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Projet de loi de finances pour 2013 : Sport, jeunesse et vie associative

22 novembre 2012 : Budget - Sport, jeunesse et vie associative ( avis - première lecture )

B. UN BUDGET QUI PRÉSERVE L'AVENIR

Les crédits de paiement affectés au programme « Sport » sont fixés à hauteur de 232,2 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances (PLF), contre 255,4 millions d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2012, soit une baisse de 9 %.

Avec l'intégration des crédits issus des initiatives parlementaires, la baisse n'est cependant plus que de 5 % par rapport à 2012. Le secteur sportif participe ainsi à l'effort de redressement des finances publiques.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il s'agit d'un budget responsable : en effet, la diminution est forte, mais elle peut être absorbée par le ministère dès lors qu'il se recentre sur ses missions prioritaires. En outre, il s'agit d'un effort à faire seulement en 2013 puisque la trajectoire triennale prévoit ensuite une stabilité des crédits.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

C. LES CHOIX COURAGEUX EN FAVEUR DU SPORT AMATEUR (ACTION N° 1)

Les crédits issus du budget de l'État en faveur du sport pour tous dans le PLF 2013 s'élèvent à 8,2 millions d'euros (soit en augmentation de 2,5 %, par rapport à la dotation inscrite dans le PAP 2012).

1. Le maintien des efforts de l'État en faveur du sport pour tous

Les crédits consacrés au soutien au sport amateur sont répartis de la manière suivante :

- une subvention pour charges de service public au musée national du sport destinée à couvrir les besoins de financement du musée, opérateur du programme « Sport », ainsi que le fonctionnement de l'espace d'exposition des collections du musée situé au ministère des sports. Cette subvention, à hauteur de 2,6 millions d'euros en crédits de paiement, comme en 2012, comprend notamment 1,1 million d'euros au titre de la masse salariale, qui comprend 20 emplois temps plein travaillés (ETP).

Le projet annuel de performances pour 2012 indiquait qu'un plan d'investissement « de l'ordre de » 5,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) devait être engagé sur la période 2011-2013, afin d'assurer l'aménagement de ses espaces muséographiques (plus de 3 000 m2) et l'acquisition de mobilier de réserve (2 000 m2) dans le nouveau stade de Nice. Pourtant, aucune AE n'était en fait inscrite ce qui, dans les faits, rendait le budget 2012 insincère !

C'est ainsi que l'État était censé financer en 2013 l'installation du musée dans le nouveau stade de Nice (investissement, frais de personnels et frais de fonctionnement) à hauteur de 8,4 millions d'euros, sans disposer d'aucun crédit afférent. Considérant que l'État avait déjà contribué à hauteur de 20 millions d'euros à la construction du stade de Nice dans le cadre d'un partenariat public-privé, la ministre a proposé que la municipalité finance l'installation du musée, le ministère lui versant un loyer lui permettant de récupérer son investissement initial sur quelques années. En attendant la suite de ces négociations, le projet est gelé.

Votre rapporteur pour avis estime que cette méthode est effectivement la plus sage, d'autant que la question du devenir des personnels, qui ne pourront pas tous continuer à exercer leurs missions dans un établissement relocalisé, ne semble pas encore avoir été traitée ;

- la participation au recensement des équipements sportifs à hauteur de 0,48 million d'euros de CP en PLF 2013 (montant de 0,52 million d'euros en LFI 2012), destinée aux services déconcentrés. Votre rapporteur pour avis tient à rappeler que ce recensement fournit une connaissance partagée exhaustive et précise de l'état du patrimoine sportif de notre pays et constitue un outil extrêmement utile pour le Centre national pour le développement du sport (CNDS) et pour l'État. A cet égard, il souligne également son attachement au retour de la pleine application de la clause de compétence générale en matière sportive, qui peut seule permettre de maintenir nos équipements au niveau sur l'ensemble du territoire ;

- une subvention aux écoles nationales, à l'INSEP et aux fédérations pour la mise en oeuvre de protocoles ou accords intergouvernementaux, favorisant la formation des formateurs et les échanges entre experts et pour leur action internationale à hauteur de 0,7 million d'euros (0,8 million d'euros en 2012) ;

- le financement d'actions des Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS) en faveur des publics prioritaires (crédits de fonctionnement de deux pôles ressources nationaux, « sport et handicaps » au CREPS du Centre et « sport, éducation, mixités et citoyenneté » au CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur), à hauteur de 0,3 million d'euros, soit une stabilisation par rapport à la LFI 2012 ;

