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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice judiciaire et accès au droit

22 novembre 2012 : Budget - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent avis porte sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2013 à quatre programmes de la mission « Justice » (justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice et Conseil supérieur de la magistrature) dont le responsable est le ministre de la justice, garde des sceaux3(*).

S'écartant de la nomenclature budgétaire établie en application de la loi organique n° 2001-592 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission rassemble, pour cet avis, quatre des six programmes de la mission « Justice ». Son objet, en effet, est moins d'examiner la gestion budgétaire d'un ministère, que la politique mise en oeuvre par le gouvernement dans le domaine de la justice judiciaire.

Le présent budget intervient dans une période de transition.

Les réformes successives adoptées sous la précédente législature - qui, comme l'avait souligné le rapport pour avis de l'an passé, ont fortement affecté les juridictions - produisent leurs conséquences, dont le projet de loi de finances doit tenir compte.

En même temps, la garde des sceaux, Madame Christiane Taubira porte un autre projet pour la justice et définit, dans ce budget, de nouvelles orientations pour les juridictions et les services judiciaires.

Le signe le plus tangible de ce changement est l'engagement du Président de la République de faire de la justice l'un des trois priorités du quinquennat qui s'ouvre. Cet engagement trouve sa traduction, en dépit d'un contexte budgétaire pourtant très difficile, par une progression de 4,3 % des crédits dévolus à l'ensemble de la mission « Justice ».

Votre rapporteur se félicite de cet engagement pour la justice, qui s'inscrit dans la durée grâce à un plan triennal qui consolide l'augmentation des crédits dédiés aux services judiciaires et à l'accès au droit.

*

* *

I. UN BUDGET EN FORTE PROGRESSION, TRADUCTION D'UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA JUSTICE

A. UN EFFORT SOUTENU EN DIRECTION DE SERVICES JUDICIAIRES

Lors de son audition par votre commission le 6 novembre 2012, Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a indiqué que le budget consacré à la justice pour 2013 « est un budget prioritaire, conformément aux engagements du Président de la République : il augmentera de 4,3 %, s'établissant à 7,7 milliards d'euros ; 1500 emplois seront créés en trois ans, dont 500 dès l'an prochain ».

La priorité budgétaire ainsi donnée aux crédits judiciaires accentue fortement le rattrapage entamé les années précédentes. Surtout, elle profite équitablement à l'ensemble des programmes de la mission.

En effet, si, l'an passé, les crédits dévolus à la mission « Justice » ont progressé de 3,5 % par rapport à 2011, cette augmentation a recouvert une certaine disparité dans l'évolution des crédits de chaque programme, puisqu'elle a bénéficié, pour plus des deux tiers, au programme 107 « Administration pénitentiaire » : la progression enregistrée par les programmes du présent avis n'était que de 1,66 %, ce qui était inférieur à celle du budget général de l'État, en crédits nets4(*).

Au contraire, dans le budget pour 2013, ces crédits devraient augmenter à un rythme supérieur à celui du budget de l'État (+ 3,2 % par rapport à 2012, contre + 3 %).

La part des crédits des services judiciaires, dans le budget de l'ensemble de la mission « Justice », continue à diminuer, dans des proportions toutefois moindres que précédemment.

Évolution des crédits des programmes
de la mission « Justice
 » examinés dans le présent avis
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé

du programme et de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

2013/2012

(en %)

LFI 2012

PLF 2013

2013/2012

(en %)

166 - Justice judiciaire

3 588

3 008

-16,2%

2 961

3 068

3,6%

101 - Accès au droit et à la justice

403

340

-15,6%

355

340

-4,2%

310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice

283

297

+ 4,9%

280

301

7,5%

335 - Conseil supérieur de la magistrature

3,7

8,5

+ 129,7%

3,5

4,6

31,4%

Total des programmes suivis

dans cet avis

4 277,7

3 653,5

-14,6%

3 599,5

3 713,6

3,2%

Total des crédits de la mission « Justice »

9 760

7 342

-24,8%

7 386

7 700

4,3%

Budget général de l'État en crédits nets (hors dégrèvements)

295 300

294 800

-0,2%

290 700

299 300

3,0%

Part des programmes du présent avis dans ce budget (en %)

1,45%

1,24%

-

1,24%

1,24%

-

Part des crédits du présent avis

dans la mission « Justice »

43,8%

49,8%

-

48,7%

48,2%

-

Source : PLF et projet annuel de performances pour 2013.

