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Projet de loi de finances pour 2013 : Asile

22 novembre 2012 : Budget - Asile ( avis - première lecture )

B. LA SITUATION PRÉCAIRE DES DEMANDEURS D'ASILE NE BÉNÉFICIANT PAS D'UN HÉBERGEMENT EN CADA

Les demandeurs d'asile qui n'ont pas obtenu d'hébergement en CADA ainsi que ceux qui ne remplissent pas les conditions pour y accéder (demandeurs d'asile en procédure prioritaire et étrangers en attente d'une réadmission dans un autre État membre de l'Union européen au titre du mécanisme « Dublin ») sont en principe éligibles à l'allocation temporaire d'attente (ATA) ainsi qu'à un hébergement d'urgence. Ils doivent également pouvoir bénéficier du soutien administratif d'une plateforme d'accueil pour demandeurs d'asile.

Dans la pratique, la mise en oeuvre de ces trois dispositifs se heurte à de nombreux obstacles.

1. L'instabilité des conditions d'accès à l'allocation temporaire d'attente (ATA)

Conformément à la directive « accueil » 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, l'allocation temporaire d'attente (ATA), créée par la loi de finances pour 2006 n°2005-1719 du 30 décembre 2005, est versée aux demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés en CADA pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la CNDA.

Rappelons que les demandeurs d'asile ne sont, sauf exception10(*), pas autorisés à travailler et que le versement de cette prestation doit contribuer à assurer la subsistance du demandeur, conformément à l'article 13 de la directive précitée.

Le montant de cette allocation est modeste : 11,17 euros par jour en 2013 (il était de 11,01 euros par jour en 2012). Elle est versée mensuellement à terme échu. Son montant fait l'objet d'une revalorisation annuelle d'environ 1,5 %.

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'affecter un montant de 140 millions d'euros à ce poste budgétaire, soit une somme légèrement inférieure à celle réellement exécutée en 2011 (157,83 millions d'euros). Cette dotation devrait permettre de verser l'ATA à environ 33 000 bénéficiaires pendant une durée moyenne de 12 mois.

D'après le projet annuel de performances, « le ralentissement de la hausse de la demande d'asile constatée sur les huit premiers mois de 2012 et les moyens consentis en faveur de la réduction des délais de traitement des demandes devraient se traduire par une diminution des durées de perception de l'allocation en 2013. La réduction des délais de traitement devrait en outre entraîner une meilleure rotation des places de CADA, permettant d'héberger dans ces structures une proportion croissante des demandeurs d'asile, lesquels ne seraient, par suite, plus éligibles à l'ATA »11(*).

Au regard de la réduction des délais de traitement observés au cours des mois derniers, particulièrement à la CNDA, ces hypothèses paraissent réalistes.

Il faudra cependant suivre cette question du nombre d'attributaires de l'ATA et des crédits afférents avec une particulière vigilance. Et cela d'autant plus que ces hypothèses ne tiennent pas compte de la plus récente jurisprudence relative à l'éligibilité des demandeurs d'asile à l'ATA.

Jusqu'en 2008, les demandeurs d'asile en procédure prioritaire n'avaient pas accès à l'ATA. Or, par deux arrêts datés du 16 juin 2008 et du 7 avril 2011, le Conseil d'État a jugé que ces derniers devaient pouvoir avoir accès à l'allocation temporaire d'attente et à un hébergement d'urgence jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA. Tel est également le cas des demandeurs d'asile ayant sollicité le réexamen de leur demande.

Les conséquences budgétaires de ces décisions sont désormais intégrées dans l'enveloppe allouée à l'ATA par le projet de budget annuel.

Ce dernier ne tient toutefois pas compte de la toute récente décision de la Cour de justice de l'Union européenne, qui, le 27 septembre 2012, a jugé que les demandeurs d'asile en attente de transfert dans un autre État membre au titre du mécanisme « Dublin II » devaient pouvoir bénéficier des mêmes conditions d'accueil que les autres demandeurs d'asile, jusqu'à leur transfert effectif dans l'État responsable de l'examen de leur demande.

Cette décision, rendue dans le cadre d'une question préjudicielle posée par le Conseil d'État, devrait être prochainement confirmée par ce dernier et s'appliquera dès lors en droit interne.

Interrogé sur cette question, le ministère de l'Intérieur n'a pas indiqué à quel montant il évaluait les conséquences budgétaires de cette décision, mais a fait savoir que, naturellement, il veillerait à ce que cette jurisprudence soit appliquée.

