académie de Rennes qui connaît un fort taux de scolarisation des moins de trois ans.

Mme Catherine Morin-Desailly. - C'est nécessaire mais pas suffisant.

M. Michel Le Scouarnec. - Oui, mais il ne faut pas réduire davantage les moyens.

Mme Dominique Gillot. - S'ils ne sont pas tout, les engagements financiers contribuent largement aux performances du système éducatif. Il faut se féliciter d'un budget 2013 qui prépare la rentrée 2014 en fonction de la loi sur la refondation de l'école.

Lorsqu'on dit que la suppression d'un fonctionnaire sur deux a permis d'augmenter les traitements des jeunes enseignants, c'est uniquement dû à un artifice de calendrier, puisqu'ils sont rentrés dans la fonction deux ans plus tard. C'est une juste reconnaissance du déroulement de carrière.

Le ministre avait répondu à une de mes questions sur la remise en place du Conseil de l'innovation pédagogique pour préparer les rentrées 2014 et suivantes. Est-ce que cet engagement se retrouve dans une ligne budgétaire pour 2013 ?

M. André Gattolin. - J'ai une interrogation concernant les recrutements d'enseignants cette année en Master 2. Pour pallier le manque de postes et le remplacement des départs, on envisage une décharge de trois heures par semaine pour accompagner ces enseignants stagiaires. Où se situent les crédits correspondant à ces trois heures ? Est-ce à la charge des établissements de dégager du temps ou est-il envisagé la mise en place d'une formation pédagogique en dehors de l'établissement ?

Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». - Ils sont prévus dans la dotation horaire globale. Ce sont les établissements qui doivent l'organiser.

Remettre des enseignants face à des élèves dépasse le seul cadre des moyens, en particulier à l'école maternelle. La scolarisation précoce, en particulier dans les zones difficiles, peut apporter une contribution majeure à la réussite scolaire et aux apprentissages fondamentaux que sont la lecture et la langue.

Restaurer la formation des enseignants qui avait été sinistrée participe d'une redistribution de moyens nécessaire à la refondation de l'école.

Lors de déplacements dans différentes académies, avant le changement de majorité, les recteurs rencontrés nous ont dit qu'ils ne savaient plus faire en l'état actuel des moyens. Ils disaient : « Nous sommes désormais à l'os ».

Soit l'éducation et la jeunesse sont une priorité soit elles ne le sont pas. Gouverner c'est choisir. Je crois que c'est un bon pari pour l'avenir.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement professionnel ». - Comme vous le savez, l'enseignement professionnel connaît depuis 2008 une réforme extrêmement profonde, que j'avais qualifiée dans un précédent rapport d'onde de choc, sans pouvoir déterminer jusqu'où porterait la déstabilisation.

La refonte n'a quasiment rien épargné de la carte des formations, de la construction des parcours et des modalités pédagogiques d'enseignement. J'estime donc nécessaire aujourd'hui d'en faire un premier bilan afin d'envisager les premiers correctifs.

En juin 2012, pour la première fois, les candidats au baccalauréat passés par le nouveau cursus en trois ans étaient nettement majoritaires. C'est aujourd'hui que l'épreuve de vérité commence pour les nouveaux bacheliers professionnels, qui doivent s'insérer sur un marché du travail très dégradé. Ou s'engager dans des études supérieures, dont tout laisse à penser qu'ils y sont mal préparés, j'y reviendrai.

Pour mémoire, je n'étais pas opposée par principe au bac professionnel en trois ans pour les meilleurs élèves. En revanche, j'ai toujours plaidé pour le maintien en parallèle de l'ancienne voie en quatre ans, via le BEP, parce que je m'inquiétais du sort des élèves les plus fragiles et des risques de multiplication des sorties sans qualification. Malheureusement, mes craintes se confirment.

Certes, il convient de noter un point positif. En volume, jamais il n'y aura eu autant de bacheliers professionnels que cette année. Ils sont près de 190 000, soit environ 35 000 de plus qu'en 2011. Cela s'explique par une forte augmentation du nombre de candidats.

Pour partie, c'est un effet de la réforme qui a attiré, de façon limitée, de nouveaux publics vers la voie professionnelle.

