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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Les crédits consacrés à nos établissements d'enseignement supérieur, dans le cadre du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », et à l'amélioration des conditions de vie et de travail de nos étudiants, dans le cadre du programme 231 « Vie étudiante », s'établissent à 15,08 milliards d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2013, soit une progression inattendue de 2,72 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Cette augmentation apparaît d'autant plus exceptionnelle qu'elle intervient dans un contexte budgétaire contraint qui avait initialement conduit le Premier ministre, dans une lettre de cadrage adressée à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, à solliciter un effort de réduction des crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) de l'ordre de 3,5 % (- 7 % sur les crédits de fonctionnement et - 2,5 % sur les autres dépenses).

Cet effort en faveur de notre système d'enseignement supérieur s'inscrit logiquement dans le cadre des priorités affirmées par le Président de la République pour la jeunesse, son accès à une éducation et une formation de qualité, et pour une politique de l'innovation, levier d'une économie compétitive et innovante.

La mise en oeuvre de l'autonomie des établissements publics d'enseignement supérieur, consécutive à la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « loi LRU », ne s'est pas traduite par le transfert à due concurrence aux universités des moyens leur permettant d'assurer les missions de service public qui leur ont été confiées par le législateur. Aucune évaluation rigoureuse des transferts de charge n'a été réalisée. Or, les charges associées à ces nouvelles missions, en particulier la gestion de la masse salariale, la réussite en licence et le renforcement du service public de l'orientation et de l'insertion professionnelle, pèsent lourd sur l'équilibre des budgets universitaires.

En affichage, la progression des moyens récurrents des universités a été nette après le passage effectif aux responsabilités et compétences élargies (RCE). Or, cette augmentation, correspondant dans certains cas à une multiplication par trois ou quatre du budget global de l'université, résultait en réalité principalement du transfert de la masse salariale de l'État vers ses opérateurs, les universités, introduisant un taux de rigidité budgétaire mal apprécié par nombre d'universités.

De plus, une fois le passage aux RCE achevé, la courbe de progression des moyens récurrents s'est révélée très faible. On a assisté, au cours des deux dernières années, à une stagnation des moyens de fonctionnement des établissements, voire une diminution dans certains cas, le poids des charges nouvelles insuffisamment compensées par l'État conduisant un certain nombre d'universités à constituer des réserves de précaution, procéder à des gels de postes ou présenter une situation déficitaire. Dans ces conditions, les efforts budgétaires en faveur des universités, revendiqués par le précédent gouvernement, participaient d'une rhétorique relativement trompeuse, consistant à masquer l'indigence des financements publics récurrents par la multiplication des moyens extrabudgétaires dans le cadre du grand emprunt. Ces financements sélectifs n'ont pourtant bénéficié qu'à un nombre limité d'établissements et ne sauraient dédouaner l'État de ses responsabilités vis-à-vis des universités sur l'ensemble du territoire. Affichage trompeur que votre rapporteure avait débusqué, arguments à l'appui, dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2012.

Aujourd'hui, le service public de l'enseignement supérieur et de la recherche manifeste un désarroi préoccupant : perdu dans un foisonnement de structures bien souvent concurrentes, accaparé dans son temps et ses moyens par une course effrénée aux financements sur projets, abandonné à gérer une autonomie sans les moyens et les compétences correspondants, il est confronté à une perte de sens et à une recherche de prise en charge rassurante. La mise en place des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche par la ministre au cours du deuxième semestre de 2012 a constitué un signe positif de reconnaissance et de recherche de dialogue constructif en direction d'une communauté universitaire en quête de repères et de retour de la confiance.

Cette vaste entreprise de concertation doit permettre de redonner à notre politique d'enseignement supérieur et de recherche une lisibilité et une cohérence stratégique renforcées, et de rendre effectifs des principes d'action jusqu'ici profondément malmenés ces dernières années :

- un système d'allocation des financements publics récurrents qui garantisse une péréquation effective des moyens entre universités sur-dotées et universités sous-dotées ;

- un cadre permanent et opérationnel de concertation entre l'État stratège et des établissements opérateurs pour la définition des responsabilités de chacun et la mise en oeuvre d'une évaluation prospective rigoureuse, honnête et transparente des moyens nécessaires à l'exécution de missions de service public sur la base de critères dynamiques et d'équité ;

- une reconnaissance et une valorisation du rôle des collectivités territoriales, ainsi qu'une coordination renforcée des stratégies territoriales d'aménagement de l'enseignement supérieur notamment dans le cadre de contrats de site.

