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Projet de loi de finances pour 2013 : Sécurité

22 novembre 2012 : Budget - Sécurité ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget 2013 de la police et de la gendarmerie nationales marque incontestablement une rupture avec la tendance qui prévalait depuis maintenant cinq ans.

Lors des auditions qu'elle avait menée à la fin de l'année 2011, votre rapporteur avait constaté que l'application stricte de la RGPP, couplée à une politique du chiffre toujours plus prégnante, étaient de plus en plus mal vécues par les agents et risquaient de se traduire par une diminution de l'efficacité opérationnelle des deux forces de sécurité.

Dans ce contexte, une série d'annonces faites par le nouveau ministre de l'Intérieur, qui restent certes à confirmer, vont dans la bonne direction et semblent avoir suscité, sinon la satisfaction, du moins une attente bienveillante de la part des agents.

Il s'agit en premier lieu de la fin de l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cette mesure va permettre aux effectifs des forces de sécurité de croître à nouveau, quoique faiblement : 288 agents supplémentaires viendront ainsi grossir les rangs de la police nationale tandis que 192 nouvelles recrues rejoindront la gendarmerie nationale. Toutefois, les moyens de fonctionnement et d'investissement resteront très contraints, ce qui obligera les deux forces à faire encore une fois des efforts considérables pour préserver les missions.

En second lieu, le ministre a annoncé la création de zones de sécurité prioritaires (ZSP), dispositif devant permettre une concentration de moyens et une mobilisation des acteurs de la sécurité dans certains territoires marqués par une délinquance élevée et difficile à combattre. Un total de 64 zones, réparties sur tout le territoire national, ont ainsi déjà été annoncés.

Enfin, plusieurs réflexions en cours semblent traduire une nouvelle attention portée à la qualité des relations entre les forces de l'ordre et les habitants. Parfois négligé, cet aspect pourtant essentiel de l'activité policière devrait notamment trouver une nouvelle traduction dans la rénovation du code de déontologie et dans la mise en oeuvre de certaines préconisations du rapport du défenseur des droits relatif à cette question. En outre, l'annonce faite par le ministre de la fin de la politique du chiffre et de la mise en oeuvre de nouveaux indicateurs de performance plus qualitatifs devrait être propice à une meilleure prise en compte de la qualité du service rendu par les agents et de la satisfaction des habitants.

Comme en 2011, votre rapporteur s'est attachée à entendre les principales organisations représentatives de la police nationale, le directeur général de la gendarmerie nationale et celui de la police nationale, afin d'acquérir la vision la plus précise possible des évolutions en cours. Elle a également pu se rendre au pôle judiciaire de la gendarmerie nationale à Rosny-Sous-Bois, ce qui lui a permis de faire certains constats sur les enjeux de la police technique et scientifique, présentés dans le présent avis.

I. DES CRÉDITS TOUJOURS CONTRAINTS MAIS DES EFFECTIFS ENFIN STABILISÉS

Le projet de loi de finances pour 2013 s'accompagne d'une présentation pluriannuelle 2013-2015. Il est ainsi indiqué, de manière sommaire, que le plafond des crédits de la mission, hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale des pensions, sera de 11 607 millions d'euros en 2013 (contre 11 583 millions d'euros en 2012), 11 781 millions d'euros en 2014 et 11 956 millions d'euros en 2015.

1. Des effectifs en voie de stabilisation

Le budget 2013 marque une interruption dans la diminution des effectifs enregistrée depuis 2008. La police et la gendarmerie nationales étaient soumises en effet depuis cette date, comme l'ensemble des services de l'Etat, à la révision générale des politiques publiques. Pour le programme Gendarmerie, l'application des schémas d'emplois au cours de la période 2009-2011 s'est ainsi traduite par la perte de 2 170 ETPT. Selon le ministère de l'Intérieur lui-même, « à objectifs de performance égaux, voire fixés à la hausse, cette évolution a nécessité une révision du service de la gendarmerie ». Pour le programme Police, la mise en oeuvre de la RGPP s'est traduite par la suppression de 3473 ETPT. En 2013 en revanche, les départs à la retraite seront globalement compensés par les recrutements.

a) Les effectifs de la police nationale

Le schéma d'emploi de la police nationale pour 2013 montre une progression de 288 personnes dans la police nationale. Le solde sera positif pour les personnels administratifs (+224), les personnels techniques (+40), le corps d'encadrement et d'application (+72), les personnels scientifiques (+67) et les adjoints de sécurité (+216). Il sera négatif pour le corps de conception et de direction et le corps de commandement (-288).