Votre rapporteur salue l'effort de rattrapage ainsi engagé, qui est entrepris dans un contexte budgétaire particulièrement difficile et contraint.

La ministre de la justice, garde des sceaux, a annoncé une poursuite de cet effort jusqu'en 2015, dans le cadre de la programmation budgétaire triennale, qui devrait permettre, pour l'ensemble de la période, une augmentation des crédits dédiés à la justice de près de 5 %, hors compte d'affectation spécial pensions.

Cette constance est nécessaire, car les retards par rapport aux pays comparables au nôtre restent importants : comme le rappelle l'étude de Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)5(*) publiée le 20 septembre 2012, la France consacrait, en 2010, 1,1 % de son budget total à l'ensemble de son système judiciaire, administration pénitentiaire incluse, quant l'Allemagne y consacrait 1,6 %6(*), l'Italie 1,5 %, l'Espagne 1 % (mais sans tenir compte de son système pénitentiaire qui représente généralement la moitié des dépenses), et l'Angleterre et le Pays de Galles - sans même qu'y soit comptée la protection judiciaire de la jeunesse, 1,9 %.

La même année, la France accordait 60,5 euros par habitant à la justice, aide juridictionnelle incluse, contre 73 euros par habitant en Italie, 80,8 euros en Angleterre et au Pays de Galles, 91,4 euros par habitant en Espagne, 100 euros par habitant en Allemagne et 118 euros par habitant aux Pays-Bas7(*).

1. Le programme « Justice judiciaire »

Les crédits du programme « Justice judiciaire » augmentent de 3,6 % en crédits de paiement, passant de 2,960 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 3,067 milliards d'euros pour 2013, alors que le budget précédent avait seulement, à 400 000 euros près, reconduit les crédits votés en 2011.

La contraction, de plus 16 % des autorisations d'engagement (AE), qui correspond à une baisse massive des AE inscrites à l'action « Soutien », est due à la conjonction de trois phénomènes.

D'une part la réforme de la carte judiciaire étant achevée, plus aucune AE nouvelle n'est nécessaire à ce titre.

D'autre part, l'agence publique pour l'immobilier de la justice dispose, du fait des engagements de crédits des années précédentes, des AE nécessaires pour le financement des opérations immobilières qui lui ont été confiées.

Le ministère de la justice a par ailleurs renoncé à certaines constructions de palais de justice, conçues dans le cadre de partenariats public-privé (PPP), en raison des inconvénients que présente cette formule de financement. Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué, lors de son audition par votre commission, que « les PPP, dans le domaine pénitentiaire, judicaire ou administratif, coûtent cher. Ceux négociés au premier semestre 2012 posent des problèmes, que nous pensions pouvoir lever - coût des loyers, durée, coût à la sortie, faible marge de manoeuvre. J'ai arrêté ceux qui étaient trop chers et maintenu ceux dont l'interruption aurait été trop coûteuse ».

Ainsi, la construction, dans le cadre d'un PPP, du palais de justice de Caen est maintenue, en raison de l'urgence. En revanche, celles de Lille et de Perpignan sont modifiées, pour être conduites sous maîtrise d'ouvrage public.

Le projet de construction du nouveau TGI de Perpignan devrait, dans ces nouvelles conditions, aboutir dans les dix-huit mois. Votre rapporteur s'en félicite : lors de son déplacement dans le ressort de la cour d'appel de Montpellier, elle a pu mesurer auprès des personnels concernés, soumis à des conditions de travail très difficiles, en raison de l'étroitesse et de la vétusté des locaux, la nécessité que ce projet aboutisse rapidement.

Le sort du PPP relatif à la construction de la cité judiciaire de Paris, dans le quartier des Batignolles, devrait être prochainement fixé. La garde des sceaux a diligenté une mission de l'inspection générale des services judiciaires sur cette opération immobilière, dont elle a reçu les conclusions. Ce PPP représente un investissement de 600 millions d'euros sur 27 ans, augmenté d'un loyer annuel, exigible jusqu'en 2043, de 90 millions, ce qui pourrait représenter au total près de 2,7 milliards d'euros.

Votre rapporteur approuve l'abandon par le ministère de la justice de la formule des PPP, dont elle avait dénoncé les inconvénients dans le précédent rapport pour avis : de telles opérations, qui reposent sur un décalage entre l'engagement des dépenses et leur paiement échelonné, accroissent considérablement les engagements non couverts par des crédits de paiement, et aggravent fortement la contrainte qui pèse sur le budget de la justice.