I. UN BUDGET PRÉSERVÉ DANS L'ATTENTE D'UNE RÉFORME EN PROFONDEUR DU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. UNE AUGMENTATION INESPÉRÉE DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE PARTICULIÈREMENT CONTRAINT

1. La force d'un nouvel élan

Les moyens du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » s'établiront, en 2013, à 12,51 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 250 millions d'euros (+ 2 %) par rapport à leur niveau de 2012.

Sur le titre 2 correspondant aux dépenses de personnel, la hausse par rapport aux crédits accordés en loi de finances initiale pour 2012 s'élève à 43,1 millions d'euros, dont 24,7 millions d'euros au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » en raison, principalement, du relèvement de son taux, de 74,6 % pour 2013 contre 68,92 % pour 2012.

Sur les autres titres, l'accroissement des moyens du programme 150 s'établit à 203,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 1,8 % hors titre 2.

Ces crédits de paiements supplémentaires se décomposent principalement en :

166,7 millions d'euros en direction des établissements d'enseignement supérieur, opérateurs du programme, incluant le financement de la hausse du taux de cotisation au CAS « Pensions » et les crédits liés aux 1 000 créations d'emplois en faveur de la réussite en licence. En sens inverse, des économies ont été réalisées sur les actions n° 4 (établissements privés) et n° 15 (administration et pilotage) du programme. Le total des moyens des établissements inscrits sur le programme 150 s'élève, ainsi, à 12,13 milliards d'euros ;

47 millions d'euros afin d'assurer le paiement des contrats de partenariat public-privé (pour un montant de 47,3 millions d'euros au total en 2013) et de l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France - EPAURIF - (doté d'un financement de 165,2 millions d'euros), et un doublement des crédits de mise en sécurité des établissements universitaires (20 millions d'euros budgétés dans le projet de loi de finances pour 2013, contre 10,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012). Le montant total des crédits consacrés à l'immobilier universitaire est ainsi porté à 505,1 millions d'euros pour 2013 ;

Le reste des crédits du programme 150 est consacré à l'administration et à des subventions diverses, à hauteur de 126,8 millions d'euros.

UNE CONSOLIDATION DES MOYENS DES UNIVERSITÉS

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Moyens des universités et des établissements d'enseignement supérieur

11 917,7

12 128,4

Immobilier

458,2

505,1

Administration et subventions diverses

135,3

126,8

Total

12 511,2

12 760,3

 

+2%

Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Le nombre d'emplois sous plafond des opérateurs sur le programme 150 s'établit à 157 297 équivalents temps plein (ETP) pour 2013, soit une évolution positive de 7 058 emplois par rapport à 2012. Cette variation s'explique par le transfert de 6 060 emplois vers les établissements accédant ou ayant accédé à l'autonomie et par la création, conformément à l'annonce gouvernementale, de 1 000 emplois supplémentaires dans l'enseignement supérieur dès 2013 pour un montant estimé à hauteur de 27,93 millions d'euros, dont 10,04 millions d'euros au titre du CAS « Pensions ». Le nombre d'emplois hors plafond rémunérés par les opérateurs s'élève à 22 094 ETP, soit une augmentation de 5 304 ETP par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

2. Un millier d'emplois supplémentaires par an sur la durée du quinquennat, ciblés sur la réussite en premier cycle

La création à partir de la rentrée 2013 de 1 000 postes supplémentaires dans l'enseignement supérieur, en appui à la réussite des étudiants en licence, représente 27,9 millions d'euros sur l'année 2013, soit une enveloppe de 60,7 millions d'euros en année pleine. En effet, les enseignants-chercheurs n'intégrant les universités en général qu'en septembre, la masse salariale correspondante au titre de 2013 ne devrait couvrir que la période de septembre à décembre. Toutefois, les autres catégories de personnels peuvent être recrutées plus tôt. L'objectif est le recrutement de 1 000 postes supplémentaires chaque année sur la durée du quinquennat, afin de résoudre le problème clairement identifié du sous-encadrement en emplois des étudiants en premier cycle.