- la participation de l'État au financement du pôle ressources national « sports de nature » du CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur (site de Vallon-Pont-D'arc) ;

- le soutien à des projets de recherche dans le domaine du sport, (alloué sous la forme de subventions). Le montant se stabilise dans le PLF 2013 à hauteur de 0,3 million d'euros ;

- le soutien direct aux projets relevant des programmes multilatéraux (Conseil de l'Europe, Union européenne, conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage, UNESCO) à hauteur de 0,5 million d'euros (0,53 million en LFI 2012) ;

- des dépenses de fonctionnement du ministère des sports en relation avec la promotion sportive, telles que des prestations d'études juridiques, des frais de déplacements d'experts missionnés par le ministère ou l'achat de documentation et de publication (0,4 million d'euros de CP en PLF 2013 contre 0,2 million en 2012) ;

- et le financement de la délégation française aux VIIes Jeux de la francophonie qui se tiendront à Nice en septembre 2013 (0,5 million d'euros en CP). Soulignant que la dotation équivalente pour les VIes Jeux de la francophonie, organisés à Beyrouth en 2009, n'avait pas été budgétée en PLF, votre rapporteur pour avis félicite le Gouvernement de cet exercice de sincérité budgétaire.

Enfin, la dépense principale sur cette action est celle consacrée aux concours financiers apportés aux fédérations dans le cadre de leurs conventions d'objectifs. 81 fédérations unisport sont concernées pour un montant global de 2,1 millions d'euros, soit une stabilisation par rapport à la LFI 2012.

Il est néanmoins précisé dans le bleu budgétaire que la dotation dédiée au soutien de l'action des fédérations en faveur du sport pour tous est complétée par le rattachement d'un fonds de concours alimenté par le CNDS. Ce complément serait de 19,5 millions d'euros dans le PLF 2013, comme en 2012, ce qui maintiendrait le soutien du ministère auprès des fédérations à hauteur de 21,6 millions d'euros en 2013, soit un niveau équivalent à celui de la LFI 2012.

Votre rapporteur pour avis estimait l'année dernière que ce fonctionnement était pour le moins complexe. En effet, l'objectif du Gouvernement depuis la création du CNDS est de confier au ministère des sports la mission de se concentrer sur le pilotage national, à savoir le soutien aux fédérations sportives et aux pôles ressources nationaux et de permettre au CNDS de devenir l'opérateur exclusif pour le soutien aux actions territoriales en matière de sport pour tous, via l'affectation de taxes affectées (voir infra). Or les recettes issues de ces taxes affectées financent finalement en partie des actions relevant du ministère des sports, les sommes transitant par le CNDS puis par un fonds de concours. Ce dispositif spécifique a au demeurant fait l'objet d'observations de la Cour des comptes, reprises dans le rapport de notre collègue M. Jean-Marc Todeschini2(*).

Le nouveau Gouvernement, conscient de ces questions, s'est pleinement engagé dans une réflexion sur l'avenir de ce fonds de concours.

La ministre a relayé, dès sa prise de fonction, les observations de la Cour auprès du ministère en charge du budget dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2013-2015. Selon le compte rendu du conseil d'administration du CNDS du 13 novembre 2012, il ressort de ces expertises menées avec le ministère des finances que :

- la régularité du prélèvement est confirmée ;

- sa suppression n'aurait pas pu être compensée sur le budget de l'État ;

- il en serait résulté une baisse du soutien financier aux fédérations sportives non soutenables pour le mouvement sportif et affectant directement le développement des pratiques sportives.

Dans ces conditions, le Gouvernement a proposé de maintenir le fonds de concours à son niveau 2012 sur le triennal (19,5 millions d'euros).

Votre rapporteur pour avis note donc qu'une réponse a été trouvée pour les trois prochaines années et qu'en tout état de cause, ces sommes sont attribuées aux fédérations sportives afin qu'elles engagent un certain nombre d'actions qui s'inscrivent dans les objectifs de développement de la pratique sportive (jeunes scolarisés, habitants des quartiers en difficulté, public féminin, personnes handicapées...) qui ont été assignées comme mission prioritaire à l'établissement.

La question qui pose le plus de difficultés n'est donc pas ce fonds de concours mais le dévoiement des missions du CNDS lorsqu'il est amené à financer des actions qui ne sont pas en faveur du sport pour tous.