Évolution des crédits du programme « Justice judiciaire »
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé de l'action/sous action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

2013/2012

2013/2012

(%)

(%)

01 - Traitement et jugement des contentieux civils

924,6

953

3,1%

924,6

953

3,1%

02 - Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales

1 039,7

1 008

-3,0%

1 039,7

1 008

-3,0%

03 - Cassation

59

58,5

-0,8%

59

58,5

-0,8%

05 - Enregistrement des décisions judiciaires

13,6

14

2,9%

13,6

14

2,9%

06 - Soutien

1438,4

861,3

-40,1%

811,5

921,6

13,6%

07 - Formation (école nationale de la magistrature, école nationale des greffes)

84,3

82,1

-2,6%

84,3

82,1

-2,6%

08 - Support à l'accès au droit et à la justice

28

30,6

9,3%

28

30,6

9,3%

Total

3 587,6

3 007,5

-16,2%

2 960,7

3 067,8

3,6%

Source : projet annuel de performances pour 2013.

Les crédits relatifs aux dépenses de personnel augmentent de 3,6 % entre 2012 et 2013 (75,8 millions d'euros).

Cette augmentation permet de financer la création nette de 142 emplois8(*), les mesures catégorielles et l'évolution du taux de contribution employeur au compte d'affectation spéciale des pensions au titre des personnels civils (74,28 % au lieu de 68,92 % en 2012).

Une enveloppe de 3,97 millions d'euros est prévue au titre des mesures catégorielles en 2013, dans le cadre de la dernière tranche de la revalorisation du régime indemnitaire des magistrats. Aucune mesure indemnitaire n'est en revanche consentie, on le verra ci-après, pour les greffiers ou les autres personnels judiciaires pour l'année 2013.

2. Le programme « Accès au droit et à la justice »

La Cour des comptes a une nouvelle fois souligné dans sa note sur l'exécution du budget pour l'exercice 2011 consacrée à la mission « Justice », « le caractère artificiel » de la distinction entre les programmes 101 « Accès au droit et à la justice » et 166 « Justice judicaire », « l'ensemble des moyens humains du programme 101 relevant de la gestion du programme 166 et, pour l'essentiel, la politique visée étant mise en oeuvre par les services judiciaires ». Pour cette raison, la Cour recommande le rapprochement des deux programmes.

Votre rapporteur s'interroge cependant sur cette recommandation.

En effet, la dépense d'aide juridictionnelle est une dépense de guichet, qui dépend de la seule demande de justice. L'intégrer au budget des juridictions judiciaires risquerait de les soumettre à une contrainte dynamique, sur laquelle les services judiciaires n'auraient pas prise : on ne peut exclure que cette contrainte s'exerce, la fongibilité budgétaire aidant, au détriment des crédits dévolus au fonctionnement de l'institution judiciaire.

La situation des juridictions est suffisamment difficile pour qu'on leur épargne ce risque.

Le programme « Accès au droit et à la justice » accuse une baisse importante de sa dotation budgétaire, en AE (- 15,5 %), comme en CP (- 4,1 %).

Cette contraction trouve principalement son origine dans la diminution de la dotation d'aide juridictionnelle. L'évolution est en revanche plus favorable, sous quelques réserves, pour les autres actions du programme.

Évolution des crédits du programme « Accès au droit et à la justice »

(en millions d'euros)

Intitulé du programme

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

2013/2012

2013/2012

(%)

(%)

1 - Aide juridictionnelle

384,3

319

-17 %

336,3

319

-5,1 %

2 - Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité

6

5,4

-10 %

6

5,4

-10 %

3 - Aide aux victimes

10,2

12,8

25,5 %

10,2

12,8

25,5 %

4 - Médiation familiale
et espaces de rencontre

2,4

3,2

33,3 %

2,4

3,2

33,3 %

Total

402,9

340,4

-15,5 %

354,9

340,4

-4,1 %

Source : projet annuel de performances pour 2013.

a) Une évolution des crédits d'aide juridictionnelle qui appelle un suivi vigilant

Les crédits dédiés à l'aide juridictionnelle, qui représentent plus de 93 % du programme, diminuent fortement (-17 % en AE et -5,1 % en CP, soit près de 17 millions d'euros).

Le ministère de la justice justifie cette diminution par la surévaluation, en 2012, de l'incidence de la réforme de la garde à vue. L'exécution budgétaire jusqu'au 31 juillet 2012 montrerait en effet, que la consommation des crédits pour cette année devrait s'établir à environ 295 millions d'euros.

Plusieurs facteurs pourraient l'expliquer.


