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Projet de loi de finances pour 2013 : Transports ferroviaires et fluviaux

22 novembre 2012 : Budget - Transports ferroviaires et fluviaux ( avis - première lecture )

N° 153

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS FERROVIAIRES ET FLUVIAUX

Par M. Roland RIES,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°10) (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les transports ferroviaires et fluviaux, de même que les transports en commun en site propre (TCSP) sont au coeur de nos engagements de report modal : c'est dire, au moment où nous devons réexaminer l'armature même du schéma national des infrastructures de transports (SNIT), combien les crédits aux transports « terrestres » sont de première importance.

Avec ce projet de loi de finances, le Gouvernement confirme son engagement pour le rail, le fleuve et les transports collectifs. Quantitativement, en augmentant certaines lignes budgétaires stratégiques, par exemple les crédits à l'Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF) ou ceux alloués aux trains d'équilibre du territoire (+ 14 %). C'est satisfaisant, sachant que l'ensemble de la mission « Ecologie » participe à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, en passant de 7,64 milliards d'euros en 2013 à 7,08 milliards d'euros en 2015 (- 7,9 % sur la programmation triennale). Qualitativement, ensuite, le Gouvernement donne la priorité à l'entretien des réseaux et à l'amélioration du service : qu'il s'agisse des trains du quotidien, de la régénération par RFF de 1000 kilomètres de voies ferrées par an, ou encore de la rénovation par VNF du réseau principal de nos voies navigables. Le Gouvernement prend à bras-le-corps la demande sociale pour des transports plus efficaces et un meilleur service, tout en faisant preuve de réalisme vis-à-vis de projets d'extension qui, pour avoir été inscrits au SNIT par la précédente majorité, sont très loin d'avoir tous trouvé leur pertinence économique et environnementale, a fortiori leur financement.

L'année qui vient sera très importante par les choix que notre pays devra prendre. Outre la reprise du schéma d'ensemble de nos infrastructures de transports, nous devrons mener à bien la grande réforme ferroviaire annoncée par le ministre Frédéric Cuvillier le 30 octobre dernier et, très probablement, redéfinir le rôle et le périmètre des autorités organisatrices de transports, dans « l'acte III » de la décentralisation. Nous aurons à mettre en place l'écotaxe poids lourds, devenue le vecteur principal du financement des infrastructures alternatives à la route, depuis qu'en 2005 la précédente majorité, en privatisant les sociétés d'autoroute, a privé le report modal d'une source pérenne et dynamique de financement. Nous aurons encore à préciser le devenir du Grand Paris, et d'abord de son « grand métro », qui, en fonction de sa longueur et son tracé, améliorera plus ou moins la desserte de l'Île-de-France, enjeu de compétitivité pour notre territoire national tout entier, et la qualité de vie des Franciliens. Tout ceci, avec la possibilité de recourir à des cofinancements européens dont nous ne connaissons pas l'ampleur puisque le budget « transports » de l'Union européenne dans la période 2014-2020 fait encore l'objet d'une âpre négociation.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis se félicite du courage et de la lucidité dont le Gouvernement fait preuve avec ce projet de budget.

Sur la « hiérarchisation » du SNIT, le Gouvernement a choisi la bonne méthode : il faut bien sûr réexaminer les projets inscrits sur « la grande liste ouverte » par la précédente majorité, en y associant les élus, pour expliciter nos critères de priorité. Cette voie nous donne les meilleures chances pour atteindre nos objectifs de report modal, mais aussi, très pragmatiquement, pour mobiliser tous ceux qui peuvent agir dans ce sens, y compris à l'échelon européen - car la France aurait tort de ne pas utiliser le levier des financements européens dans le cadre des réseaux transeuropéens de transports (RTE-T). Le dossier particulier du canal Seine-Nord Europe fait légitimement l'objet d'une analyse complémentaire : le ministre des transports, avec la mission confiée à l'inspection des finances et au conseil général du développement durable, se garde de toute décision inconséquente sur un projet dont les coûts prévisionnels ont déjà augmenté de moitié en quelques années et dont les conséquences doivent être appréciées en détail.