Le nombre de départs en retraite sera en 2013 de 2664, pour 5621 primo-recrutements. Bien entendu, pour les corps de titulaires, ce nouvel apport ne sera totalement opérationnel qu'après un à deux ans puisqu'il est nécessaire d'organiser les concours puis de former les nouvelles recrues. Les adjoints de sécurité, recrutés au nombre de 3271 (soir environ 58% du total des recrutements), seront plus rapidement opérationnels. Toutefois, comme l'année précédente, votre rapporteur s'interroge sur cette substitution, au sein des effectifs, de contractuels aux titulaires des différents corps.

Le plafond d'emploi de la police nationale continuera toutefois à diminuer en 2013 en raison du schéma d'emploi de 2012. Il diminuera ainsi de 1218 ETPT pour se fixer à 142 317 ETPT en 2013.

b) Les effectifs de la gendarmerie nationale

Le schéma d'emploi de la gendarmerie nationale connaîtra quant à lui une progression de 192 personnes, avec une hausse équitablement répartie entre toutes les catégories d'emplois. Le recrutement sera de 11 284 personnes, dont 138 officiers, 3641 sous-officiers et 7505 gendarmes volontaires.

Le plafond d'emploi du programme « gendarmerie nationale » sera en hausse de 193 ETPT en conséquence des schémas d'emploi de 2012 et 2013, s'établissant ainsi à 97 093 ETPT.

2. Des crédits salariaux qui poursuivent leur progression

Les crédits du titre II représentent une part toujours croissante des dépenses de la mission sécurité. Ainsi, la Cour des comptes a constaté que, sur la période 2006-2010, les dépenses de rémunération ont progressé de 14,6% pour la police et de 7,4% pour la gendarmerie.

Les crédits du titre II poursuivront leur progression en 2013 pour atteindre une part de plus de 87% du total des crédits alloués à la police et à la gendarmerie nationales, avec un total de 8 600 millions d'euros pour la police nationale et 6 800 millions d'euros environ pour la gendarmerie nationale.

Pour la police nationale, un total de 29,3 millions d'euros seront consacrés aux diverses mesures catégorielles, contre 61,9 millions d'euros en 2012. Ces crédits seront notamment consacrés à la poursuite de la revalorisation indiciaire du corps dit d'encadrement et d'application, liée au passage à la catégorie B des gardiens de la paix.

Pour la gendarmerie nationale, 31,5 millions de mesures catégorielles permettront notamment l'extension en année pleine de l'annuité 2012 du « plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées » et la poursuite de la revalorisation de la grille indiciaire des fonctionnaires de catégorie B.

3. La poursuite de la diminution des budgets de fonctionnement : la préservation de l'essentiel ?

Votre commission des lois avait souligné, à l'occasion des trois derniers exercices budgétaires, que les crédits de fonctionnement de la police et de la gendarmerie nationales étaient les premiers à faire les frais de la révision générale des politiques publiques, partageant ainsi l'analyse de la Cour des comptes qui, dans son rapport sur l'organisation et la gestion des forces de sécurité, jugeait la baisse du budget de fonctionnement des forces de l'ordre préoccupante.

Ainsi, les dépenses de fonctionnement (crédits de paiement) de la police nationale étaient passées entre 2011 et 2012 de 761 millions d'euros à 744 millions d'euros, soit une diminution de 17 millions d'euros (-2,23%). Pour la gendarmerie nationale, les dépenses étaient passées de 1054 millions d'euros à 1061 millions d'euros, soit une très faible hausse de 7 millions d'euros (+0,66%).

En 2013, la diminution des crédits hors titre II de la mission « sécurité » se poursuivra, quoique de manière moins forte que pour le reste des crédits de l'Etat (-3,6 % contre -7%).

Par ailleurs, une partie de dépenses de fonctionnement de la police et de la gendarmerie nationales devaient être couvertes par le produit de la location de fréquences appartenant aux forces de l'ordre, retracé par le compte d'affectation spéciale « Fréquences ». La ressource prévisionnelle s'élevait ainsi à 50 millions d'euros pour la police nationale et à 30 millions d'euros pour la gendarmerie nationale.