Mais surtout, il faut rappeler qu'un tiers encore des candidats en 2012 ont suivi l'ancien parcours en quatre ans, via le BEP.

Ce bourrelet dû aux doubles cohortes parallèles est censé s'éteindre définitivement en 2014. Dès l'année prochaine, le nombre de candidats et le nombre de bacheliers professionnels va se réduire fortement, de façon mécanique.

Il y a d'autant moins lieu d'être satisfaits que le taux de réussite au bac pro a chuté en 2012 de 5,6 points par rapport à 2011. C'est la troisième année de baisse consécutive du taux de réussite. La baisse concerne tous les secteurs, aussi bien la production que les services.

Le taux de mentions délivrées au bac pro diminue également de 3 points. Le ministère veut y voir la contrepartie de l'effet volume : plus de candidats présentés entraînerait moins de reçus en proportion.

Je crains, comme les professionnels, qu'il faille aussi s'inquiéter plus sérieusement de l'organisation de la scolarité en trois ans, qui est à la racine des échecs aux épreuves finales.

La certification intermédiaire et le contrôle en cours de formation cristallisent une grande partie des écueils de cette réforme.

La progression pédagogique est perturbée, la charge de planification et d'organisation est démesurée, la fiabilité des évaluations est très incertaine, l'articulation avec l'accompagnement personnalisé et les périodes de formations en entreprise est déficiente.

Autre sujet d'inquiétude : le nombre des sorties du système scolaire demeure très élevé.

Pour l'année 2011, sont concernés 18,4 % des élèves à la fin de la première année de CAP, 13,6 % en seconde professionnelle et 12,8 % en première professionnelle. On peut considérer que 60 000 élèves quittent la voie professionnelle avant même d'être entrés en dernière année de formation.

Et même si le suivi statistique est loin d'être efficient, il fait peu de doute que ces sorties débouchent très peu sur un contrat de travail, même en apprentissage, étant donné les réticences des entreprises à embaucher dans le contexte économique actuel. Il s'agit donc bien de décrochage.

C'est certainement là l'échec majeur de la réforme de la voie professionnelle, qui demanderait à lui seul d'en revoir profondément l'architecture. Plusieurs de mes interlocuteurs lors des auditions ont avancé par exemple l'idée d'ouvrir des cursus plus souples en quatre ans. A minima, il faudrait construire des passerelles effectives entre les cursus de bac et de CAP.

En revanche, j'avoue être très réticente à l'ouverture de parcours mixtes entre le statut scolaire et l'apprentissage. Par exemple, des parcours dits « 1+2 » ou « 2+1 » : un an sous statut scolaire puis un contrat d'apprentissage sur deux ans ou bien deux ans en lycée professionnel et un an en alternance.

Pourquoi mes réticences ? Je perçois deux risques majeurs. D'abord, le risque que les employeurs débauchent vers l'apprentissage les « meilleurs » élèves dès la fin de la seconde ou de la première, avec la perspective d'un salaire immédiat pour le jeune. Dans ce cas, les « meilleurs » iraient tous vers l'apprentissage, en renonçant d'ailleurs sans le savoir à toute poursuite d'études, quand dans le même temps, les autres élèves resteraient dans l'éducation nationale, qui accumulerait les difficultés sans accroître parallèlement ses moyens financiers.

Deuxième élément de réticence : le développement annoncé de l'apprentissage au sein des lycées professionnels.

Cette option ne me semble pas constituer une bonne piste, qui nécessiterait de toute façon, de prime abord, d'apporter des réponses à certaines interrogations de fond. Les cohabitations entre publics différents et parcours différents posent, en effet, des problèmes pédagogiques et d'organisation très lourds. Comment compte-t-on procéder ?

Il faudrait aussi revoir la répartition du produit de la taxe d'apprentissage, qui, selon le dernier chiffrage disponible en 2010, représente 1,9 milliard d'euros. Comme le taux d'imposition est proportionnel à la masse salariale, la montée du chômage fait baisser mécaniquement le produit. Pour mémoire, 52 % de taxe d'apprentissage, le « quota » revient obligatoirement à l'apprentissage, via des versements calibrés aux CFA, à un fonds national et au Trésor public. Les 48 % restants, le « barème », sont en réalité des versements libératoires des entreprises vers les formations technologiques et professionnelles de leur choix. Aujourd'hui, les lycées professionnels pâtissent d'un affaiblissement alarmant des contributions des entreprises. La construction de la taxe et l'affectation des fonds par les organismes collecteurs désavantagent très nettement les élèves de l'enseignement professionnel public.

