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Projet de loi de finances pour 2013 : Transports maritimes

22 novembre 2012 : Budget - Transports maritimes ( avis - première lecture )

III. DES MESURES UTILES POUR RENFORCER LE PAVILLON FRANÇAIS 

A. LE RIF, DEVENU ESSENTIEL AU PAVILLON FRANÇAIS, POURRAIT ÊTRE CONFORTÉ

L'introduction du registre international français, en 20055(*), a sauvé le pavillon français au long cours, celui qui est le plus exposé à la concurrence internationale.

Pour mémoire, le RIF permet de recruter des membres de l'équipage à des conditions internationales, c'est-à-dire réglées par le contrat entre le marin et l'armateur, dans le respect des règles internationales fixées par les conventions dont la France est signataire. Le Conseil constitutionnel a validé ce double régime salarial au sein d'un même équipage, considérant que « les navigants qui résident hors de France ne se trouvent pas dans la même situation que ceux qui résident en France compte tenu des conditions économiques et sociales propres aux pays où se situe le centre de leurs intérêts matériels et moraux » - et que cette « différence objective de situation » justifiait une différence de traitement sans attenter au principe d'égalité6(*).

La loi a garanti que le RIF ne serait pas un pavillon de « complaisance » en prévoyant :

- que les règles de sécurité s'appliquent au RIF dans les mêmes conditions que sur les navires du 1er registre ;

- que le navire doit appartenir pour moitié au moins à des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ou que son utilisation et son exploitation doivent être dirigées et contrôlées à partir d'un établissement stable situé sur le territoire français.

De plus, le législateur a pris deux dispositions importantes pour concilier ce registre international et le maintien de l'emploi des marins français :

- la loi impose un minimum d'emplois européens sur les navires immatriculés au RIF : un quart de l'équipage, et un peu plus du tiers lorsque le navire a été financé dans le cadre fiscalement avantageux d'un GIE ;

- quatre types de services maritimes, qui se déroulent essentiellement dans nos ports et dans nos eaux territoriales, ont été exclus du RIF, pour qu'ils continuent à être effectués par des navires dont les marins soient européens : il s'agit des services portuaires, du cabotage national, de la pêche professionnelle depuis un port français ainsi que des liaisons régulières intracommunautaires et avec le Maghreb7(*). En conséquence, peuvent être immatriculés au RIF les navires de commerce au long cours, ceux qui effectuent un cabotage international et les navires armés à la plaisance professionnelle de plus de 24 mètres.

Le RIF s'est progressivement mis en place et il a permis une légère augmentation de la flotte sous pavillon français. En 2006, le registre TAAF, qui faisait office de registre « bis », comptait 228 navires, dont 92 de la flotte de commerce, pour un tonnage total de 4,23 millions d'UMS ; le RIF compte aujourd'hui 300 navires pour un tonnage dépassant les 5,5 millions d'UMS. L'augmentation du nombre de navires immatriculés, en grande partie grâce aux navires de services off-shore, a nécessairement eu un impact positif sur l'emploi de marins français.

LE PAVILLON FRANÇAIS EN CHIFFRES

Le pavillon, qui est la nationalité du navire, détermine la loi applicable en haute mer, en particulier le régime social de l'équipage et des gens de mer. Les navires immatriculés en France doivent respecter la réglementation française relative à la sécurité, la sûreté, au social, à l'environnement. Cette règlementation est issue des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI), de l'Organisation internationale du travail (OIT), des textes européens ainsi que de lois nationales et conventions de branches.

Un même pavillon peut comporter plusieurs registres, dans des conditions librement définies par l'État. La France compte six registres d'immatriculation : le registre applicable en métropole et dans les départements d'outre-mer, dit 1er registre ; le registre international français (RIF) créé par la loi du 3 mai 2005 ; le registre des Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF), qui a longtemps servi de registre « bis » et qui est en voie d'extinction depuis la création du RIF ; s'ajoutent trois registres à vocation locale : le registre de Nouvelle Calédonie ; le registre de Wallis et Futuna ; le registre de Polynésie française.

Le 1er registre compte environ 290 navires d'une jauge supérieure à 100 UMS. Les membres d'équipage relèvent du régime de l'ENIM8(*), la sécurité sociale des marins. Ces navires emploient à leur bord près des trois-quarts des marins du commerce français, essentiellement sur des navires à passagers et des navires de services auxiliaires, comme le remorquage ou le pilotage.

Le RIF compte environ 300 navires d'une jauge supérieure à 100 UMS : une centaine pour la flotte de commerce (soit l'essentiel des navires de commerce au long cours) et deux centaines pour celle des travaux et services auxiliaires, dont 165 navires de travaux offshore.

Le RIF est devenu une condition de survie du pavillon français : sans ce régime dérogatoire pour l'emploi des marins au long cours et à la « grande » plaisance, les armateurs n'immatriculeraient tout simplement plus leurs navires au pavillon français, mais à un autre pavillon européen.