Sur le report modal, le Gouvernement ne ménage pas ses efforts : l'écotaxe poids lourd s'appliquera dès l'an prochain, renforçant, à l'instar des Allemands ou des Suisses, nos moyens de financer des alternatives aux routes congestionnées ; les voies ferrées et fluviales font l'objet de programmes de rénovation ambitieux, pilotés par RFF pour le rail et par VNF pour le fluvial ; la réforme des opérateurs publics, réalisée l'an passé pour VNF et à venir l'an prochain pour RFF, renouvelle leurs méthodes et leurs ressources ; la part des crédits alloués aux infrastructures ferroviaires est confortée, ce qui augure bien de la réforme à venir sur la gouvernance du ferroviaire, mais ce qui permet également d'avancer sur des projets alternatifs au routier, à l'exemple du transport combiné ; enfin, le Gouvernement assume le choix de soutenir les trains d'équilibre du territoire, ce qui est également de bon augure pour l'indispensable renouvellement de leur matériel roulant.

Sur la gouvernance du ferroviaire, le Gouvernement fait le choix lucide d'un « pôle public ferroviaire unifié », parce que la séparation de la SNCF et de RFF a démontré son caractère dispendieux, tout y en ajoutant l'ambition - et le courage - d'une réforme globale qui harmonise le cadre social du travail dans le ferroviaire, condition d'une bonne préparation à l'ouverture complète du rail à la concurrence prévue en 2019, et qui associe mieux les principales autorités organisatrices des transports que sont les régions. Votre rapporteur pour avis espère que cette vaste réforme sera reconnue à sa juste valeur et mobilisera très largement au service du rail : c'est à cette condition que notre système ferroviaire retrouvera toute sa vitalité et son avenir, qu'il se désendettera et qu'il prendra la part plus importante que nous lui demandons sur le fret.

Ces points satisfaisants ne doivent pas, cependant, diminuer notre vigilance sur certaines des conditions propres à nous donner toutes les chances d'atteindre nos objectifs ambitieux de report modal et de « sobriété » environnementale.

La mise en place de l'écotaxe poids lourds dans le calendrier prévu, par exemple, est la condition minimale pour avoir une chance que les 400 millions qu'en escompte ce projet de loi de finances parviennent bien à l'Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF), ou bien nous devrons y revenir en collectif - mais où prélever une telle somme ? -, ou plus probablement encore, étaler davantage des projets déjà engagés où l'État doit parfois indemniser les opérateurs pour son retard.

La poursuite de l'ambitieux programme de soutien aux TCSP, ensuite, nous aidera également dans la réalisation de nos objectifs de report modal et de qualité environnementale. En 2009, l'État s'est engagé à cofinancer 1 500 km de lignes de TCSP supplémentaires d'ici 2020, en y consacrant 2,5 milliards d'euros. En deux ans, 1 100 km de lignes nouvelles ont été lancées, pour un coût total voisinant 14 milliards d'euros, dont 1,3 milliard de subventions : dans la période de crise que nous connaissons, ces investissements publics sont particulièrement utiles en soutenant de l'emploi local, en particulier notre filière industrielle du ferroviaire et des transports publics, très présente sur les appels d'offre. Les projets ne manquent pas pour continuer, certains sont fin prêts puisqu'ils figurent sur la liste complémentaire du deuxième appel à projet de 2011, au coeur de cible de la mobilité durable, qu'il s'agisse de bus, de trams, de navettes fluviales. Nos concitoyens les attendent et il est indispensable, pour que les collectivités programment ces investissements utiles, que l'État indique clairement son cofinancement. Ce sera l'objet du troisième appel à projets, annoncé pour l'an prochain et qui devra - c'est la conviction de votre rapporteur pour avis - rester focalisé sur les transports collectifs en site propre, ou bien le changement d'usage en ferait perdre la cohérence et gênerait les collectivités locales.

Autre défi, les trains d'équilibre du territoire (TET) ne peuvent plus se passer d'un plan ambitieux de rénovation de leur matériel roulant, ce qui fait d'un nouveau « tour de table » financier une condition de leur pérennité même. Leur déficit d'exploitation a fait un bond de 60 % depuis 2010, couvert par la subvention prévue à cet effet et inscrite au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs ». Cette situation déplorable résulte d'un ensemble de facteurs où une certaine indécision de l'État a toute sa part de responsabilité. Les péages acquittés à RFF augmentent, des travaux contraignent l'offre, la vétusté d'une bonne partie du matériel dégrade le service, des lignes sont maintenues au-delà de ce qu'en prévoyait le contrat de service public : tout concourt à la « spirale » récessive qui s'accélère sous nos yeux et que retrace le déficit d'exploitation, passé de 200 à 325 millions d'euros en deux ans. Laisser courir cette situation, ce serait condamner les trains d'équilibre du territoire. Le défi consiste donc à donner suite à l'ambitieux plan de modernisation présenté par la SNCF, d'un montant compris entre 2 et 3 milliards d'euros pour les seuls matériels roulants. Et nous le relèverons en inscrivant ce dossier prioritaire aux côtés de ceux du SNIT, de la réforme du ferroviaire et du financement du report modal dans son ensemble.