Ainsi, au niveau de l'ensemble du second degré, le public reçoit à peine plus que le privé alors que ce dernier scolarise cinq fois moins d'élèves. Et plus finement, au sein du second degré public, les lycées généraux et technologiques reçoivent environ 5 % du produit contre moins de 3 % pour les lycées professionnels.

Plus fondamentalement, je m'interroge sur la façon dont le Gouvernement entend tenir les deux objectifs qu'il promeut. En effet, comment à la fois développer l'apprentissage, notamment au niveau V et élever le niveau de qualification globale de la population ? C'est à dire comment concilier dans le même temps l'objectif d'insertion professionnelle rapide et celui d'élévation du niveau de qualification ?

A ce stade, les auditions que j'ai réalisées pour cet avis budgétaire ne m'ont pas permis d'obtenir des réponses concrètes. Ce dilemme reste donc encore à trancher.

Il me semble que si l'on favorise trop l'apprentissage, on renonce alors à l'élévation du niveau de qualification au profit de l'insertion rapide.

A long terme, cela risque de n'être profitable, ni individuellement, ni collectivement.

En effet, pour la carrière professionnelle du jeune, une insertion rapide, avec les plus bas diplômes possibles, sera synonyme de moindre faculté d'adaptation, de moindre capacité à la reconversion et donc au final de moindre progression de carrière. Pour la compétitivité globale de l'économie, si d'actualité de nos jours, renoncer à l'élévation du niveau de qualification paraît à rebours des enjeux posés et affichés.

Dans les discours qui ont accompagné la réforme, et qui ne sont pas remis en cause aujourd'hui, la possibilité de poursuite d'études dans le supérieur a été mise en avant.

Elle a d'ailleurs séduit bon nombre de familles, si bien que les demandes de poursuite dans le supérieur, vers le BTS notamment, explosent.

Pour autant, aucun dispositif concret d'accompagnement des bacheliers professionnels n'a été mis en place. Les résultats ne sont évidemment pas bons à l'université mais aussi en BTS.

Nous devons donc réfléchir aux moyens de soutenir les bacheliers professionnels au cours de leur transition vers le supérieur. Les lacunes dans les matières générales et dans l'acquisition des méthodes de travail, nécessiteraient la mise en place d'un sas, peut-être d'une année, d'une sorte de propédeutique, de remise à niveau avant l'entrée en BTS ou en DUT.

Tant du point de vue de la capacité d'insertion sur le marché du travail que des poursuites d'études, la réforme commence à susciter de la frustration dans les familles et chez les élèves qui ont cru au discours de revalorisation de la voie professionnelle.

Ce sont bien sûr les milieux populaires et les moins favorisés qui sont les plus exposés. Je rappelle en effet que la moitié des élèves en voie professionnelle sont enfants d'ouvriers, de chômeurs ou d'inactifs, alors qu'ils ne représentent qu'un tiers de l'effectif global du second degré. Nous ne pouvons donc pas nous contenter de l'existant. C'est pourquoi je plaide pour que des corrections interviennent impérativement.

Enfin pour conclure, j'aimerais dire un mot sur les divers projets de régionalisation.

Un possible transfert aux conseils régionaux de la compétence sur les lycées professionnels, y compris les personnels enseignants, est semble-t-il écarté. Je m'en félicite, car les ressources financières des régions sont trop minces et leur expertise pédagogique trop faible.

Cependant, il est prévu de transférer aux régions la fixation de la carte des formations professionnelles et de leur laisser la maîtrise du service public territorialisé d'orientation. Les détails et même les contours exacts de ces projets ne sont pas encore connus.

