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Projet de loi de finances pour 2013 : Modernisation de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Modernisation de l'État ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Lors du séminaire gouvernemental sur la modernisation de l'action publique, réunissant les membres du Gouvernement le 1er octobre 2012, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault appelait à poursuivre la réforme de l'État : « Alors que nous venons de présenter le budget pour 2013, les Français demandent aux services publics de prendre leur part de l'effort de redressement des comptes publics ».

Cette annonce intervenait alors que le 25 septembre dernier, les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales rendaient au chef du Gouvernement leur rapport sur le bilan de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le Gouvernement a souhaité mettre fin à la RGPP, jugeant que la démarche présentait, notamment dans sa méthode, de graves défauts.

Ce choix marque, sur le plan politique, une rupture par rapport à une mesure jugée emblématique du mandat de M. Nicolas Sarkozy et qu'à titre personnel, votre rapporteur a soutenu lors du précédent quinquennat. Il s'agit pour votre rapporteur de dresser désormais un bilan qui, à la lecture du rapport précité, apparaît mitigé.

Comme le Gouvernement l'admet, la RGPP a permis certaines réalisations notables qu'il ne compte ni négliger, ni remettre en cause. Votre rapporteur appelle effectivement à un inventaire apaisé et dépassionné du bilan des mesures décidées dans le cadre de la RGPP.

La modernisation de l'action publique doit se poursuivre pour améliorer le service rendu aux usagers, faciliter et valoriser le travail des agents publics et supprimer les contraintes, qui ne sont pas strictement nécessaires pesant sur les particuliers ou les entreprises.

Faut-il encore que l'information du Parlement soit correctement assurée. A cet égard, votre rapporteur déplore que les interrogations du questionnaire budgétaire qu'elle a adressé au Gouvernement aient reçu des réponses tardives et inégales, pour ne pas dire pour certaines d'entre elles, indigentes.

I. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DU PROGRAMME

Au sein de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, le programme budgétaire Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État a une vocation interministérielle correspondant à la politique de pilotage de la modernisation de l'État. Les crédits nécessaires à la modernisation de l'État ne sont certes pas tous regroupés dans ce programme mais sont répartis entre les différentes missions.

Ce programme rassemble donc essentiellement les crédits budgétaires nécessaires au fonctionnement des directions d'état-major en charge du pilotage de la politique budgétaire, de la modernisation de la gestion de l'État et de la politique des ressources humaines des trois fonctions publiques ainsi que d'opérateurs de l'État tels que le conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) ou l'autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ce programme comprend également les crédits destinés à deux grands projets de modernisation des systèmes d'information en matière budgétaire et comptable  développés par l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) ou, en matière de gestion de la paye, par l'opérateur national de paye (ONP).

Pour votre rapporteur, plusieurs modifications dans le pilotage de la modernisation de l'État, notamment dans les administrations centrales chargées de l'animer, la conduisent à considérer ce programme budgétaire comme une architecture budgétaire de transition. Aussi, espère-t-elle que les modifications de la maquette budgétaire, que ne devraient pas manquer d'appeler la fin de la RGPP mais également la disparition de la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) au profit du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), prendront-elles en compte les observations adressées depuis plusieurs années par votre commission.

A. LE CONTENU DU PROGRAMME BUDGÉTAIRE

1. Les actions du programme

Sans changement depuis le projet de loi de finances pour 2012, le programme regroupe six actions différentes :

- l'action n° 2, Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques visant à garantir le financement soutenable des politiques publiques et portant aussi sur l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique et la modernisation de la gestion publique, en particulier à travers l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget de l'État ;

- l'action n° 4, Modernisation de l'État qui vise essentiellement le pilotage des actions de modernisation de l'État ;

- l'action n° 5, Information financière de l'État, qui recouvre l'activité de l'AIFE et celle du CNOCP et correspondant principalement à la mise en place et au développement du programme Chorus, qui vise à fournir aux administrations de l'État un outil informatique commun et intégré de gestion financière, budgétaire et comptable ;

- l'action n° 6 Système d'information et production de la paye, mise en oeuvre par l'ONP ;

- l'action n° 7, Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines, qui correspond au budget de fonctionnement de la DGAFP pour l'exercice de ses missions ;

- l'action n° 8, Régulation des jeux pour le fonctionnement de l'ARJEL et, depuis cette année, de l'observatoire des jeux.

2. Les objectifs et indicateurs du programme

Ces différentes actions sont associées à sept objectifs dotés de leurs indicateurs.

Programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État

Actions du programme

Objectifs et indicateurs associés

· Action n° 2 : Politique
des finances publiques et analyse de la performance
des politiques publiques

· Action n° 4 : Modernisation de l'État

· Action n° 5 : Information financière de l'État

· Action n° 6 : Système d'information et production
de la paye

· Action n° 7 : Politique
de la fonction publique
et modernisation de la gestion des ressources humaines

· Action n° 8 : Régulation
des jeux

Objectif n° 1 : Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État

Indicateur associé : Taux d'actions de modernisation sur leur trajectoire nominale

Objectif n° 2 : Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l'État

Indicateur associé : Pourcentage des personnels d'encadrement de l'État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l'État à travers ses actions

Objectif n° 3 : Améliorer la qualité du volet performance du budget de l'État

Indicateur associé : Qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro (JPE) des programmes du budget de l'État

Objectif n° 4: Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d'information financière de l'État

Indicateur associé : Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE

Objectif n° 5 : Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l'État

Indicateur associé : Taux d'avancement de la réalisation du pilote du SI paye

Objectif n° 6 : Maîtriser le coût d'investissement et de gestion des systèmes d'information interministériels

Indicateur associé : Respect des délais et des coûts des grands projets d'investissement

Objectif n° 7 : Réguler les jeux en ligne

Indicateurs associés :

- délai de délivrance des agréments et de saisine de la Commission des sanctions ;

- délai de traitement des demandes d'avis portant sur les contrats de commercialisation du droit d'organiser des paris sur une compétition ou manifestation sportive.

Le programme annuel de performance (PAP) associé au programme budgétaire a connu deux évolutions mineures.

L'intitulé de l'indicateur associé à l'objectif n°1 a été formellement modifié. Il mesure désormais le taux d'actions de modernisation sur leur trajectoire nominale, c'est-à-dire le rythme d'avancement des décisions arrêtées par le Gouvernement, sans faire référence à la RGPP.

De même, l'action n° 8 s'intitule dorénavant Régulation des jeux et non Régulation des jeux en ligne, pour tenir compte de la création en mars 2011 de l'observatoire des jeux dont le budget est désormais contenu dans les crédits de cette action.

Comme dans son précédent avis budgétaire, votre rapporteur s'interroge sur la lisibilité, la précision et la méthodologie d'élaboration de ces objectifs et indicateurs. A cet égard, elle note que l'objectif n°1 est relativement sommaire pour rendre compte de l'effort de modernisation de l'État et ne permet pas notamment de s'assurer que la modernisation de l'État ne conduit pas à une dégradation du climat social au sein de l'administration. La Cour des comptes ajoutait, dans son rapport sur l'exécution des crédits de la mission en 2012, que cet indicateur pourrait « être complété par une évaluation des économies réalisées (publiées par ailleurs), réel résultat pour le contribuable de la modernisation de l'État3(*) ».


* 3 Cour des comptes, Analyses de l'exécution du budget de l'État : mission interministérielle gestion des finances publiques et des ressources humaines - mai 2012 - p. 35.