· Des gardes à vue moins nombreuses que prévu

Le premier est la baisse constatée des gardes à vue. Les services de police et de gendarmerie y recourent moins fréquemment qu'avant la réforme, et de manière plus ciblée.

Ainsi, selon le bilan établi par la Chancellerie au 1er janvier 2012, le nombre de gardes à vue, hors contentieux routier, entre juin et octobre 2011 était inférieur de 23,2 % (soit 49811 mesures de moins) à celui observé, pour la même période en 2010. Entre 2009 et 2010, la diminution était seulement de 10 %.

Cette baisse du nombre de gardes à vue s'accompagne d'une baisse corrélative des prolongations de gardes à vue et d'un recours plus fréquent à l'audition libre.

Elle est conjoncturellement amplifiée par la jurisprudence récente de la chambre civile de la Cour de cassation, qui dans le prolongement des décisions El Dridi du 28 avril 2011 et Achughbabian du 6 décembre 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne, a énoncé dans deux arrêts du 5 juillet 2012 qu'un ressortissant d'un État tiers à l'Union européenne ne peut être placé en garde à vue à l'occasion d'une procédure diligentée du seul chef de séjour irrégulier, par application de la directive « Retour » du 16 décembre 2008.

Le nombre de gardes à vue pour infraction à la législation des étrangers, mesuré de juin à octobre 2011, est ainsi inférieur de 18,3 % (ce qui correspond à 11 649 mesures) à celui observé, pour la même période, en 2010.

L'adoption prochaine du projet de loi relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour, qui substitue à la garde à vue en cette matière, une procédure ad hoc de retenue, devrait rétablir un niveau d'intervention des avocats équivalent à celui qui était observé jusque là9(*).


· Une intervention des avocats en garde à vue dans seulement un tiers des cas

Au-delà de la baisse constatée du nombre de mesures de garde à vue, on observe aussi que l'intervention effective des avocats à cette occasion reste limitée à un tiers des cas seulement (38 % dans les zones relevant de la police et 31,4 % dans les zones relevant de la gendarmerie).

Dans environ 85 % des cas où il est sollicité, l'avocat intervient pour réaliser l'entretien, aussi bien en zone police que gendarmerie.

Dans à peu près 70 % des cas, il assiste totalement ou partiellement aux auditions. Ces chiffres sont plus faibles en outre-mer où l'avocat n'est sollicité que dans environ 20 % des gardes à vue.

Les avocats interviennent plus facilement en « zone police » qu'en « zone gendarmerie », et certains ont pu refuser de se déplacer lorsque le lieu de la garde à vue était éloigné.

Selon les indications fournies à votre rapporteur par la Chancellerie, les difficultés en matière d'intervention résultent essentiellement de défauts de disponibilité - plus particulièrement la nuit et les week-ends - des avocats de permanence dont le nombre n'apparaît pas toujours adapté à celui du volume des mesures en cours.

Cette indisponibilité peut s'expliquer, en partie, par les conséquences de la réforme de la carte judiciaire, qui a pu, comme l'ont observé les rapporteurs de la mission d'information de votre commission sur cette réforme, élargir sensiblement le périmètre des lieux de garde à vue que les avocats de permanence doivent couvrir, du fait des conséquences de la suppression des tribunaux sur la localisation des cabinets d'avocats et la fusion des barreaux, et renchérir leurs coûts, au-delà du montant de l'aide juridictionnelle10(*).

On ne peut toutefois exclure que cette indisponibilité résulte aussi, en partie, d'une organisation imparfaite des avocats sur le terrain.

Votre rapporteur souligne en tout état de cause que ce défaut de disponibilité des avocats est préoccupant et appelle toute la vigilance de la commission des lois.


· Un coût de la réforme de la garde à vue moins élevé que prévu, mais qui s'accompagne, dans le même temps, d'un rapport plus faible de la contribution pour l'aide juridique

À l'origine, la dotation relative à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue prévue par la loi de finances initiale pour 2011 était de 18 millions d'euros.

L'intervention de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue et son entrée en vigueur immédiate, conformément aux décisions de la Cour de cassation ont rendu nécessaire un abondement de crédits complémentaires dans le collectif budgétaire du 29 juillet 2011, pour un montant total de 23,34 millions d'euros.

Le surcoût en année pleine avait été estimé à 85,8 millions d'euros, ce qui correspondait à un coût brut de 103,8 millions d'euros.