Je me contenterai donc de vous faire part de quelques interrogations, qui ont notamment été soulevées lors de mes auditons : quelle répartition des rôles entre les présidents de conseils régionaux et les recteurs ? Comment éviter l'aggravation des inégalités sociales et territoriales entre les élèves ? Quelles garanties pour les personnels, notamment pour les conseillers d'orientation-psychologues ?

Autre point qui m'interroge : la transformation des GRETA en GIP. Le délai imposé par la loi Warsmann II arrive à échéance en 2013 et ne sera pas tenu en tout état de cause. Une modification législative est nécessaire au moins pour repousser l'échéance. Dans quelle mesure pouvons-nous aller plus loin et proposer des garanties statutaires aux personnels ? Ne pourrions-nous d'ailleurs pas revenir tout simplement sur le principe même de la transformation en GIP ? Des négociations sont ouvertes entre le ministère de l'éducation nationale et les personnels, mais il est difficile d'en prévoir l'issue, d'autant que ce dossier dépend également du ministre de la fonction publique.

Telles sont les observations et interrogations que je voulais vous soumettre. Et sous les réserves que j'ai formulées, je vous propose de rendre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

M. Jacques Legendre. - Je souhaite intervenir sur un point qui me semble important. Il s'agit du bac professionnel et de la poursuite des études dans l'enseignement supérieur.

Contrairement aux bacs généraux et technologiques qui ont pour vocation la poursuite vers l'enseignement supérieur, le bac pro est un diplôme d'entrée dans la vie professionnelle. C'est déjà un progrès en termes de connaissances générales, parce qu'avant on entrait dans la vie professionnelle avec un CAP ou un BEP.

Mais ceux qui ont un bac pro et qui veulent poursuivre leurs études dans l'enseignement supérieur subissent de gros échecs.

L'objectif du bac technologique est de donner accès aux BTS sans que ces jeunes se voient prendre les places par ceux qui viennent de bacs généraux.

Je souhaite que l'État accorde une garantie aux lycéens des bacs pro afin qu'ils puissent reprendre une formation grâce à la validation des acquis de l'expérience (VAE). Il faut tenir un discours de vérité et dire aux bacheliers pro qu'ils ne peuvent pas aller actuellement dans l'enseignement supérieur, sinon c'est l'échec assuré.

Mme Françoise Laborde. - Le RDSE est mitigé sur cette formation du bac pro en 3 ans car les attentes des professeurs et des parents ne sont pas toujours en adéquation avec les possibilités des élèves. Les résultats du bac pro montrent que ce n'est pas une réussite. De façon générale, nous pensons qu'il faut valoriser la culture générale au cours des études.

M. Michel Le Scouarnec. - Je suis favorable à la valorisation des filières techniques et de la filière professionnelle. Il faut changer l'image et les parcours, mettre de la souplesse et offrir des passerelles. Dans un quart des cas, la route des jeunes n'est pas tracée à l'avance et il faut donc pouvoir changer de filière.

Mme Maryvonne Blondin. - Beaucoup de questions se posent sur cette voie professionnelle. Il faut laisser de la souplesse et des ouvertures dans cette voie. Pour la 3e année consécutive, il y a une diminution sensible de la réussite au bac pro. Je m'interroge également sur le bienfondé de la scolarité en 3 ans. L'amélioration de cet enseignement s'inscrit dans le cadre de la refondation de l'école. L'enseignement professionnel mérite toute notre attention.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement professionnel ». - Je constate une prise de conscience générale sur la volonté de revalorisation de cette voie professionnelle qui pose également à la question du décrochage scolaire. Le bac professionnel en 3 ans a crée une véritable onde de choc au risque de désorganiser la carte des formations. On est en train de la vivre et de la constater. Un certain nombre d'élèves qui auraient pu choisir une voie générale se sont tournés vers la voie professionnelle en pensant pouvoir accéder à un BTS. Je plaide pour la prise de conscience de cet état de fait. L'effet pervers de la réforme, c'est de ne pas préparer la poursuite d'études à l'enseignement supérieur tout en la stimulant. Il y a une sorte de dualité entre l'insertion professionnelle et la poursuite des études, qui devient de plus en plus difficile avec un niveau de formation générale en baisse. Enfin, je regrette un assèchement de toutes les passerelles. Il est nécessaire de prendre des mesures d'urgence.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement technique agricole ». - Madame la Présidente, mes chers collègues. Périodiquement, quel que soit le ministre en charge, les mêmes soucis reviennent sans que se dessine et se stabilise une trajectoire lisible et favorable au développement de l'enseignement agricole. Je tiens aussi à préciser que je souhaite que toutes les composantes de l'enseignement agricole - le public comme le temps plein et le rythme approprié - puissent en bénéficier parce que chacune sait répondre différemment aux besoins des jeunes, des parents et des territoires.