En tout état de cause, ces différentes décisions de justice n'ont, à ce jour, pas été traduites dans la loi. L'article L. 5423-8 du code du travail réserve en effet toujours l'ATA aux « ressortissants étrangers dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France ». Or, privés d'autorisation provisoire de séjour, les demandeurs d'asile en procédure prioritaire et les étrangers en attente d'une réadmission « Dublin » sont toujours, juridiquement, exclus du bénéfice de l'ATA, en dépit des diverses décisions de justice précitées.

Votre commission ne peut à cet égard qu'inviter le Gouvernement à clarifier très rapidement le droit applicable.

Enfin, la gestion de l'ATA relève de la compétence de Pôle Emploi, qui, pour cela, perçoit des frais de dossiers de 31,43 euros par nouveau dossier et 8,62 euros par dossier et par mois (ce qui correspond à un coût total estimé à 5,5 millions d'euros pour 2013).

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Stéphane Fratacci, secrétaire général à l'immigration et à l'intégration, a indiqué qu'un audit portant sur les modalités de gestion de l'ATA par Pôle Emploi serait réalisé en 2012 afin de déterminer l'opportunité de maintenir ce mode de gestion.

2. Des tentatives pour rationaliser le dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile repose sur deux dispositifs distincts :

- un dispositif à gestion nationale, géré par Adoma et destiné à l'hébergement hors Île-de-France de demandeurs d'asile arrivant en région parisienne (qui représentent plus de 45 % des demandeurs) et à la prise en charge des demandeurs d'asile des autres régions qui accueillent une part importante du flux national. Les demandeurs accueillis dans ce dispositif bénéficient, en plus de l'hébergement, d'un accompagnement administratif. 12,84 millions d'euros lui sont affectés en 201312(*), permettant de financer environ 2 000 places. Ce dispositif vise essentiellement à désengorger les régions les plus soumises à la pression des flux de demandes ;

- un dispositif à gestion déconcentrée, qui regroupe des crédits mis à la disposition des préfets afin de financer des dépenses d'hébergement d'urgence en hôtel ou en structures collectives. La dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2013 est de 113,66 millions d'euros, permettant de financer 20 760 places pour un coût moyen journalier qui reste estimé en 2013 à 15 euros par jour.

La prise en charge de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se caractérise par une situation de tension chronique causée par l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, dans un contexte de stagnation et de saturation du nombre de places disponibles en CADA (cf. supra), ainsi que par des phénomènes de concentration des demandeurs dans certains départements d'accueil.

Les dépenses consacrées à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile constituent le poste budgétaire le plus volatile du budget consacré à l'asile. Elles ont ainsi augmenté de 85 % entre 2009 et 2011, pour s'établir à 134,31 millions d'euros réellement exécutés en 2011. Là encore, l'enveloppe budgétaire prévue par le projet de loi de finances - 125 millions d'euros - ne sera suffisante que si la stagnation du nombre de demandes d'asile se confirme, que si les délais d'examen des demandes continuent à diminuer et que si les efforts accomplis par les pouvoirs publics pour rationaliser le pilotage du dispositif portent leurs fruits.

Le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration a en effet engagé en 2011 une réforme du pilotage et de la gestion du dispositif d'hébergement d'urgence, mettant en place une gestion régionale, qui vise à répartir la prise en charge des demandeurs d'asile entre les départements de la région, mais également à rationaliser les coûts et les prestations liées à l'hébergement et à encourager la négociation entre les préfets et les opérateurs. Cette démarche a été formalisée dans une circulaire datée du 24 mai 2011.

D'après les informations communiquées par le ministère de l'Intérieur, ce dispositif a d'ores et déjà permis à plusieurs régions d'entamer des négociations visant à contractualiser les places d'hébergement avec leurs opérateurs et à faire baisser le prix des nuitées. Le but est de parvenir à homogénéiser les prestations, de limiter le recours aux nuitées d'hôtel et de négocier le prix des nuitées.

Votre commission forme le voeu que ces efforts permettent réellement d'améliorer les conditions d'accès à un hébergement d'urgence des demandeurs d'asile ne disposant pas de place en CADA.

En effet, comme l'avaient souligné l'an passé nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, dans un rapport établi au nom de la commission des finances, la sous-dotation constante des crédits affectés à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile avait conduit, depuis plusieurs années, à faire assumer par le programme n°177 : « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », l'hébergement de personnes relevant pourtant du programme n°303, placé sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur13(*). D'après une étude conduite par les services de l'État, il y avait au 1er octobre 2009 1 662 demandeurs d'asile présents dans le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, pris en charge par le programme 177 de la mission « Ville et logement », occupant ainsi 6 % des places disponibles (CHU et hôtels).