Une dotation de même montant avait donc été inscrite dans le budget pour 2012. Toutefois, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, la dépense d'aide juridictionnelle supplémentaire correspondante, engagée par les caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) au 31 juillet 2012, ne serait que de 27 millions d'euros, ce qui équivaudrait, en année pleine à 48 millions d'euros.

C'est donc sur cette hypothèse qu'a été établie la dotation prévue pour l'aide juridictionnelle en 2013.

Toutefois, cette hypothèse est fragilisée par le rapport plus faible que prévu de la contribution pour l'aide juridique, créée par le collectif budgétaire du 29 juillet 2011, pour financer directement auprès des CARPA, les interventions des avocats en faveur des justiciables.

La contribution pour l'aide juridique

L'article 54 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 29 juillet 2011 a inséré dans le code général des impôts un article 1635 bis Q instaurant une contribution pour l'aide juridique de 35 euros acquittée par tout justiciable introduisant une instance civile ou administrative.

Cette contribution est due, à peine d'irrecevabilité, dès l'introduction de l'instance.

En sont dispensés les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle ainsi que l'État, mais pas les collectivités territoriales, les organismes sociaux ni les autres personnes morales de droit public.

Cette contribution s'applique à toutes les procédures intentées en matière civile, commerciale, prud'homale, sociale ou rurale devant une juridiction judiciaire ou pour chaque instance introduite devant les juridictions administratives. Toutefois, le législateur a exclu certaines procédures du champ d'application de la contribution, lorsqu'il est apparu que l'acquittement de cette contribution pouvait apparaître comme une entrave disproportionnée au droit d'accès à la justice. La contribution n'est ainsi pas due :

- pour certaines procédures de protection des droits comme les procédures intentées devant la commission d'indemnisation des victimes d'infraction, le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention, le juge des tutelles ou le juge aux affaires familiales s'agissant spécifiquement des procédures d'ordonnances de protection ;

- pour les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaire ;

- pour les procédures d'inscription sur les listes électorales ;

- pour les recours introduits devant le juge administratif à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français ainsi qu'au droit d'asile, et pour le référé liberté.

La circulaire du 30 septembre 2011 relative à la présentation de l'instauration d'une contribution pour l'aide juridique précise par ailleurs que sont aussi exclues du paiement de la taxe, les procédures dont la loi prévoit expressément qu'elles sont gratuites et sans frais, en vertu du principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale. Cette exception concerne notamment les procédures introduites devant les juridictions statuant en matière de contentieux de la sécurité sociale11(*) et les procédures douanières12(*).

Lorsque l'instance est introduite par un auxiliaire de justice, ce dernier acquitte pour le compte de son client la contribution par voie électronique. Lorsque l'instance est introduite sans auxiliaire de justice, la partie acquitte cette contribution par voie de timbre ou par voie électronique.

Cette contribution est affectée au Conseil national des barreaux (CNB) et ne transite pas par le budget de l'État. Pour répartir le produit de la taxe entre les barreaux, le CNB conclut une convention de gestion avec l'union nationale des CARPA (UNCA). Le produit de la contribution est intégralement affecté au paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridictionnelle par l'intermédiaire des CARPA.

En effet, alors que le produit attendu de cette taxe affectée devait être de 84,9 millions, il ne s'élèverait, en 2012, selon les estimations de la Chancellerie, qu'à 60 millions d'euros.

Ce moindre rapport de la contribution pour l'aide juridique impose de prendre en considération le risque, s'il s'aggravait, que la trésorerie des CARPA se dégrade et oblige l'État à augmenter sa contribution au paiement de l'aide juridictionnelle.

Les expériences passées enseignent que la dynamique de la dépense d'aide juridictionnelle est incertaine, alternant des périodes de sur-dotation et de sous-dotation.

Source : ministère de la justice

Si la dotation pour 2013 semble reposer sur des hypothèses crédibles, compte tenu de l'exécution budgétaire constatée en 2012, elle paraît aussi calculée au plus juste, ce qui appelle la vigilance de votre commission.

b) La question du maintien ou non de la contribution pour l'aide juridique

Le projet de loi de finances pour 2013 reconduit, comme on l'a vu, la contribution pour l'aide juridique.

Votre rapporteur pour avis renouvelle les réserves qu'elle avait exprimées à ce sujet, dans le précédent rapport pour avis.

La création de cette taxe affectée conduit à une débudgétisation partielle de l'aide juridictionnelle, puisque la dépense qu'elle permet de couvrir n'est plus retracée dans le budget de la mission « Justice ».

Ce dispositif pose en outre deux questions de principe.