La réalisation du « grand métro » du Grand Paris paraît encore une condition indispensable pour le décongestionnement de la région capitale, dès lors qu'elle s'accompagne d'une rénovation de l'existant, tel que le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) y travaille depuis des années avec la SNCF, RFF et la RATP. Le milliard d'euros qui devait constituer la première tranche de la dotation en capital de la Société du Grand Paris (SGP) ne figure pas dans la loi de programmation budgétaire 2013-2015 ; il n'en faudra pas moins tenir le rythme, une fois le projet d'ensemble inscrit au SNIT, car l'intense préparation déjà menée à bien représente un temps précieux, pour la qualité de la desserte francilienne et la vie quotidienne des Franciliens.

Enfin, il faut accompagner l'importante mutation en cours à Voies navigables de France, engagé dans un très ambitieux plan de rénovation des principales voies d'eau françaises, et dans la recomposition de son propre format, avec un changement de statut et l'intégration des quelque 4 500 agents publics relevant de l'État jusqu'à la fin de 2012.

Sur la base de ces considérations et après en avoir débattu, la commission, sur proposition de son rapporteur, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux transports ferroviaires et aux transports fluviaux de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » du projet de loi de finances pour 2013.

I. LES OBJECTIFS ET LES PRINCIPAUX CHIFFRES DU PLF 2013 : UNE INFLEXION RAISONNABLE AU BÉNÉFICE DU RÉSEAU EXISTANT

A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 203 « INFRASTRUCURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

1. Présentation des objectifs transversaux

Trois objectifs transversaux du programme 203, avec leurs indicateurs de performance, soulignent les priorités du Gouvernement en matière d'infrastructures ferroviaires et fluviales :

a/ « Réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transports » : il s'agit d'évaluer l'intérêt socio-économique comparé entre les nouvelles infrastructures ferroviaires, fluviales ou portuaires d'une part, et les nouvelles infrastructures routières d'autre part. Pour les grandes opérations - d'un montant supérieur à 83,1 millions d'euros -, le ministère évalue la différence entre les avantages socio-économiques pour la collectivité, notamment les effets sur le temps de transport, le bruit, la pollution atmosphérique, et les coûts d'investissement et d'entretien : cette comparaison détermine l'intérêt socio-économique du projet, à comparer entre différents modes. L'analyse porte également sur la maîtrise des coûts, avec un indicateur sur l'écart au coût prévisionnel.

b/ « Améliorer l'entretien et la qualité des infrastructures de transports » : c'est, aux dires de l'administration, la priorité numéro 1, et l'objectif vise à régénérer les voies (ferrées et fluviales), ainsi qu'à moderniser l'entretien et l'exploitation des infrastructures fluviales et portuaires à coût maîtrisé ; le ministère mesure le coût kilométrique de la régénération (renouvellement et mise aux normes de sécurité, hors TGV, aiguillage, ouvrage d'art et signalisation), l'état des ouvrages ferroviaires, et, s'agissant de la qualité de service, les retards ferroviaires (voyageurs et fret) imputables à l'infrastructure, ainsi que la disponibilité du réseau fluvial.

c/ « Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises ». Cet objectif issu du Grenelle de l'environnement est mesuré par deux indicateurs visant le rail et le fluvial : la part modale des transports non routiers, c'est-à-dire les transports collectifs de voyageurs et les transports ferroviaires et fluviaux de marchandises ; la part d'aide au transport combiné dans le volume total de transport combiné de marchandises alternatif au tout routier. L'administration observe en 2011 une accélération de la croissance de l'usage des transports collectifs (+ 3,3 %, contre + 0,8 % en 2010), cette dynamique, qui renoue avec les années 2004-2008, étant tirée par celle des transports ferrés (+ 3,4 %) et celle des transports collectifs urbains de voyageurs (+ 3 %). On notera avec satisfaction que la voie ferrée progresse partout : les trains express régionaux (TER) (+ 4,7 %), aussi bien que les déplacements ferroviaires de longue distance (+ 3,7 %). Le ferroviaire progresse fortement (+ 14 %) pour le fret : ce très bon chiffre compense trois années de fort recul : le fret ferroviaire ne fait que retrouver sa part modale d'avant 2008, autour de 9,5 %. Cette part ne pourra progresser que très lentement : l'objectif de 15 % en 2015 ne sera très probablement pas atteint, et le ministère prévoit plutôt une part modale autour de 10 %.