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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

C. LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

1. Le gel des dotations de l'État en 2013

En 2010, les dépenses des collectivités territoriales se sont élevées à 212,6 milliards d'euros, hors dépenses de transferts entre communes et EPCI, soit une légère baisse par rapport à 2009. Les dépenses locales représentent ainsi un peu plus de 11 % du PIB.

Les travaux du groupe de travail de MM. Gilles Carrez, alors président du comité des finances locales et rapporteur général du budget de la commission des finances de l'Assemblée nationale et Michel Thénault, mis en place en 2010 dans le cadre de la conférence sur le déficit, ont établi que les dépenses locales ont, depuis 25 ans, progressé à un rythme plus élevé que le PIB. Or, cette progression ne peut s'expliquer par la seule décentralisation, 60 % seulement de cette hausse étant imputable aux transferts de compétences.

Entre 1983 et 2008, environ les deux tiers de la hausse de la dépense locale par rapport au PIB proviennent du bloc communal et le tiers restant des régions. En revanche, la dépense des départements à champ constant est à peu près stable par rapport au PIB sur la période.

En outre, votre rapporteur rappelle que les règles budgétaires protègent les collectivités territoriales d'un déséquilibre excessif, mais les transferts de l'État à leur profit, y compris les compensations fiscales, s'élèvent à près de 100 milliards d'euros. Ainsi, l'État a consacré chaque année une augmentation de moyens supérieure à celle réservée à ses propres dépenses pour le fonctionnement des collectivités.

C'est pourquoi le précédent gouvernement avait estimé que le dynamisme endogène de la dépense locale comme l'impact de son financement sur les comptes publics impose une maîtrise de cette dépense. Ce constat a été confirmé par Marylise Lebranchu, lors de son audition devant votre commission, selon laquelle la stabilisation des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales est le signe que « tous les acteurs publics doivent être associés au souci de maîtrise de l'évolution de la dépense publique. »

Face à ce constat, l'article 8 du projet de loi de programmation des finances publiques pose deux principes touchant les relations entre l'État et les collectivités territoriales.

Le premier renvoie à la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement. Votre rapporteur rappelle que la première loi de programmation pluriannuelle des finances publiques avait prévu l'indexation, sur l'inflation prévisionnelle de 2009 à 2012 au plus, des concours de l'État aux collectivités territoriales tandis que l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 fixait le principe d'une stabilisation en volume des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, à hauteur de 50,6 milliards d'euros à périmètre constant 2011 et à hauteur de 50,7 milliards d'euros à périmètre courant 2012.

On rappellera toutefois, pour mémoire, que dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, un effort supplémentaire a été demandé aux collectivités territoriales, à hauteur de 0,2 milliard d'euros.

L'article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit la stabilisation en 2013 puis la diminution en 2014 et en 2015 de l'enveloppe des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Le présent projet de loi prévoit une stabilisation de l'enveloppe normée, en valeur, en 2013.

Son montant diminue ensuite de 750 millions d'euros en 2014 et en 2015, soit une baisse de 1,5 milliard d'euros en deux ans. Cette minoration représente une diminution de 1,5 % de l'enveloppe chacune de ces deux années. Votre rapporteur appelle le Gouvernement à préciser quels seraient les dotations ou les fonds qui feront l'objet d'un écrêtement en 2014 et 2015, afin de permettre aux collectivités territoriales ou leurs groupements aujourd'hui bénéficiaires d'anticiper leurs baisses de ressources.

Montant de l'enveloppe normée
(en milliards d'euros)

2012

2013

2014

2015

50,53

50,53

49,78

49,03

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

L'article 8 entérine une réduction des mêmes concours de 1,5 milliard d'euros entre 2013 et 2015.

Le second vise à associer les collectivités à la définition des modalités de leur contribution.

En d'autres termes, les collectivités territoriales prennent également part à l'effort de redressement, avec la stabilisation des concours budgétaires de l'État en 2013 puis leur réduction ensuite. Toutefois, cet effort est rendu équitable par le renforcement de la péréquation.

Un pacte de confiance et de solidarité sera conclu entre l'État et les collectivités territoriales pour préciser leur participation à l'effort collectif de redressement. La formation d'un Haut conseil des territoires, souhaitée par le Président de la République, devrait à l'avenir doter les pouvoirs publics d'un lieu d'échange privilégié permettant, dans la concertation, de définir les modalités d'une conduite des politiques publiques la plus efficace.