En premier lieu, il fait peser le financement de l'aide juridictionnelle sur le justiciable lui-même, et non sur la solidarité nationale.

En second lieu, il restreint l'accès de tous à la justice, agissant en cela comme un ticket modérateur.

Même si l'analyse doit encore être précisée, il semble que cet effet délétère se confirme : en 2011, on constate une baisse du nombre d'affaires nouvelles en matière civile, toutes natures de contentieux confondues, de l'ordre de 7,3 %.

Pour les contentieux de faible montant - ceux pour lesquels l'effet « ticket modérateur » de la contribution est sans doute le plus important - la baisse est encore plus forte : le nombre de demandes d'injonctions de payer a diminué de 10 % le dernier trimestre 2010 et le dernier trimestre 2011 et de 13 % entre le premier semestre 2011 et le premier semestre 2012.

L'an passé, le Sénat avait partagé cette analyse, puisqu'il avait adopté, à l'initiative conjointe de votre rapporteur pour avis et du rapporteur de la commission des finances pour la mission justice, un amendement supprimant cette contribution.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est engagée, en séance publique, devant les députés, à supprimer cette taxe en 201413(*).

Elle a en revanche indiqué qu'il lui avait été impossible, dans le délai imparti depuis son arrivée aux responsabilités, de remplacer la recette qu'elle représente pour l'aide juridictionnelle, ce qui l'avait conduite à la maintenir à ce stade.

L'engagement de la garde des sceaux et le contexte budgétaire très contraint de ce projet de loi de finances justifient le maintien, une année encore, de la contribution pour l'aide juridique, en dépit de ses inconvénients.

Votre commission des lois participera aux réflexions en cours sur le financement de l'accès à la justice à travers les travaux de la mission d'information qu'elle a confiée à nos collègues Sophie Joissains et Jacques Mézard sur l'aide juridictionnelle.

c) Un effort bienvenu en direction de l'aide aux victimes et de la médiation familiale

L'an passé, votre rapporteur avait regretté la baisse importante des crédits dévolus aux autres actions du programme, sur l'accès au droit, l'aide aux victimes ou les médiations familiales et les espaces de rencontre.

En effet, même si ces actions portent sur de faibles montants, puisqu'elles représentent moins de 7 % de la dotation budgétaire du programme, leur rôle est essentiel : en aidant au financement de structures locales ou associatives, l'intervention de l'État est démultipliée par un effet de levier puisqu'elle s'accompagne de cofinancements apportés par les collectivités locales ou des acteurs du monde associatif.

Cette année, les crédits pour deux de ces actions, aide aux victimes et médiation familiale et espaces de rencontre, augmentent d'un quart pour la première et d'un tiers pour la seconde, ce qui les place à un niveau beaucoup plus élevé que le simple rattrapage de la diminution intervenue en 2012.

Ce signal très positif adressé aux associations d'aide aux victimes ainsi qu'aux structures ou aux professionnels qui interviennent auprès des justiciables pour les aider à régler leurs conflits, mérite d'être relevé.

En revanche, les crédits dédiés à l'accès au droit sur le territoire baissent sensiblement, d'un peu plus de 10 %. Le ministère de la justice le justifie par le fait que le maillage territorial des conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) est en voie d'achèvement, puisque 97 départements ont mis en place une telle structure.

Votre rapporteur remarque toutefois, que si les besoins de financement des CDAD diminuent, dans le même temps, ceux des maisons de la justice et du droit ou des points d'accès au droit progressent, puisque ces dispositifs sont utilisés pour limiter les conséquences pour les populations concernées, de la réforme de la carte judiciaire14(*).

3. Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice »

Évolution des crédits du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice »
(en millions d'euros)

Intitulé du programme

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

2013/2012

2013/2012

1 - État major

10,5

10

-4,8%

10,5

10

-4,8%

2 - Activité normative

21,6

21,6

0,0%

21,6

21,6

0,0%

3 - Évaluation, contrôle, études et recherche

11,8

11,7

-0,8%

11,8

11,7

-0,8%

4 - Gestion de l'administration centrale

86,3

96,8

12,2%

100,9

104,2

3,3%

9 - Action informatique ministérielle

117,7

120,8

2,6%

100,6

116,9

16,2%

10 - Action sociale ministérielle

35

36,2

3,4%

35

36,2

3,4%

Total

282,9

297,1

5,0%

280,4

300,6

7,2%

Source : projet annuel de performances pour 2013.

Les crédits du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice» augmentent de 7,2 % en CP (de 280 à 300 millions d'euros) et de 5 % en AE (de 282 à 297 millions d'euros).