La dépense qu'il représente pour le budget de l'État - 75 millions d'euros, soit 52 % de l'ensemble des crédits que nous examinons - est donc parfaitement justifiée : votre rapporteur pour avis estime même qu'elle est prioritaire, eu égard à ce que l'existence de ce pavillon français représente pour nos savoir-faire et notre activité maritime au sens large.

Plusieurs mesures pourraient cependant conforter ce registre, pour en améliorer la compétitivité, en particulier en matière d'exonération de charges sociales, ou encore, sur le plan administratif, par une extension des compétences du guichet unique du RIF aux titres de navigation et de sécurité. Ces mesures devraient, bien entendu, être largement concertées avec la profession.

B. UN PROBLÈME LÉGISLATIF À RÉGLER LE PLUS RAPIDEMENT POSSIBLE : LA SÉCURITÉ DES APPROVISIONNEMENTS ÉNERGÉTIQUES

Pour sécuriser les approvisionnements énergétiques, la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 impose aux raffineurs de pétrole installés en France qu'une partie de leurs importations de brut soit acheminée par des navires immatriculés au pavillon français. Le minimum de cette « réserve stratégique » est de 5 % des quantités de brut importées9(*).

Or, la capacité française de raffinage diminue et notre pays importe de plus en plus de produits déjà raffinés, qui ne sont pas concernés par cette obligation légale. Peu à peu, la loi de 1992 s'est littéralement vidée de sa substance et notre pays ne se trouve plus en mesure de maîtriser cette part « stratégique » de ses approvisionnements en pétrole. De surcroît, aucun des neuf pétroliers transporteurs de pétrole brut sous pavillon français, affrétés par les raffineurs pour répondre aux exigences de la loi, n'est la propriété d'une compagnie française : ils peuvent quitter le pavillon national à tout moment. Quant aux stocks stratégiques, la loi y inclut le pétrole brut, l'essence 95 et 98, le gasoil et le fuel domestique, mais pas le gaz naturel (GNL) ni les gaz de pétrole liquéfiés (GPL).

La loi de 1992 doit donc être actualisée, ou bien notre pays perdra très rapidement la maîtrise de ses approvisionnements « stratégiques » en pétrole et en gaz, avec des conséquences sociales également importantes.

La réforme à conduire est bien identifiée et assez simple sur le plan technique. Il s'agirait d'inclure les produits pétroliers raffinés et le gaz (GNL et GPL) dans le stock stratégique obligatoire, et de réserver au pavillon français le transport de la partie « stratégique » de ces produits, par exemple un minimum de 5 % comme c'est le cas actuellement pour le brut.

Qui plus est, cette obligation de bon sens soutiendrait mécaniquement le pavillon français.

Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux une telle réforme, dans les meilleurs délais.

C. LA DIFFICILE QUESTION DE L'EMBARQUEMENT DE GARDES ARMÉS POUR PRÉMUNIR NOS NAVIRES CONTRE LES PIRATES

Le piratage a connu un essor considérable depuis quelques années, en particulier dans l'océan indien. Les pirates, toujours mieux équipés et plus audacieux, mènent une véritable guerre contre les navires marchands, n'hésitant pas à retenir en otage et à torturer des équipages pour obtenir des rançons. Face à ce risque, la France a mobilisé la Marine nationale, pour accompagner les navires battant pavillon français. Cependant, les militaires français, de même que leurs homologues européens, ne sont plus assez disponibles pour faire face à la menace. Selon les responsables d'Armateurs de France, près d'un tiers des demandes d'assistance préventive ne pourrait pas être honoré.

Dans ces conditions, des pays européens, notamment la Grande-Bretagne, dont le pavillon est déjà bien plus compétitif que le nôtre, ont autorisé l'embarquement de gardes armés, salariés par des sociétés privées. La France s'est jusqu'ici refusée à un tel choix, mais le risque ayant augmenté, il paraît souhaitable de conduire un débat sur la question10(*).

De fait, l'impossibilité, sur le pavillon français, d'embarquer des gardes armés peut représenter un désavantage compétitif, si la Marine nationale ne garantit pas la sécurité sur les eaux internationales. Cependant, les armateurs ont aussi de quoi hésiter à embarquer des gardes privés : le droit de l'État du pavillon s'appliquant, les risques encourus par l'armateur, aussi bien que par le capitaine, sont très importants en cas d'accident grave.


* 5 Loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF).

* 6 Décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005.

* 7 Décret n° 2006-462 du 21 avril 2006.

* 8 Établissement national des invalides de la Marine (régime spécial d'assurance maladie et de vieillesse des marins).

* 9 Cette obligation est reprise à l'échelon européen : la directive 2009/119/CE du Conseil du 14 septembre 2009 fait obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et /ou de produits pétroliers.

* 10 Voir, en particulier, le rapport d'information n° 4350 de nos collègues députés MM. Christian Ménard et Jean-Claude Viollet, sur les sociétés militaires privées, février 2012.