Sur les 1 000 postes créés par ce budget, 980 iront aux établissements relevant du programme 150 et 20 aux établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère de l'agriculture. Selon le tableau de répartition présenté au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) le 19 novembre 2012, il est prévu que 52 universités soient bénéficiaires de 791 emplois supplémentaires. La ventilation des 1 000 postes devrait être la suivante :

- 220 emplois de professeurs agrégés (PRAG), qui effectuent en général un service d'enseignement d'une durée double à celle d'un enseignant-chercheur ;

- 450 emplois d'enseignants-chercheurs, dont une partie substantielle de maîtres de conférences, qui constituent l'un des deux corps d'enseignants-chercheurs (l'autre corps étant celui des professeurs des universités) ;

- 330 emplois administratifs de BIATSS (bibliothécaires, ingénieurs, administratifs, techniciens, personnels sociaux et de santé).

Cinq universités devraient recevoir chacune 35 postes supplémentaires (Angers, Lille-II, Lyon-II, Paris-I, Paris-XIII et Tours) et trois autres seront éligibles à 30 nouveaux emplois (Lyon-III, Clermont-Ferrand-I et Toulouse-I).

Afin de veiller à ce que ces emplois soient effectivement affectés à la réussite des étudiants en premier cycle par les universités, qui ont la maîtrise de leurs ressources humaines dans le cadre de leur autonomie, le ministère a indiqué que ce ciblage sera intégré dans la contractualisation entre l'État et les établissements, sous la forme d'amendements aux contrats quinquennaux. Responsabilisées dans le cadre d'un contrat pédagogique ciblé établi en dialogue avec la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle (DGESIP) et les recteurs, les universités bénéficiaires garderont la possibilité d'utiliser ces postes en fonction de leurs besoins spécifiques (à titre d'exemple : l'élargissement de l'amplitude horaire des bibliothèques, le développement du tutorat ou du travail en petits groupes, le renforcement de l'enseignement des langues vivantes, voire du français...).

Le dialogue de contractualisation avec les universités bénéficiaires de ces postes supplémentaires sera articulé autour de l'objectif d'amélioration de la qualité pédagogique du projet de l'établissement. Des engagements seront demandés aux universités sur le développement des learning centers, la rénovation pédagogique, le développement de la formation continue (en partie à distance ou par voie numérique, en complément de la formation en présentiel)...

Si l'on s'en tient rigoureusement au calcul qui serait mis en oeuvre par le système de répartition des moyens à la performance et à l'activité, dénommé « SYMPA », la répartition de 980 postes sur la base du critère de sous-encadrement des étudiants en premier cycle devait conduire initialement à rendre 36 universités bénéficiaires de « paquets » d'emplois supplémentaires conséquents. Si l'on tient compte, par la suite, du critère de l'augmentation des effectifs en licence, la répartition des postes devrait concerner plus d'une quarantaine d'universités. Le ministère devrait, enfin, procéder à un écrêtage en plafonnant la proportion de postes supplémentaires par rapport au nombre d'emplois existants afin de lisser la répartition de la façon la plus équitable possible.

Votre rapporteure pour avis se félicite de la création annuelle sur cinq ans de ces 1 000 emplois supplémentaires en appui réel à la réussite en licence. Cette annonce est d'autant plus la bienvenue que, malgré les ambitions affichées par le plan « Réussite en licence » mis en oeuvre par le précédent gouvernement, les indicateurs de performance se sont sensiblement dégradés (même si on observe une légère progression du taux de passage en L2 en 2011) :

Indicateurs de réussite en L

unité

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Part des licences obtenues en trois ans après une première inscription en L1 (1ere année de licence ou de Deug ou d'IUT) dans le total des licenciés

%

38,7

38,3

37,8

36,4

33,8

nc

Part des inscrits en L1 accédant en L2 l'année suivante

%

47,7

46,6

43,2

44,3

42,3

43

Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche