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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. RENFORCER LA SÉCURITÉ DES PERSONNES AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS

Un des axes prioritaires de la politique pénitentiaire doit porter sur le renforcement de la sécurité au sein des établissements pénitentiaires.

Votre rapporteur observait dans le rapport consacré à la loi pénitentiaire que « la réinsertion passe pour des personnes qui ont gravement méconnu la loi, par le respect de règles sociales de base en un lieu où les droits et la sécurité sont garantis. Tel n'est pas toujours le cas (...), trop souvent encore, les violences perdurent en détention au bénéfice du droit du plus fort. »

1. Les fouilles : garantir la sécurité dans le respect des principes de la loi pénitentiaire

La sécurité des personnes est le premier argument avancé par les personnels pour justifier la pratique systématique des fouilles intégrales en contradiction avec les principes posés par la loi pénitentiaire.

En 2009, le législateur, s'inspirant directement de la jurisprudence du Conseil d'Etat31(*), a entendu encadrer cette pratique sur le fondement des principes de nécessité d'adaptation au motif poursuivi et de proportionnalité.

Ainsi les fouilles doivent être justifiées par la présomption d'une infraction ou par les risques que le comportement des personnes détenues fait courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement.

D'autre part, leur nature et leur fréquence doivent être strictement adaptées à ces nécessités et à la personnalité des personnes détenues.

Enfin, au regard du principe de proportionnalité, la loi précise que les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou l'utilisation des moyens de détection électronique sont insuffisantes. En outre, les investigations corporelles internes sont proscrites, « sauf impératif spécialement motivé », elles ne peuvent être alors réalisées que par un médecin exerçant en dehors de l'établissement pénitentiaire et requis à cet effet par l'autorité judiciaire.

Les articles R. 57-7-79 à R. 57-7-82 du code de procédure pénale issus du décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010, interprètent a minima les prescriptions de la loi pénitentiaire. Ils énoncent la nécessité d'adapter la nature de la fouille et sa fréquence, au profil de la personne détenue mais aussi aux « circonstances de la vie en détention et de la spécificité de l'établissement » (art. R. 57-7-79).

Le maintien quasi-systématique des fouilles intégrales est motivé par l'administration pénitentiaire de deux manières :

- il contribue à éviter l'intrusion d'objets dangereux au sein des établissements. Selon les données communiquées par l'administration pénitentiaire, les mesures de fouilles intégrales réalisées sur les personnes détenues ont permis la découverte de plus de 10 000 objets ou substances interdites en détention en 2011 (8 000 en 2010). Près de la moitié de ces objets ont été trouvés lors des fouilles intégrales réalisées à l'issue des parloirs familles. Certains de ces objets -détournés de leur nature pour en faire des armes par destination, par exemple des lames de rasoir ou des morceaux de verre- ne peuvent être détectés par les portiques de masse métalliques utilisés en détention ;

- par ailleurs, le choix d'effectuer les fouilles intégrales sur l'ensemble des personnes détenues à l'issue du parloir, y compris celles ne présentant pas un comportement laissant penser qu'elles ont commis une infraction ou dont le comportement fait courir un risque à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement, s'explique aussi, selon l'administration pénitentiaire, par la nécessité de protéger les personnes détenues les plus fragiles, soumises à des pressions de la part d'autres détenus aux profils plus dangereux afin qu'elles servent de « mules », selon le jargon en cours dans les prisons.

La juridiction administrative a enjoint dans plusieurs décisions l'administration pénitentiaire de cesser ces pratiques32(*). Cependant, ces décisions n'ont qu'une portée individuelle. En outre, la jurisprudence admet que l'établissement pénitentiaire établisse de manière spécifique que sa situation justifie « pour tous les détenus sans distinction, une fouille corporelle intégrale répétée à la sortie de chaque parloir autorisé ». Aussi, les chefs d'établissement se mettent-ils en conformité avec ces arrêts en prenant des notes de service reconduites de manière périodique (tous les trimestres généralement) autorisant les fouilles systématiques sur la base d'objets découverts à l'occasion de fouilles pratiquées à l'issue des parloirs.

Néanmoins, cette position dictée par les circonstances n'est pas satisfaisante.

Les préoccupations exprimées par les personnels doivent être prises en considération. Le législateur, il convient de le rappeler, n'a jamais entendu écarter le recours aux fouilles intégrales. Les principes de nécessité et de proportionnalité ne sauraient pour autant être oubliés. Pour votre rapporteur, la conciliation entre ces différentes exigences reste possible.

Elle passe notamment par le recours aux portiques à ondes millimétriques permettant de visualiser les contenus du corps et de repérer la présence à la fois de substances illicites ou d'objets dangereux sans que la personne détenue ait besoin de se dévêtir. L'administration pénitentiaire pourrait s'engager dans cette voie : un portique de ce type est déjà installé à la maison centrale de Lannemezan. Un second est en cours d'installation à la maison centrale de Saint-Maur. Le coût unitaire de ce dispositif est de l'ordre de 150 000 euros comparable à celui de la construction d'une cellule. Une dotation de 600 000 euros est prévue dans le projet de loi de finances pour 2013 pour financer l'acquisition de quatre nouveaux portiques. L'objectif défendu par l'administration pénitentiaire d'équiper « d'au moins deux portiques les établissements dont la capacité d'accueil théorique est supérieure à 800 personnes détenues » apparaît encore très éloigné. Selon votre rapporteur, si le coût de cet équipement est élevé, l'investissement est pleinement justifié au regard des enjeux qu'il représente tant vis-à-vis des personnels que des personnes détenues.

La sécurité des établissements ne saurait par ailleurs se réduire à la question des fouilles.

Au demeurant, malgré les fouilles de nombreux objets pénètrent à l'intérieur des prisons. La focalisation sur les parloirs ne doit pas conduire à occulter à cet égard le phénomène très préoccupant d'objets illicites projetés de l'extérieur dans l'enceinte pénitentiaire. Ainsi au cours du week-end précédant la visite de votre rapporteur au centre pénitentiaire d'Avignon (2 mai 2012), 110 colis introduits de cette façon avaient pu être retrouvés par les surveillants. Près d'un tiers des prisons, principalement des maisons d'arrêt, sont confrontées fréquemment à cette situation. Les projections portent pour moitié sur des téléphones portables, pour moitié sur des substances addictives (drogues, boissons alcoolisées), beaucoup plus rarement sur des armes même si quelques cas ont été répertoriés.

Il est indispensable de mieux prendre en compte ce risque dans la conception des nouvelles prisons (glacis, filins de protection) et d'apporter les aménagements nécessaires aux structures existantes les plus concernées par le phénomène. L'attention accordée à la lutte contre les projections devrait aussi contribuer à répondre aux inquiétudes, légitimes, des personnels quant à la sécurité des établissements.

L'administration pénitentiaire pourrait aussi réfléchir sur les moyens de neutraliser le trafic, florissant, des téléphones portables dans les prisons. Le brouillage de ces matériels constitue une première piste. Toutefois, à terme plus ou moins rapproché, l'ingéniosité des détenus parvient à déjouer les techniques mises en oeuvre. Un accès plus souple et ouvert aux points phone des établissements pénitentiaires en particulier en soirée ou en fin de semaine où il est plus facile d'appeler sa famille, réduirait pour une large part l'intérêt de se procurer un portable. Enfin, selon M. Olivier Reillon, chef du bureau du renseignement pénitentiaire, les avancées techniques permettraient à l'administration pénitentiaire d'établir autour de chaque établissement son propre réseau et de contrôler les échanges y compris ceux effectués sur téléphone mobile.

D'une manière plus générale, il importe qu'une réflexion d'ensemble puisse être conduite sur les moyens de maintenir ou de rétablir l'état de droit au sein de la détention, trop souvent réglé par le rapport de forces.

2. Les prisons, foyer actif de l'islam radical ?

L'amélioration des conditions de détention passe aussi par le respect de la liberté de conscience et de culte. Ce principe, affirmé par l'article de la loi pénitentiaire, doit se conjuguer avec l'exigence de sécurité et du bon ordre des établissements et apparaît incompatible, à cet égard, avec toute dérive prosélyte. L'incarcération marque-t-elle une étape décisive dans le processus de radicalisation d'un individu ? L'affaire Merah a nourri la polémique sur cette question.