2. Sauver un CNDS à la dérive 

Votre rapporteur pour avis avait souligné dans son rapport pour avis sur le PLF 2012 que le CNDS s'était éloigné de ses missions initiales en devenant un financeur du sport professionnel.

Aux termes de l'article R. 411-2 du code du sport, le CNDS exerce ses missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement :

- au Comité national olympique et sportif français (CNOSF) ;

- aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Les subventions accordées par le CNDS constituent ainsi un instrument essentiel de financement à l'échelon territorial de la politique du sport pour tous. Elles prennent par ailleurs en compte les grands objectifs correspondant aux orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, en particulier pour le développement de la pratique sportive en direction de publics prioritaires : jeunes scolarisés, habitants des quartiers en difficulté, public féminin, personnes handicapées, familles ;

- et aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage mentionnées à l'article L. 232-1 du code du sport, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

L'établissement devrait bénéficier des recettes affectées suivantes en 2013 :

- une contribution au taux de 1,8 % dont l'assiette est constituée des mises sur les paris sportifs de la Française des Jeux et des opérateurs agréés (article 1609 tricies du CGI). Le montant de son produit est évalué à 31 millions d'euros en 2013, à hauteur du plafonnement prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ; 

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts), dite « taxe Buffet », évalué à 40,9 millions d'euros, ce qui représente une baisse de 2,5 millions d'euros par rapport à 2012.

Cette baisse fait suite principalement à la diminution des droits perçus par la Ligue de football professionnel (LFP) : les droits vendus pour la Ligue 1 sur la période 2008-2012, qui étaient de 668 millions d'euros, sont passés à 607 millions d'euros entre 2012 et 2016, les droits internationaux ont en revanche été vendus 31,5 millions d'euros (contre 17 millions d'euros sur la période précédente) et celle des droits de la Ligue 2, 18 millions d'euros (13 millions d'euros sur la période précédente), grâce à l'arrivée sur le marché des chaînes beIN Sport. La baisse globale avoisine la quarantaine de millions d'euros. Elle pourrait s'accentuer dans les prochaines années, certaines clauses contractuelles prévoyant la diminution des sommes versées au cours de l'exécution du contrat.

Votre rapporteur pour avis considère que d'autres risques pèsent sur le rendement de cette taxe tels que la nouvelle délibération du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur le régime des « courts extraits », qui traduit une conception particulièrement extensive du droit à l'information, pourtant fortement éloignée de l'intention du législateur lorsqu'il a confié à l'autorité le soin de préciser les règles applicables en la matière. L'entrée en vigueur de cette délibération aurait pour effet de réduire l'assiette des droits vendus, et donc les ressources issues de la taxe aux dépens à la fois du secteur sportif professionnel et du monde amateur. A cet égard, votre rapporteur pour avis saisira l'autorité afin de l'inciter à un réexamen de sa délibération, laquelle n'est pas encore définitive.

Il juge aussi que le champ de l'assiette de la taxe, qui ne s'applique aujourd'hui qu'aux organisateurs français de manifestations sportives, est discriminatoire. Il serait légitime d'étendre le champ des redevables de cette contribution à l'ensemble des personnes physiques ou morales qui cèdent des droits de retransmission de manifestations sportives aux télévisions françaises, qu'elles soient ou non implantées en France ;

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux (hors paris sportifs) exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux, dans la limite d'un plafond fixé à 173,8 millions d'euros par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Votre rapporteur pour avis note néanmoins que le compte rendu du conseil d'administration du CNDS, auquel il a eu accès, prévoit le relèvement de ce plafond à 176,3 millions (+ 2,5 millions d'euros), ce qui pourrait compenser le rendement moindre de la taxe dite « Buffet ». Une telle modification du plafond passerait par un amendement au projet de loi de finances pour 2013 ou au projet de loi de finances rectificative pour 2012 ;

- un prélèvement complémentaire de 0,3 % sur ces mêmes mises a été institué par la loi de finances pour 2011 (introduction d'un troisième alinéa à l'article 1609 novovicies du CGI) : il est plafonné à 24 millions d'euros par an (même article 1609 novovicies du CGI), pour une période limitée (2011-2015), et a pour objet le financement de la construction ou de la rénovation des stades de l'Euro 2016.

Le rendement de ce prélèvement sera de 120 millions d'euros sur 5 ans, alors que le besoin de financement initial pour les stades de l'Euro 2016 était estimé à 150 millions d'euros par an.