Parallèlement au gel des dotations budgétaires, un meilleur encadrement des normes affectant les dépenses des collectivités a été recherché. Un renforcement du rôle de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) est à envisager, problématique que votre rapporteur abordera plus loin.

2. Le maintien de l'enveloppe normée

Pour associer les collectivités à l'effort de maîtrise des finances publiques engagé par l'État, la loi de finances initiale pour 2011 a procédé au gel en valeur de l'enveloppe des concours financiers de l'État. En dépit de la suppression de la règle d'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur le taux d'inflation, la DGF a vu néanmoins son montant progresser de + 0,4% par rapport à 2010 grâce à des abondements externes acquis par voie d'amendements parlementaires.

Certaines composantes relativement volatiles, tels le FCTVA ou les amendes de police, sont exclues du périmètre de l'enveloppe, afin de ne pas contraindre l'évolution des dotations sous norme d'évolution.

En 2012, l'enveloppe normée des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales a été gelée en valeur. On précisera que cette enveloppe est composée de trois grandes catégories de dotations :

- tout d'abord, de la DGF et de ses « satellites » (essentiellement des dotations de fonctionnement) : dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation, dotation spéciale instituteur, dotation particulière élu local, etc. ;

- ensuite, des concours visant un soutien à l'investissement : dotation d'équipement des territoires ruraux, dotation de développement urbain, dotation départementale d'équipement des collèges, dotation régionale d'équipement scolaire, etc. ;

- enfin, des variables d'ajustements : les dotations unifiées de compensation de la suppression de la taxe professionnelle, la dotation pour transfert de compensations, les compensations d'exonération diverses, etc.

Le maintien en valeur de l'enveloppe sur le périmètre 2012 reconduit est inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013.

3. L'accroissement des moyens en faveur de la péréquation

L'association étroite des collectivités territoriales s'accompagne d'un effort en faveur de la péréquation, tant horizontale que verticale.

Marylise Lebranchu a précisé, lors de son audition devant votre commission, que la péréquation verticale a été renforcée. En effet, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit, au sein de la dotation globale de fonctionnement, une progression d'au moins 238 millions d'euros de la péréquation : 208 millions d'euros au profit du bloc communal, 20 millions d'euros au profit des départements et 10 millions d'euros au profit des régions, grâce au renforcement des dispositifs en place.

Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit un abondement de 120 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), représentant une hausse de 8,7 % par rapport à 2012. La dotation de solidarité rurale (DSR) devrait augmenter de 78 millions d'euros par rapport à 2012, soit une augmentation de 8,7 %. La dotation nationale de péréquation progressera de 10 millions d'euros pour atteindre 50 millions d'euros. Ainsi, selon le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2013, « le PLF 2013 propose d'augmenter la part de péréquation minimale au sein de la DGF consacrée à la strate communale à 25,1 % contre 23,9 % en 2012 ». La dotation de développement urbain (DDU), qui s'élève aujourd'hui à 50 millions d'euros, s'élèvera, en 2013, à 75 millions d'euros. L'augmentation de ces dotations, comme l'a précisé Marylise Lebranchu devant votre commission, n'est pas imputée sur la DGF mais sur les fonds qui servent actuellement à aider les collectivités territoriales qui ont subi des catastrophes naturelles. Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est également renforcé par le projet de loi de finances pour 2013 : son niveau passerait de 150 millions d'euros en 2012 à 360 millions d'euros en 2013. Il devrait atteindre, en 2016, près d'un milliard d'euros.

La péréquation des départements bénéficiera de 20 millions d'euros supplémentaires et celle des régions de 10 millions d'euros. On rappellera que le comité des finances locales dispose de la faculté de majorer les montants consacrés à la péréquation par redéploiements au sein de la DGF de chaque strate de collectivités. Il s'agit d'une faculté pour les strates communale et départementale depuis 2012 et le projet de loi de finances pour 2013 applique cette possibilité aux régions.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2013 propose de créer, pour les fonds de péréquation des produits de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) en faveur des régions et des départements, un système de prélèvement sur flux cumulés : d'après les simulations du Gouvernement, la masse péréquée pour le fonds départemental s'élèverait à 50 millions d'euros et, pour les régions, à 26 millions d'euros. Enfin, le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) connaître une augmentation de ses dotations de 20 millions d'euros, entre 2012 et 2013, pour atteindre 230 millions d'euros.