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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice judiciaire et accès au droit

22 novembre 2012 : Budget - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

B. DES INCONVÉNIENTS AVÉRÉS ET UN INTÉRÊT LIMITÉ

Votre rapporteur pour avis s'est rendue dans le ressort de deux cours d'appel, celle de Montpellier, « unité opérationnelle » d'un BOP fixé à Toulouse, et celle de Dijon, « budget opérationnel de programme » pour tout le centre Est.

1. Une concentration qui permet la mise en commun des ressources...

Dans le cadre du contrôle qu'elle avait effectué, avant la mise en place des BOP interrégionaux, sur la gestion et la performance des tribunaux d'instance et de grande instance, la cour des comptes avait contesté le choix de la chancellerie, de créer un budget opérationnel de programme par ressort de cour d'appel et d'attribuer aux chefs de cour à la fois la responsabilité de la fonction juridictionnelle et la responsabilité de la gestion budgétaire en ces termes :

« Outre la charge que ce choix fait peser sur des magistrats dont le coeur de métier est d'animer les juridictions de leur ressort, il se traduit par une dispersion des responsabilités budgétaires entre les 37 BOP des cours d'appel.

« La différence de taille des ressorts des cours d'appel fait que près de la moitié des BOP n'atteignent pas une surface financière suffisante pour permettre à leurs responsables de procéder à des arbitrages ou des redéploiements budgétaires en fonction des priorités. Ainsi, la dotation de 15 des 37 BOP locaux n'atteint pas 10 millions d'euros annuels, frais de justice compris. De ce fait, le niveau de responsabilité budgétaire est déconnecté des sommes en jeu. Ainsi, certains TGI, qui n'ont pas de responsabilité budgétaire directe, bénéficient de dotations plus élevées que celles de BOP de cours d'appel les moins dotés [...]

«  La Cour estime que la Chancellerie devrait s'orienter, sans a priori, vers la séparation des fonctions juridictionnelles des chefs de cour et de celles de gestionnaires budgétaires, les seconds assurant aux premiers les conditions de fonctionnement des juridictions. La cartographie des zones de gestion pourrait alors se dessiner sur la base d'espaces interrégionaux distincts des ressorts des juridictions et dotés de la surface financière permettant une gestion réellement déconcentrée »22(*).

Si, comme le croit votre rapporteur, d'autres voies sont envisageables pour garantir aux cours d'appel une taille budgétaire critique, sans pour autant remettre en question le principe de l'autonomie de gestion des chefs de cours, il est vrai que la solution des BOP interrégionaux répond en partie aux objections formulées par la Cour des comptes.

Elle présente par ailleurs, vu de la Chancellerie, un véritable intérêt, puisqu'elle diminue le nombre d'interlocuteurs budgétaires et simplifie l'organisation des dialogues de gestion.

M. Dominique Gaschard, premier président de la cour d'appel de Dijon, et M. Jean-Marie Beney, procureur général près ladite cour, ont estimé que le premier exercice des dialogues de gestion montrait une bonne collaboration de l'ensemble des chefs de cours, qui avait permis, avec l'accord de tous, de définir des priorités dans l'attribution des créations de postes, de constituer une réserve commune, de répartir ensuite équitablement le paiement des frais postaux et même de procéder à un transfert de crédits de frais de justice d'une cour à l'autre.

Cependant, ils ont convenu que la question de la répartition des moyens, une fois rendu l'arbitrage de l'administration centrale, restait pendante : les crédits de l'enveloppe budgétaire attribuée au BOP seront-ils fléchés vers les UO, ou devront-ils être partagés, sous la seule appréciation des chefs de la cour d'appel BOP ?

2. ...au prix d'une mise sous tutelle des cours d'appel UO auprès des cours d'appel BOP-interrégional


· Une question de principe : l'indépendance des cours entre elles

M. Didier Marshall, premier président de la cour d'appel de Montpellier et M. Bernard Legras, procureur général près ladite cour, ont dénoncé le fait que la nouvelle organisation budgétaire des cours d'appel crée, de fait une tutelle de la cour d'appel BOP sur celles qui n'en constituaient plus que des UO.

En effet, même si les dialogues de gestion donnent lieu à des échanges nourris avec les responsables d'UO, la négociation et l'arbitrage final sont rendus par le responsable du BOP, seul véritable interlocuteur de l'administration centrale. Lui incombe aussi la responsabilité, si les crédits ne sont pas fléchés, d'en décider la répartition en fonction des demandes que lui auront soumis les autres chefs de cour.

En serait-il autrement que la réforme n'aurait plus de sens, puisque la structure BOP ne serait plus qu'une coquille vide par laquelle transiterait des lignes de crédits négociées directement par les chefs des cours intéressés avec l'administration centrale, comme auparavant.

Ce faisant, cette nouvelle organisation budgétaire pose un problème de principe, puisqu'elle remet en cause d'une part l'indépendance des juridictions entre elles, subordonnant plusieurs à une seule, et d'autre part, le lien établi entre l'autonomie juridictionnelle et l'autonomie de gestion, qui permet aux chefs de cour de répartir les crédits dont ils disposent en fonction des priorités de la juridiction.

Cette autonomie budgétaire est certes limitée par la dotation qui leur est allouée et l'existence de nombreuses dépenses obligatoires. Toutefois, elle est notamment susceptible de s'exercer dans la mise en place de politiques partenariales, de priorités en matière de frais de justice et d'enquête, d'organisations d'audiences etc. : tout ce qui contribue, pour le parquet comme pour le siège, à définir une politique de juridiction.


· Une carte non pertinente du point de vue de l'activité juridictionnelle

M. Bernard Legras, procureur général près la cour d'appel de Montpellier a souligné la difficulté dans laquelle pouvait être le responsable de BOP, lorsqu'il devait se prononcer sur les crédits d'une juridiction située parfois très loin de son ressort, qui présente souvent des caractéristiques très différentes de celles auxquelles il est habitué et qu'il ne connaît pas bien.

La carte retenue pour les BOP interrégionaux aggrave cette difficulté, tant les ressorts sont disparates et les distances importantes.

Votre rapporteur rappelle que cette carte a été conçue à partir de celles des plateformes interrégionales, qui a pris pour base celle de l'administration pénitentiaire. Elle ne présente de ce fait aucun lien avec l'activité juridictionnelle et ne se fonde pas plus sur la similitude des ressorts territoriaux.

Pour cette raison, Toulouse étend son périmètre jusqu'à Nîmes et commande aux destinées de Montpellier, qui présente pourtant une activité d'un tiers supérieure à la sienne. Dijon connaît des crédits de Reims, Bourges et Orléans, et Bordeaux de ceux de Limoges, Poitiers et Pau.


* 22 Référé adressé par le Premier président de la Cour des comptes au garde des sceaux le 21 novembre 2011, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/La-gestion-et-la-performance-des-tribunaux-d-instance-et-de-grande-instance.