Le PLF pour 2013 consacre à l'enseignement agricole 1,325 milliard d'euros, soit une hausse de 1,66 % en crédits de paiement. L'enseignement agricole est donc plutôt moins bien traité que l'éducation nationale cette année, puisque son budget doit, quant à lui, augmenter de 2,92 %. Certes les réseaux ne sont pas organisés de la même façon, mais il faut rappeler que les années passées, l'enseignement agricole a payé un lourd écot à la révision générale des politiques publiques. Il a considérablement modernisé son organisation et sa gestion des crédits, sans rien de comparable à l'éducation nationale. Cette année encore, il participe à l'effort de maîtrise des finances publiques avec notamment une réduction de 4,1 % des crédits de l'inspection et de 4,7 % des fonds destinés à l'organisation des examens.

En termes d'emplois, le PLF 2013 prévoit 250 créations de postes, 50 déjà adoptées dans le cadre du collectif budgétaire de juillet et 200 nouvelles à la rentrée 2013. Ces créations sont bienvenues alors que le non-renouvellement des départs à la retraite avait pu atteindre par le passé un ratio de deux tiers.

Cependant, la répartition des créations de postes pose des difficultés. En premier lieu, il n'est inscrit que des créations de postes d'enseignants. Mais, dans l'enseignement public, il serait nécessaire de prévoir des postes non-enseignants, car les établissements ont du mal à fonctionner avec des personnels administratifs en nombre insuffisant. En second lieu, la répartition des créations entre le public et le privé du temps plein est contestable. En effet, il est appliqué un ratio de 70 % pour le public et de 30 % pour le Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP). Or, les suppressions de postes d'enseignants intervenues ces dernières années respectent plutôt un ratio de 55 % pour le public et 45 % pour le temps plein environ. Par parallélisme, il serait juste de retenir la même proportion lors des nouvelles créations de postes d'enseignants.

Beaucoup plus préoccupante me paraît, toutefois, l'évolution des crédits hors titre 2, qui correspond au calcul des subventions à l'enseignement privé et du rythme approprié. Cette année, dans les deux cas, il ne semble pas que soient respectées les dispositions du code rural et les protocoles d'accord signés pour mettre fin au contentieux administratifs pendants.

Pour le CNEAP, le problème vient de l'enquête quinquennale qui sert à réévaluer le coût d'un élève dans le public pour calculer sur cette base la subvention aux établissements du temps plein. Le ministère a achevé l'enquête mais se refuse à en communiquer les résultats. En réalité, en raison de décision unilatéralement appliquée dans l'enseignement public comme le plafonnement des effectifs par classe, l'État n'est pas en mesure de respecter les dispositions législatives et réglementaires. C'est pourquoi les documents budgétaires sont muets sur le mode de construction de la subvention au temps plein, puisqu'elle est dépourvue de base juridique.

Pour les maisons familiales rurales (MFR), le problème vient de l'application du protocole d'accord Barnier de 2009 sur la revalorisation du taux d'encadrement, à partir de laquelle est calculée la subvention servant à payer les formateurs. L'interprétation restrictive par l'État de l'enveloppe de 17 millions d'euros allouée à l'époque ne semble pas conforme au protocole, qui avait déjà réduit la créance des MFR sur l'État. De même, le plafonnement des effectifs est très discutable à la fois dans son mode de calcul et dans sa légitimité. Il me paraît personnellement inconcevable d'accepter que 2 000 élèves ne soient pas financés et que d'autres restent tout bonnement sur le bord du chemin !