C'est dans ce contexte que, si les représentants des associations gestionnaires de CADA ont salué l'effort de sincérité budgétaire accompli par le Gouvernement s'agissant de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, ils ont appelé l'attention sur la diminution corrélative des crédits alloués au programme 177 par le projet de loi de finances pour 2013.

En tout état de cause, le dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile demeure affecté par la crise générale de l'hébergement qui fragilise considérablement des situations d'ores et déjà précaires.

A l'heure actuelle, de nombreux demandeurs d'asile dorment dans la rue, faute de place disponible dans les divers dispositifs d'hébergement. M. Jean-François Ploquin, directeur général de Forum Réfugiés, a ainsi estimé qu'environ 700 personnes relevant pourtant du public prioritaire ne disposaient à l'heure actuelle, dans le département du Rhône, d'aucune solution d'hébergement.

3. La redéfinition des missions des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile

Les plateformes d'accueil assurent aux demandeurs d'asile qui ne sont pas hébergés en CADA une fonction de guichet unique, proposant une première évaluation sociale, la délivrance d'une information juridique et administrative, l'ouverture des droits, l'orientation vers une solution d'hébergement d'urgence, ainsi que, parfois, une domiciliation.

Une démarche de maîtrise des coûts et de rationalisation du réseau de ces plateformes, initialement très hétérogène, a été engagée par l'État en 2008. Une trentaine de plateformes associatives ont été fermées entre 2008 et 2010. Depuis le 1er janvier 2010, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est chargé du financement et de la coordination de ce réseau.

Les moyens budgétaires qui lui sont affectés se sont élevés en 2011 à 11,2 millions d'euros, dont 5,2 millions d'euros (52 % du total) sont à la charge de l'OFII, 3,6 millions d'euros sont financés par les crédits du fonds européen pour les réfugiés (FER), et le reste par les collectivités territoriales.

Un référentiel de prestations, diffusé en décembre 2011 aux gestionnaires de plateformes d'accueil, a été mis en oeuvre depuis le début de l'année 2012.

Ce document définit et précise l'ensemble des prestations susceptibles d'être exercées par ces plateformes : accueil et information des demandeurs d'asile sur les démarches à entreprendre, domiciliation, aide à la constitution d'une demande d'admission au séjour, orientation vers le dispositif d'hébergement d'urgence, distribution d'aides de première urgence, accompagnement et suivi de la prise en charge par le dispositif national d'accueil, accompagnement du demandeur dans ses démarches administratives et sociales, préparation à la sortie du premier accueil, orientation des mineurs isolés. Ce référentiel autorise également les plateformes d'accueil à fournir une aide à la constitution du dossier de demande d'asile auprès de l'OFPRA (incluant la retranscription en français du récit du demandeur) et - s'agissant uniquement des demandeurs d'asile en procédure normale - à aider le demandeur d'asile débouté à obtenir une aide juridictionnelle devant la CNDA.

Comme le soulignent nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa dans leur rapport d'information consacré à la procédure d'examen des demandes d'asile14(*), ce référentiel s'articule mal avec l'aide juridique susceptible d'être dispensée devant la CNDA. Les associations entendues par votre rapporteur souhaitent que les plateformes continuent à pouvoir accompagner le demandeur d'asile dans ses démarches devant la CNDA - l'aide juridictionnelle n'ouvrant pas accès au même type d'accompagnement.

Doit également se poser la question de l'accompagnement administratif et social des demandeurs d'asile en procédure prioritaire, qui sont à l'heure actuelle exclus du bénéfice de nombreuses prestations des plateformes d'accueil sitôt rendue la décision de l'OFPRA.


* 10 L'article R. 742-2 du CESEDA dispose que « l'accès au marché du travail ne peut être autorisé au demandeur d'asile que dans le cas où l'office, pour des raisons qui ne sont pas imputables au demandeur, n'a pas statué sur la demande d'asile dans un délai d'un an suivant l'enregistrement de la demande. Dans ce cas, le demandeur d'asile est soumis aux règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers pour la délivrance d'une autorisation provisoire de travail. La situation de l'emploi lui est opposable ».

* 11 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 et relatif à la mission « immigration, asile et intégration », page 34.

* 12 11,34 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 1,5 millions d'euros de fonds de concours.

* 13 « L'hébergement des demandeurs d'asile entre approximations statistiques et dérapages budgétaires », rapport d'information n°584 (2010-2011) fait au nom de la commission des finances du Sénat par Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, juin 2011.

* 14Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r12-130/r12-1301.pdf.