Toutefois, lors de leur audition par votre rapporteur, le directeur général de la police nationale et celui de la gendarmerie nationale ont annoncé que les ressources effectives seraient très loin d'atteindre ces montants et que les budgets correspondant devraient par conséquent être comblées par une dotation budgétaire complémentaire prévue par un amendement au projet de loi de finances.

Le DGPN a également indiqué que, parmi les dépenses qui seraient priorisées au sein de cette diminution globale, figurent les achats de véhicules légers pour 50 millions d'euros (contre 44 millions d'euros en 2012), permettant l'achat de 223 voitures.

En revanche, le budget 2013 ne permettra pas de rattraper le retard en matière d'immobilier de la police nationale. Dans ce domaine, des masses de crédits de plus en plus importantes vont être consacrées aux opérations de partenariat public-privé, réduisant d'autant les marges de manoeuvre en « hors titre II ».

La Cour des comptes avait indiqué en 2011 que « la DGPN n'a pas été en mesure de préciser à la Cour les mesures d'organisation prévues pour réduire ses dépenses de fonctionnement sans compromettre les capacités d'intervention de ses unités ».

Pour 2013 en revanche, le directeur général de la police nationale a indiqué quelques pistes qui seront suivies afin de retrouver une partie des marges de manoeuvre budgétaires perdues. Première mesure, les doublons organisationnels seront, dans la mesure du possible, rationalisés. Il en sera ainsi de celui que forme la direction des ressources et des compétences (DRCPN) avec les différents services des ressources humaines et de gestion budgétaire au sein des directions centrales (de la police judiciaire, de la sécurité publique, du renseignement intérieur...).

Par ailleurs, les efforts de mutualisation avec la gendarmerie nationale devraient se poursuivre. Douze groupes de travail thématiques ont présenté leurs conclusions sur ce sujet au nouveau ministre de l'Intérieur, qui les a approuvées.

Ainsi sera lancée à titre expérimental une mutualisation de la police scientifique et technique (PTS) entre les deux forces en milieu rural (cf.infra).

En outre, une expérimentation de mutualisation de la réparation et de l'entretien des véhicules sera menée au sein de la zone de défense et de sécurité Nord (régions Picardie et Nord-Pas-de-Calais).

Enfin et surtout, une direction de l'équipement et de la logistique commune à la police et à la gendarmerie devrait être créée et placée sous l'autorité conjointe du DGPN et du directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN), couronnement des efforts de mutualisation des marchés menés au cours des dernières années, permettant de généraliser et d'institutionnaliser cette mutualisation pour l'acquisition des armes, des moyens mobiles et de l'habillement, de l'achat à l'acheminement sur le terrain. Cette évolution va également dans le sens des préconisation de la Cour des comptes3(*) qui a souligné que les mutualisations en matière d'achat entre les deux forces n'avaient pas pour le moment abouti à des économies substantielles, faute d'avoir été accompagnées par des restructurations de services.

En ce qui concerne la gendarmerie nationale, l'accent sera mis, comme en 2012, sur le maintien des crédits de fonctionnement courant, par opposition aux dépenses de fonctionnement qui, figurant également au titre III, sont consacrées aux petits investissements et aux équipements. Ainsi, seront privilégiés les dépenses d'énergie et les loyers, en forte hausse. A titre d'exemple, une hausse du prix du carburant de 10 centimes d'euros équivaut pour la gendarmerie nationale à un surcoût de 5 millions d'euros en fonctionnement courant.

En revanche, les crédits d'investissement ne permettront pas à la gendarmerie nationale de mettre en oeuvre certains renouvellements qui s'imposeraient (mobilier, ordinateurs). Seuls seront assurés le renouvellement du « carnet d'habillement », l'équipement des élèves des écoles et les munitions. Enfin, concernant les gros équipements, un effort particulier pourra être accompli en matière de véhicules (40 millions d'euros). En revanche, aucune nouvelle construction ni aucune réhabilitation d'ampleur ne pourront être entreprises en matière immobilière, ce qui constitue une situation inédite. Le directeur général de la gendarmerie nationale a exprimé sa vive préoccupation à cet égard, certaines familles de gendarmes étant toujours très mal logées dans les casernes.