Cette augmentation a plusieurs origines.

Elle est pour une part due, comme l'an passé, aux transferts d'emplois d'autres programmes de la mission, en raison de la création de deux « plateformes interrégionales de service », à Lille et Nancy, dont l'objet est d'organiser la mutualisation de certaines fonctions support des juridictions et des services déconcentrés du ministère.

Ces « plateformes interrégionales de service » exercent leur compétence sur l'action sociale, le soutien informatique, la politique immobilière, la mutualisation des achats et la gestion comptable, sauf pour les crédits du programme « Justice judiciaire » les services administratifs régionaux des juridictions restant compétents en la matière.

Du fait de cette mutualisation, le programme devrait accueillir, 86 ETPT en provenance des programmes « Administration pénitentiaire » (50 ETPT), et « Protection judiciaire de la jeunesse » (36 ETPT), pour un total de près de 4,55 millions d'euros.

Une autre part de la hausse des crédits correspond au projet de regroupement sur un même site de l'ensemble des directions et services des sites parisiens de l'administration centrale du ministère de la justice, en dehors des directions d'état major (direction des affaires civiles et du Sceau, direction des affaires criminelles et des grâces, direction des services judiciaires, secrétariat général) qui seront regroupées, autour du cabinet du ministre, place Vendôme.

L'immeuble sélectionné, « Millénaire 3 », situé dans le 19e arrondissement, sera livré, une fois sa construction achevée, dans le courant de l'année 2015.

En 2013, l'administration centrale du ministère de la justice continuera donc d'être logée sur sept sites principaux dont deux sont propriété de l'État, cinq des locations. Le montant des loyers et charges relatifs à ces cinq locations principales s'élèvera, en 2013, à 24 millions d'euros.

Enfin, la Chancellerie souhaite renforcer les investissements en matière informatique, ce qui apparaît très utile, compte tenu des nombreuses difficultés signalées, depuis plusieurs années, à vos rapporteurs pour avis, lors de leurs déplacements en juridiction.

En effet, la conduite des différents chantiers informatiques engagés jusqu'à aujourd'hui requiert la réalisation d'importants investissements. Six grands projets informatiques structurants font l'objet ainsi d'un effort particulier :

- 9 millions d'euros pour la plateforme des interceptions judiciaires, qui permettra une réduction notable du coût des frais de justice en la matière ;

- 4 millions d'euros pour Cassiopée (chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants) ;

- 2 millions d'euros pour Genesis (réécriture de GIDE - gestion informatisée des détenus en établissement) ;

- 2 millions d'euros pour le casier judiciaire national ;

- 4 millions d'euros pour Harmonie, système d'information en matière de gestion des ressources humaines ;

- 2,5 millions d'euros pour le SID (système d'information décisionnel).

Par ailleurs, un montant de 11,9 millions d'euros est réservé aux projets de qualité de service (QOS) techniques qui ont vocation à améliorer la fiabilité et la sécurité des infrastructures informatiques du ministère.

4. Le programme « Conseil supérieur de la magistrature »


· La création d'un pôle CHORUS commun au Conseil supérieur de la magistrature et à la Cour de cassation

L'élévation, l'an passé, du budget du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) au rang de programme spécifique a consacré son autonomie de gestion, sous la responsabilité du président de la formation plénière du CSM, le premier président de la Cour de cassation.

Ses moyens ont ainsi échappé au risque de la fongibilité à la baisse de ses crédits, les virements ou transferts de crédits d'un programme à un autre ne pouvant intervenir que par décret. Le Conseil supérieur n'est plus financièrement sous la tutelle de fait du service - la direction des services judiciaires (DSJ) - dont il examine par ailleurs les propositions.

Toutefois cette autonomie de droit était partiellement contrariée par la dépendance comptable que créait l'intégration du Conseil supérieur de la magistrature et de la Cour de cassation dans le pôle CHORUS de la direction des services judiciaires : le circuit d'exécution de la dépense engagée s'en trouvait complexifié, ce qui entraîne d'importants retards dans le traitement des factures de chacune des deux institutions.

M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation et président, en cette qualité, de la formation plénière du CSM, avait indiqué à votre rapporteur que les retards de paiement s'accumulant, le Conseil et la Cour risquaient de ne pas être en mesure d'avoir consommé l'intégralité de leur dotation budgétaire annuelle. Leurs crédits auraient alors pu être annulés et les charges à payer grever leur prochain budget, ce qui aurait été équivalent à une diminution de fait de leurs moyens financiers.