Votre rapporteur pour avis s'était étonné l'année dernière que le Gouvernement estime finalement le besoin de financement à 160 millions d'euros (168 millions d'euros prévus en PLF 2012 moins la subvention prévue pour le stade de Nancy), mis à la charge du CNDS, sans que le prélèvement exceptionnel ne soit pour autant majoré. Ce sont donc une quarantaine de millions d'euros sur cinq ans qui sont soustraits du budget du CNDS pour l'accomplissement d'une mission qui ne relève pas de ses compétences !

Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, les subventions du CNDS au titre de l'Euro 2016 sont prévues à hauteur de 24,9 millions d'euros 2013, 19 millions d'euros en 2014, 16,7 millions d'euros en 2015, et le reste, 42 millions d'euros, pour 2016.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur pour avis se félicite de la réflexion effectuée par le Gouvernement pour redresser les comptes du CNDS sur les quatre prochaines années, qui a trouvé une traduction concrète dès le conseil d'administration du 13 novembre dernier. Le communiqué de presse publié à son issue indiquait ainsi que :

- « la campagne de subventions de l'automne, qui représentait 23 millions d'euros d'engagements supplémentaires, a été annulée. Le conseil d'administration a pris les mesures administratives nécessaires pour permettre l'examen de ces demandes de subvention au printemps 2013, sans que les porteurs de projet n'aient à redéposer leurs dossiers.

- les dotations éloignées du sport pour tous seront fortement réduites. Ainsi, les dépenses de la part nationale du CNDS, liées notamment au financement des grands événements sportifs internationaux, diminueront de 30 % sur le triennal 2013-2015 ;

- les frais de fonctionnement de l'établissement seront réduits de 15 % ;

- la capacité d'engager de nouvelles dépenses d'équipement sera réduite et mieux encadrée. Les subventions aux grandes salles de sport spectacle (« Arenas ») seront désormais examinées dans le cadre des dispositifs classiques du CNDS sans majoration dérogatoire ni enveloppe spécifique ».

Ces efforts sont donc importants. Certes les missions essentielles devraient être préservées puisque :

- la part territoriale du CNDS devrait seulement diminuer de 7 % pour soutenir l'effort de redressement des finances publiques en 2013, et devrait être stabilisée ensuite ;

- les aides à l'emploi sportif devraient être intégralement préservées et se recentreront sur l'accès à la pratique et le tutorat des emplois d'avenir dans le sport, afin de faciliter l'insertion professionnelle des jeunes ;

- les aides aux associations locales en faveur du sport pour tous seraient maintenues ;

- le soutien à l'acquisition de matériels et prothèses spécifiques pour la pratique du sport par les personnes en situation de handicap serait renforcé par la création d'un dispositif spécifique. Des subventions ont été votées à hauteur de 840 000 euros en faveur des fédérations handisport, sport adapté et de leurs structures affiliées, portant à 3,1 millions d'euros les aides en faveur de 150 emplois de développement de la pratique sportive pour les personnes en situation de handicap.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis constate :

- que les fortes réductions de dépenses auront un effet négatif sur les équipements sportifs locaux, notamment avec la baisse du montant de l'enveloppe générale (de 54,8 millions d'euros en 2012 à 50 millions d'euros en 2013) ;

- en outre, que les recettes de 2013, à hauteur de 269,7 millions d'euros (272,5 millions en cas de hausse du plafond du prélèvement sur la Française des Jeux à 1,8 %), seront encore inférieures aux dépenses (302,9 millions d'euros), avec un fonds de roulement négatif à la fin de l'année ;

- et qu'enfin, le tableau de synthèse pluriannuel du CNDS prévoit encore un fonds de roulement négatif pour l'année 2016 (après un retour à l'équilibre en 2014), du fait des derniers versements « Euro 2016 » et de la disparition de la recette « complémentaire » Française des Jeux.

Il préconise par conséquent d'adopter à tout le moins un amendement permettant d'équilibrer le budget du CNDS en 2016, par exemple en étendant d'une année le prélèvement complémentaire de 0,3 % sur les sommes misées sur les jeux de la Française des Jeux, qui a précisément pour objet de financer la participation de l'État à la construction et à la rénovation des stades de l'Euro 2016.


* 2 Rapport d'information n° 287 (2011-2012) de M. Jean-Marc Todeschini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 janvier 2012.