4. Le rattachement du programme 207 « Sécurité et éducation routières » et le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Le programme 207 sécurité et éducation routières faisait auparavant partie de la mission Ecologie, développement et aménagement durables. Il est désormais rattaché à la mission sécurité.

Ce programme retrace l'action et les moyens mis en oeuvre par le ministère de l'Intérieur en matière de sécurité routière pour l'observation et l'analyse des causes de l'insécurité routière, la communication nationale, les actions locales et l'éducation routière. Il est structuré en trois actions :

-l'action 1 « Observation, prospective, réglementation et soutien au programme », dotée de 81,4 millions d'euros, correspondant à des crédits d'études et d'expérimentations en matière de risques relatifs à l'insécurité routière, des crédits engagés pour mener des campagnes d'informations et de recommandations et enfin aux dépenses d'évaluation de l'efficacité des actions menées contre l'insécurité routière. Cette action comprend par ailleurs environ 78 millions d'euros de rémunération auparavant inscrites sur l'action 9 du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », correspondant pour 142 ETPT aux personnels de la délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR), en charge de la politique de sécurité routière arrêtée par le comité interministériel de la sécurité routière (CISR), pour 2 ETPT à l'institut national de sécurité routière et de recherches (INSERR), enfin pour 1382 ETPT au corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière et des délégués au permis de conduire et à la sécurité routière ;

-l'action 2 « Démarches interministérielles et communication », dotée de 23,6 millions d'euros de moyens de fonctionnement et d'intervention, recouvre la communication gouvernementale sur les risques routiers et la préparation, l'animation et l'évaluation de la politique interministérielle de sécurité routière, notamment pour l'évolution de la réglementation routière ;

-l'action 3 « Éducation routière », dotée de 24,7 millions d'euros de moyens de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, correspond aux dépenses mises en oeuvre pour les épreuves du permis de conduire, le permis probatoire et l'ensemble des enseignements et attestations délivrés en milieu scolaire.

Par ailleurs, L'article 49 de la loi de finances pour 2006 a créé le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », parfois appelé « CAS Radars ». Ce CAS est alimenté par trois recettes : les amendes forfaitaires consécutives aux infractions relevées par les radars, les autres amendes de la police de la route et du stationnement forfaitaires et les amendes forfaitaires majorées.

Ses dépenses sont réparties en deux sections :

-la section 1 « Contrôle automatisé » comprend le programme 751 (« Radars »), qui finance le déploiement et l'entretien des radars et le fonctionnement du Centre national de traitement des infractions ; le programme 752 (« Fichier national du permis de conduire ») qui finance les charges de gestion du permis à points ;

-la section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement »), relatif au « procès-verbal électronique » ; le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ») qui transfère aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes ; le programme 755 (« Désendettement de l'Etat ») qui alimente le budget général au titre des recettes non fiscales.

Le total des recettes du CAS devrait s'élever à environ 1,6 milliards d'euros en 2012. Les recettes des amendes radars sont en forte hausse. Elles devraient ainsi se monter à 603 millions d'euros en 2012 (contre environ 540 millions d'euros en 2011).

Les dépenses demandées au titre des cinq programmes du CAS pour 2013 s'élèvent à 1,4 milliards d'euros, en augmentation d'environ 1,4 % par rapport à la LFI 2012.

En 2013, plus de 682,3 millions d'euros devraient être affectés aux collectivités territoriales, en hausse de 3 % par rapport à 2012, au titre du reversement du produit des amendes.

Lors de l'examen en première lecture de l'article 33 du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Christian Eckert, rapporteur général du budget, un amendement tendant, d'une part à augmenter de 160 à 170 millions d'euros le produit des amendes forfaitaires « radars » reversé aux collectivités territoriales, d'autre part à porter la part des autres amendes attribuée au Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) de 35 à 45 millions d'euros. Ces modifications ont pour conséquence une hausse d'environ 5 millions d'euros, hors FIPD, des sommes attribuées aux collectivités territoriales, le total étant ainsi d'environ 687 millions d'euros.


* 3 La mutualisation entre la police et la gendarmerie nationale, rapport de la Cour des comptes, 18 octobre 2011.