Pour y remédier, il avait proposé, pour pallier le faible volume des factures des deux institutions - qui avait jusqu'à présent justifié leur intégration au pôle CHORUS de la DSJ - la création d'un pôle CHORUS autonome dédié exclusivement à la Cour de cassation et au Conseil supérieur de la magistrature.

Lors du précédent examen budgétaire de ce programme, votre rapporteur pour avis avait soutenu cette solution devant M. Michel Mercier, alors garde des sceaux.

Celle-ci a prévalue, et a été mise en place dès cette année, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite.

M. Vincent Lamanda, président de la formation plénière du CSM, a cependant indiqué lors de son audition par votre rapporteur que toutes les difficultés de facturation n'étaient pas réglées, les retards étant à présent imputables, malgré les efforts déployés par ce service, à la mise en paiement par le service facturier relevant du ministère des finances.


· Des crédits en forte progression dans la perspective du transfert du siège du CSM

Le projet de loi de finances pour 2013 dote le programme 335 de 8,4 millions d'euros d'AE et 4,6 millions d'euros de CP, contre précédemment, respectivement 3,6 millions d'euros en AE et 3,5 millions d'euros en CP.

Pour l'essentiel l'augmentation constatée est due aux opérations relatives au transfert prochain du siège du Conseil supérieur de la magistrature.

En effet, depuis le 1er mai 2011, le CSM qui occupait jusqu'alors des locaux appartenant à la présidence de la République, sis au 15 quai Branly à Paris, a été installé, dans des locaux dépendant des services du premier ministre, au 20 avenue de Ségur, dans le 7e arrondissement.

Les charges qu'il acquitte pour cette occupation s'élèvent à un montant annuel de 60 000 euros environ.

Toutefois, l'immeuble du 20 avenue de Ségur étant susceptible de devoir faire l'objet d'importants travaux de rénovation dans le courant de l'année 2013, il a été nécessaire d'anticiper, dans le budget pour 2013, l'éventuel transfert du Conseil supérieur dans d'autres locaux loués.

Le CSM ayant vocation, courant 2018, à s'installer durablement dans une des parties des locaux laissés vacants par le TGI de Paris, le calcul a été effectué sur la base d'un bail ferme de 5 ans, calculé suivant les normes de France Domaine, en y intégrant aussi les frais de déménagements, d'entretien et de fonctionnement.


* 3 Les programmes de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire sont respectivement étudiés au nom de la commission des lois par les avis budgétaires de MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.

* 4 C'est-à-dire hors remboursements et dégrèvements.

* 5 L'étude, conduite par M. Jean-Paul Jean, avocat général près de la cour d'appel de Paris, se fonde sur les données disponibles en 2010. Elle est consultable à l'adresse suivante : http://www.coe.int/T/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2012/Rapport_fr.pdf.

* 6 Ce pourcentage inclut, contrairement à la France, le coût de fonctionnement du service de l'asile et des réfugiés.

* 7 Soit, respectivement pour la France, 0,20  % de son produit intérieur brut par habitant (PIB/hab), 0,28 % pour l'Italie, 0,37 % pour l'Angleterre et le Pays de Galles, 0,40 % pour l'Espagne, 0,33 % pour l'Allemagne et 0,33 % aux Pays-Bas.

* 8 Cf., sur ce point, infra.

* 9 Cf., sur ce texte, le rapport n° 85 (2012-2013) de M. Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées (http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-789.html).

* 10 Cf. La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée, rapport d'information n° 662 (2011-2012) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 62, consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-662-notice.html.

* 11 Sont ainsi concernés, en vertu de l'article 31 de la loi n° 46-2339 du 24 octobre 1946 les contentieux portés, en première instance, appel ou cassation, devant les juridictions des affaires de sécurité sociale ou du contentieux de l'incapacité. Votre rapporteur observe toutefois que l'interprétation développée par la circulaire est fragile : la disposition en cause, antérieure à l'adoption de la Constitution du 4 octobre 1958 et semblable à celle de l'article R. 144-10 du code de la sécurité sociale, est vraisemblablement de nature réglementaire et elle pourrait être modifiée par décret pris après avis Conseil d'État sur le fondement de l'article 37 de la Constitution.

* 12 En vertu de l'article 367 du code des douanes.

* 13 JO AN, 31 octobre 2012, p. 4527.

* 14 Sur ce point, cf. La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée, rapport d'information n° 662 (2011-2012) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 83 et s., consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-662-notice.html.