Je crains que nous ne soyons entrés dans une nouvelle phase difficile comme tous les cinq ans environ. L'État n'est pas en mesure de respecter l'intégralité de ses engagements, même revus à la baisse après négociation. On en vient à douter de la capacité de l'État à respecter la législation et la réglementation, qu'il tend à interpréter de manière unilatérale. Le CNEAP comme les MFR saisissent la commission de conciliation et s'engagent dans une phase précontentieuse, avant un nouveau tour de négociation et la signature prévisible de nouveaux protocoles.

Ce mode de fonctionnement n'est bien entendu pas satisfaisant car ce sont les élèves qui en pâtissent directement. Chaque année, chaque mois perdu dans des négociations difficiles, mettent en péril des établissements et des filières.

On ne peut en tenir rigueur au nouveau ministre de l'agriculture, qui découvre une situation déjà sédimentée et que l'on a connue sous plusieurs gouvernements, depuis le vote de la loi Rocard en 1984. En revanche, je souhaite qu'il intervienne fortement pour que soit trouvée dans la négociation une solution pérenne et lisible au financement de l'enseignement agricole privé. Charge ensuite à l'État de tenir ses engagements : le fait du Prince est devenu inacceptable !

Un mot sur la réforme du baccalauréat professionnel dont la mise en oeuvre dans l'enseignement agricole s'achève avec la rénovation des filières des services en milieu rural et hippiques. Je dois avouer une certaine inquiétude sur les résultats au baccalauréat : par rapport à l'année précédente, les résultats de la session de juin 2012 enregistre une baisse de 6,7 points. Il conviendra d'examiner précisément les raisons de ce reflux, qui néanmoins laisse à la filière agricole un taux de réussite de 83,1 % contre seulement 77,5 % dans l'éducation nationale.

Enfin, je ne peux que redire cette année encore que les synergies avec le ministère de l'éducation nationale doivent être plus systématiquement recherchées. C'est vrai au niveau central pour la définition des politiques éducatives, la mise en oeuvre des réformes, les référentiels des formations et la conception des épreuves. Trop souvent, l'éducation nationale décide seule de tous les dispositifs et impose ses choix à l'enseignement agricole. Mais au niveau régional, il faut aussi aller plus loin dans la mise en commun de locaux et l'optimisation de la carte des formations. Les échanges de services d'enseignants entre établissements de l'éducation nationale et de l'agriculture devraient également se développer. Pour l'instant, on reste trop dépendant des bonnes volontés personnelles de tel ou tel recteur ou de tel ou tel directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). La nouvelle directrice générale que j'ai rencontrée dès sa prise de fonctions m'a paru tout à fait disposée à travailler en ce sens.

En conclusion, en reconnaissant à la fois l'engagement du ministre de l'agriculture et les difficultés structurelles rencontrées pour respecter les engagements de l'État à l'égard des établissements privés, je recommande la sagesse sur l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Mme Corinne Bouchoux. - Je tenais tout d'abord à remercier madame la rapporteure pour son intérêt connu et reconnu pour la cause de l'enseignement agricole. L'enseignement agricole est actuellement en plein changement de paradigme après des années de spirale négative. Un point positif, c'est que l'enseignement agricole est aujourd'hui plus innovant que l'éducation nationale car cela fait des années qu'il se sent menacé et lutte pour sa survie financière. Son rôle dans la promotion sociale est aussi primordial puisque, dans les 15 écoles supérieures d'agriculture, on va retrouver entre 18 et 45 % de boursiers. Ces écoles sont donc des modèles importants et peuvent être le point de départ pour des pistes d'innovation, à la fois dans le public et dans le privé.

Mme Françoise Cartron. - Comme ma collègue, je voudrais à nouveau saluer l'engagement de la rapporteure pour avis sur le sujet. Cependant, j'ai quelques petites interrogations sur ce qu'elle nous a dit : les postes supplémentaires sont essentiellement des postes d'enseignants, mais 3,5 millions serviront aussi à créer des emplois d'auxiliaires de vie scolaire. Et ce sont 30 postes qui vont être ajoutés aux 40 déjà créés en 2012. Pourquoi affirmer alors qu'il n'y aura pas de création de postes non-enseignants ? Sinon, je rejoindrai les propos de la rapporteure pour avis.