La prison peut incontestablement favoriser la rencontre entre des personnalités en mal de repères et d'autres prêtes à saisir cette opportunité pour recruter dans les rangs de l'extrémisme. Cependant, les détenus n'ont pas accès à l'un des principaux vecteurs de l'islamisme radical, le réseau internet, proscrit en détention.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du responsable du bureau du renseignement pénitentiaire, l'administration pénitentiaire suit, au titre de la menace islamiste radicale, entre 100 et 150 individus. Elle apporte à ce phénomène une réponse en trois temps.

En premier lieu, à l'exception des personnes incarcérées en raison de leur appartenance à une mouvance radicale -sur le fondement, principalement, de l'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste-, les autres doivent être détectées au terme d'une observation de terrain. L'administration pénitentiaire ignore si un détenu fait l'objet d'un suivi par la direction centrale du renseignement intérieur. Ce défaut d'information est regrettable.

Dans un deuxième temps, l'intéressé peut être changé de cellule ou de quartier, voire transféré vers un autre établissement. Contrairement aux pratiques anglo-saxonnes, l'administration pénitentiaire se refuse à concentrer les détenus islamistes dans un même lieu : face à un groupe ainsi constitué, la gestion de la détention pourrait rapidement se révéler impraticable. En outre, ce choix aurait pour effet d'affaiblir la capacité de détection du risque de radicalisation dans les autres établissements.

Selon les interlocuteurs de votre rapporteur, la réponse de fond au phénomène du radicalisme en prison réside dans la présence renforcée d'aumôniers musulmans. Au regard de la proportion de personnes de confession musulmane en détention -à titre indicatif, en 2012, 18 000 détenus ont souhaité observer le ramadan- l'effectif actuel d'imams -80 ETP- apparaît insuffisant. Ainsi, lors de la visite du centre pénitentiaire du Havre (10 mai 2012), il a été indiqué à votre rapporteur que l'imam ne se rendait dans cet établissement qu'une ou deux fois par an.

Comme l'a indiqué Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, lors de son audition par votre commission le 31 octobre dernier, des moyens supplémentaires ont été dégagés pour financer l'activité de 15 ETP pour couvrir 30 établissements en 2013 et 30 supplémentaires en 2014. Le recrutement de ces aumôniers -dont l'initiative appartient très largement à l'administration pénitentiaire- se heurte souvent à l'insuffisance de candidats suffisamment formés. L'enjeu pour la détention est néanmoins décisif : l'intervention d'un aumônier musulman se traduit par une pratique religieuse apaisée et l'éviction d'imams autoproclamés. L'administration pénitentiaire n'a pas mis en place, contrairement au Royaume-Uni, des modules de « déradicalisation ». Elle observe qu'en-dehors de la prison, la personne peut s'affranchir assez rapidement des interdits que la privation de liberté l'amenait plus facilement à respecter.

Le bureau du renseignement pénitentiaire rattaché à l'état major de sécurité de la direction de l'administration pénitentiaire assure la surveillance des islamistes radicaux ainsi que des détenus liés à toutes les formes de criminalité organisée -soit quelque 800 personnes. Il comprend un effectif de 11 agents complété par un délégué par direction interrégionale et des délégués locaux au sein de chaque établissement. Ces derniers sont toutefois loin de s'impliquer de la même manière, faute de temps ou d'intérêt, dans cette mission qu'ils assument en sus de leur activité principale. Au niveau local, les besoins ont été estimés à 44 ETPT supplémentaires.


* 31 Conseil d'Etat, 14 novembre 2008, El Shennawy.

* 32 Le Conseil d'Etat n'admet pas davantage un régime aléatoire de fouilles à l'issue des parloirs qui expose les détenus à une fouille intégrale en moyenne une fois sur deux sans autoriser une modulation en fonction de la personnalité du détenu (Conseil d'Etat, 26 septembre 2012).