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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

II. LUTTER CONTRE LA SURPOPULATION CARCÉRALE : QUELS MOYENS ?

Au 1er novembre 2012, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et outre-mer s'élevait à 67 225 contre 64 711 au 1er novembre 2011 soit une nouvelle augmentation de 3,9 %.

Au sein de cette population on comptait :

- 16 821 prévenus (16 456 au 1er novembre 2011),

- 2 759 femmes écrouées (2 597 au 1er novembre 2011),

- 681 mineurs écroués (690 au 1er novembre 2011).

A. DES PRISONS SURPEUPLÉES

L'augmentation du nombre de personnes détenues doit être interprétée avec prudence. Cependant, les données désormais disponibles pour 2011 permettent de confirmer que cette évolution résulte pour une large part de l'augmentation du nombre de peines d'emprisonnement ferme prononcées par les juridictions et du taux de mise à exécution de ce type de peine7(*).

En 2011, l'ensemble des juridictions a prononcé 123 700  peines exécutoires d'emprisonnement ferme (+ 10 % par rapport à 2010) et en ont exécuté 112 400. Le taux d'exécution -91 % en moyenne sur 2011- s'est amélioré à compter de novembre 2011.

L'effort a porté sur les peines les plus lourdes, exécutées plus rapidement -taux de mise à exécution de 77 %- entraînant une réduction de 32 % du stock en attente d'exécution.

Selon une étude récente du ministère de la justice8(*), si l'application des peines plancher n'explique pas le recours plus important aux peines d'emprisonnement, elle s'est traduite néanmoins par un allongement du quantum d'emprisonnement ferme passé en moyenne de 8,2 à 11 mois -soit une augmentation d'environ 4 % des années de détention prononcées dans le cadre de cette loi.

Malgré cet allongement, les peines d'emprisonnement ferme portées à exécution restent, dans leur grande majorité, de courte durée.

Entre le 1er janvier 2011 et le 1er janvier 2012, le nombre de condamnés écroués pour des peines de un an à moins de trois ans a crû de 16,5 % pour représenter 30 % de l'ensemble des condamnés sous écrou ; celui des condamnés écroués pour des peines inférieures à un an a progressé de 17,7 % et regroupe 36 % de l'ensemble des personnes écrouées.

En revanche, les effectifs moyens des personnes condamnées à une peine de plus de cinq ans ont peu évolué par rapport à l'année précédente et s'établit à 23 % du nombre total des condamnés écroués.

Si l'exécution des condamnations constitue une exigence de justice, elle doit intervenir dans des délais rapides. Au cours de ses déplacements, l'attention de votre rapporteur a été attirée sur plusieurs cas où la personne avait été placée sous écrou plusieurs mois, voire plusieurs années, après avoir été condamnée. Ainsi, lors de la table ronde organisée au centre des jeunes détenus de Fleury-Mérogis, certains de ses interlocuteurs ont fait état de mise à exécution de condamnations dont les plus anciennes remontaient à 2007. Or, dans l'intervalle, le condamné, surtout s'il est jeune, a pu, à la faveur d'un emploi notamment, se stabiliser et échapper à la délinquance. Dans cette hypothèse, une détention retardée peut provoquer une vraie rupture sociale.

La durée moyenne de détention9(*) -soit 16,4 mois en 2011-, connaît un léger infléchissement par rapport à 2010 (17,4 mois). La durée moyenne de la détention provisoire -4,1 mois- n'a, quant à elle, jamais été aussi élevée depuis 2004.

Les violences volontaires expliquent plus du quart (26 %) des personnes sous écrou. Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (14 %), les viols et autres agressions sexuelles -qui constituaient la première cause de condamnation jusqu'en 2007 (13 %, les vols qualifiés (11 %), les escroqueries (8 %), les vols simples (7 %), les homicides volontaires (6 %).


· Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires

Au 1er novembre 2012, les établissements pénitentiaires disposaient de 56 933 places opérationnelles. Le taux d'occupation s'élevait ainsi à 115,23 % (contre 112,4 % en 2011). Parmi les établissements pénitentiaires, 11 présentaient une densité supérieure ou égale à 200 % (7 en 2011), 27 (contre 31 en 2011) une densité comprise entre 150 % et 200 % et 59 (contre 55 en 2011) une densité comprise entre 120 et 150 %.

Ces moyennes recouvrent de fortes disparités selon les catégories d'établissements. Les établissements pour peine, régis en principe par un numerus clausus, possèdent pour certains d'entre eux des capacités de détention supérieures au nombre de détenus accueillis. Ainsi, avec un taux d'occupation de 71 % au moment de la visite de votre rapporteur (15 mars 2012), la maison centrale de Saint-Maur présente néanmoins un des taux d'occupation les plus élevés pour une structure de ce type.

Les maisons d'arrêt sont au contraire surpeuplées. Avec 262 personnes détenues pour 105 places lors de la visite de votre rapporteur et du président Jean-Pierre Sueur, la maison d'arrêt d'Orléans présente un taux d'occupation approchant 250 % -situation obligeant à systématiser la présence de trois personnes détenues par cellule et à installer des lits superposés. Le taux d'occupation a pu atteindre 311 % en 2003 (aux trois lits superposés, il a fallu alors ajouter un matelas à terre).

Le taux d'occupation est d'ailleurs en pratique sous-estimé car le nombre de places opérationnelles est calculé à partir non du nombre de cellules mais de leur surface (par exemple, une cellule dont la surface est comprise entre 11 m2 et 14 m2 compte pour deux places).

Le défaut de pertinence de ces moyennes a conduit M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, à retenir la notion de « détenus en surnombre » en ne prenant en compte que les établissements surpeuplés.

Le phénomène de surpopulation s'est encore aggravé par le maintien, dans les maisons d'arrêt, de personnes condamnées au-delà du délai maximal de durée prévue par la loi pénitentiaire (article 88). En principe, une personne condamnée détenue en maison d'arrêt à laquelle il reste à effectuer une peine d'une durée supérieure à 2 ans, peut obtenir, à sa demande, son transfert dans un établissement pour peine dans un délai de 9 mois à compter du jour où sa condamnation est devenue définitive. Le délai d'attente moyen est de 5 mois et de 6,5 mois pour accéder respectivement à une maison centrale ou à un centre de détention. Toutefois, certaines demandes ne sont satisfaites qu'à l'issue d'un délai de 25 mois dans la région lilloise (17 mois pour la direction interrégionale de Dijon, 12 mois pour celle de Bordeaux).

Au 1er août 2012, 13 % des 28 743 personnes condamnées détenues en maison d'arrêt purgeaient une peine supérieure à 2 ans d'emprisonnement.

La surpopulation reste le principal facteur de dégradation des conditions de détention. Elle nourrit de multiples tensions. Dans le quartier des femmes de la maison d'arrêt d'Orléans, par exemple, 21 détenus occupent 11 places, cette situation interdisant d'isoler les personnes qui souffrent de troubles psychiatriques.

Le phénomène pèse également sur les conditions de travail des personnels de l'administration pénitentiaire dont les effectifs ne s'ajustent pas à l'évolution du nombre de personnes écrouées selon un ratio prédéterminé.

Face à cette pression carcérale, les réponses ont combiné jusqu'à présent l'augmentation des capacités de détention et le développement des aménagements de peine.


* 7 L'application informatique Cassiopée, désormais déployée dans toutes les juridictions de province et en cours d'installation dans les juridictions franciliennes, a permis pour la première fois de produire des données statistiques plus fiables en matière de taux d'exécution des décisions en matière pénale.

* 8 Peines plancher : application et impact de la loi du 10 août 2007, Fabrice Leturcq, Infostat justice, octobre 2012, n° 118.

* 9 (population moyenne/entrées) x 12