C'est vrai que l'enseignement agricole est un lieu de vraie innovation dont l'organisation et les méthodes pédagogiques sont très différents de ce que l'on trouve dans l'enseignement académique général.

Mme Françoise Laborde. - Au vu des moyens supplémentaires qui sont alloués, le groupe RDSE se prononce en faveur d'un avis très favorable.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je tenais pour ma part à revenir sur les 200 créations de postes : ce sera 140 postes dans le public et 60 dans le privé, ce dont on ne peut que se féliciter.

Néanmoins, sur le terrain, c'est la débandade et les demandes sont très pressantes. Il faut faire très attention avec les chiffres car si on prend en compte les années précédentes, le solde des créations et des suppressions de postes demeure négatif. L'attention doit être redoublée surtout au vu de la hausse des effectifs...

Concernant la création de postes d'enseignants et de non-enseignants, je tenais à mettre en avant le désert en termes de médecine scolaire et le nombre de postes dans l'administration qui ont été supprimés ces dernières années.

Mais je tiens quand même à donner un avis favorable sur ce budget.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement technique agricole ». - Pour les suppressions de postes d'enseignants, le ratio appliqué au cours de la précédente législature était de 55 % dans le public et de 45 % dans le privé alors que les actuelles recréations de postes répondent à un ratio de 70/30, ce qui, bien évidemment, fait naître des inquiétudes légitimes au CNEAP puisque les besoins sont les mêmes dans tous les systèmes.

Je rappelle que par le passé deux tiers des départs en retraite n'ont pas été renouvelés alors que dans l'éducation nationale, ce n'était qu'un sur deux. Le ressenti au sein même des établissements de l'enseignement agricole est que la situation avait atteint un point critique.

Concernant l'enseignement agricole supérieur, je vous renvoie aux travaux effectués par ma collègue Dominique Gillot, rapporteure pour avis.

Les auxiliaires de vie scolaire sont inscrits en crédits de titre 6 et ne sont dès lors pas comptabilisés en tant que tels dans le plafond d'emplois de titre 2.

Enfin, sur le rapport enseignant/non-enseignant, je soulignerais que, si les enseignants sont indispensables, c'est aujourd'hui l'accompagnement administratif qui fait le plus défaut dans les établissements publics.

Je suis objective dans mes propos et mes demandes et je continue de soutenir que la crédibilité de l'enseignement agricole a un prix. C'est pourquoi je requiers l'adoption d'un avis de sagesse : il n'y a pas de meilleur moyen pour faire une demande. Et je souhaite aussi que les ministres concernés se concertent et adoptent une position commune forte au moment des arbitrages budgétaires qui se dérouleront au printemps prochain.

Mme Françoise Laborde. - Depuis des années, j'admire la pugnacité de Mme la sénatrice Férat sur le dossier de l'enseignement agricole.

J'aurais tout de même aimé savoir s'il était envisagé une éventuelle mise à plat de toutes les formations, notamment afin de simplifier les doubles tutelles...

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement technique agricole ». - Le seul à pouvoir remettre à plat le fonctionnement de l'enseignement agricole, c'est le ministère de l'agriculture qui conserve seul la tutelle. Mais il reste évident que les deux ministères sont tous les deux responsables budgétaires de la mission « Enseignement scolaire ». C'est pourquoi, conformément à la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), nous étions obligés de prélever des crédits sur l'éducation nationale lorsque nous voulions soulager l'enseignement agricole. Mais ce n'était pas de gaîté de coeur puisque nous avions l'impression de déshabiller Paul pour habiller Jacques. Pour éviter ces choix cornéliens, il est temps d'assurer un traitement équitable de l'enseignement agricole dès la construction des budgets.

Mme Maryvonne Blondin. - Ne pourrait-on pas alors envisager une audition du ministre de l'agriculture ?

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Vous me ravissez ma conclusion puisque j'allais proposer la même chose...

M. Jacques Legendre. - Décidemment, Mme Blondin ennuie beaucoup de monde, puisque, moi aussi, je m'apprêtais à vous faire part de la même volonté...

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Enseignement technique agricole ». - Vous connaîtrez la position de mon groupe sur l'ensemble de la mission « Enseignement scolaire » lors de l'examen en séance.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».