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Projet de loi de finances pour 2013 : Asile

22 novembre 2012 : Budget - Asile ( avis - première lecture )

II. UN DISPOSITIF D'ACCUEIL ET D'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE TOUJOURS CONFRONTÉ À DE MULTIPLES DIFFICULTÉS

En principe, tout demandeur d'asile en procédure normale doit, tout au long de la procédure d'examen de sa demande (devant l'OFPRA et, le cas échéant, devant la CNDA), se voir proposer une place d'hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Ces établissements offrent aux demandeurs une prestation complète, incluant l'hébergement, l'accueil ainsi que l'accompagnement social et administratif.

Le dispositif des CADA est toutefois très largement sous-dimensionné et ne parvient à accueillir que 40 % des demandeurs d'asile éligibles.

Les personnes ne pouvant obtenir de place en CADA se voient attribuer une allocation temporaire d'attente (ATA), le cas échéant accompagnée d'un hébergement d'urgence - l'accompagnement administratif étant alors assuré par une plateforme d'accueil pour demandeurs d'asile. Ce dispositif, qui accroît le risque de précarité des demandeurs d'asile, présente de nombreux inconvénients.

A. UN PARC DE CENTRES D'ACCUEIL POUR DEMANDEURS D'ASILE (CADA) SOUS-DIMENSIONNÉ

1. Un dispositif saturé

Aux termes de l'article L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) « ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile en possession de l'un des documents de séjour mentionnés à l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile » : ils sont donc réservés exclusivement aux demandeurs d'asile dont la demande est examinée selon la procédure normale.

En dépit de progrès notables réalisés au cours des dix dernières années - le nombre de places de CADA a été multiplié par quatre en dix ans, passant de 5 282 places en 2001 à 21 410 places fin 2010 - , le dispositif d'accueil en CADA est aujourd'hui totalement saturé.

Au 31 décembre 2011, ce dispositif comportait 21 410 places réparties sur 270 CADA, auxquels il convient d'ajouter deux centres de transit (246 places) et un centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile (CAOMIDA) (33 places).

Occupés à 97,8 % au 30 juin 2012, les CADA ne sont ainsi en réalité en mesure d'accueillir que 40 % des demandeurs d'asile éligibles.

La durée moyenne du séjour - 20 mois en moyenne - ne favorise pas non plus la fluidité du dispositif.

Il convient en outre de tenir compte de la présence dans ces centres de personnes ne relevant plus de ce dispositif.

D'après les informations communiquées par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration, seuls 78,2 % des personnes hébergées en CADA sont des demandeurs d'asile en cours de procédure. 2,5 % sont des personnes auxquelles a été reconnu le statut de réfugié ou le bénéfice d'une protection subsidiaire, et 8,5 % sont des personnes qui ont été déboutées de leur demande d'asile9(*).

Or, aux termes de l'article R. 348-3 du code de l'action sociale et des familles, la durée de maintien dans les centres après la notification de la décision définitive sur la demande d'asile est limitée à trois mois, renouvelables une fois avec l'accord du préfet, s'agissant des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire, et à un mois s'agissant des personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive défavorable.

Structure de la population hébergée en CADA au 30 juin 2012

REGIONS

Capacité agréée

Places occupées

Part de demandeurs d'asile en CADA

Taux de présence indue de réfugiés

Taux de présence indue de déboutés

ALSACE

1 174

1 151

81,2 %

0,6 %

4,9 %

AQUITAINE

734

717

90,4 %

2,8 %

0,7 %

AUVERGNE

537

525

90,5 %

0,0 %

0,8 %

BOURGOGNE

921

945

70,1 %

2,6 %

12,1 %

BRETAGNE

928

909

83,4 %

0,6 %

10,1 %

CENTRE

1 281

1 264

78,3 %

1,7 %

12,3 %

CHAMPAGNE

699

684

75,4 %

0,6 %

14,6 %

FRANCHE COMTE

540

533

74,3 %

0,4 %

14,4 %

ILE DE FRANCE

3 531

3 435

83,6 %

3,4 %

2,9 %

LANGUEDOC

561

561

68,1 %

4,5 %

14,4 %

LIMOUSIN

229

230

90,4 %

0,0 %

0,0 %

LORRAINE

1 013

1 026

71,2 %

1,3 %

19,6 %

MIDI

826

814

86,2 %

0,0 %

7,5 %

NORD PAS CALAIS

537

519

86,3 %

1,5 %

4,2 %

BASSE NORMANDIE

511

502

69,7 %

4,0 %

9,0 %

HAUTE NORMANDIE

940

911

77,9 %

0,1 %

11,7 %

PAYS DE LA LOIRE

1 173

1 162

64,8 %

4,2 %

15,6 %

PICARDIE

919

878

74,4 %

1,0 %

10,8 %

POITOU CHARENTES

440

431

91,4 %

0,0 %

1,9 %

PACA

1 384

1 359

59,5 %

11,6 %

16,3 %

RHONE ALPES

2 532

2 382

83,5 %

1,6 %

2,2 %

TOTAL

21 410

20 938

78,2 %

2,5 %

8,5 %

Source : OFII

Comme l'ont unanimement souligné les gestionnaires de CADA entendus par votre rapporteur, la possibilité d'imposer aux réfugiés et aux déboutés de quitter le CADA dépend de l'existence de solutions alternatives de logement.

M. Jean-François Ploquin, directeur général de Forum Réfugiés, a ainsi indiqué qu'une concertation entre les différents partenaires avait lieu régulièrement à la préfecture du Rhône, permettant, par la mise en place d'un système de fléchage et de veille sociale, de proposer aux déboutés du droit d'asile des solutions de relogement dont la prise en charge est alors assumée par les crédits inscrits le programme n°177 : « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

Ce dispositif suppose qu'une concertation ait lieu et que des places d'hébergement soient disponibles.

Les gestionnaires de CADA entendus par votre rapporteur ont ainsi unanimement exprimé leur refus de contraindre des personnes qui se sont vues déboutées de leur demande d'asile - a fortiori s'il s'agit d'une famille avec enfants - à quitter un CADA si la seule perspective qui s'offre à eux est de devoir dormir dans la rue.

2. Un dispositif soumis à des objectifs de rationalisation et de maîtrise des coûts

Depuis deux ans, les pouvoirs publics se sont engagés dans une démarche de rationalisation de la gestion des CADA. Ceux-ci se caractérisent en effet par une grande hétérogénéité, dépendant du public accueilli (personnes isolées, familles, etc.), de leur structure (hébergement collectif, ensemble d'appartements), de leur capacité d'hébergement (de 12 à 210 places) et de charges de personnel différentes d'un centre à l'autre (diversité des conventions collectives, du taux d'encadrement, des frais d'interprétariat, etc.). Quatre partenaires (Adoma, AFTAM, France Terre d'asile et Forum Réfugiés) gèrent environ 50 % des places.

L'article R. 314-105 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les CADA sont financés « par l'État sous la forme d'une dotation globale de financement ». Les articles R. 314-106 à R. 314-110 et R. 314-150 et suivants de ce même code disposent quant à eux que « pour la fixation de la dotation globale de financement [...], le préfet de la région d'implantation tient compte des publics accueillis et des conditions de leur prise en charge, telles qu'ils résultent notamment des stipulations des conventions mentionnées aux articles L. 345-3 et L. 348-4 ».

La démarche de rationalisation engagée par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration a abouti à la mise en place en 2012 d'un référentiel de coûts, destiné à offrir une meilleure visibilité des coûts réels par prestations, de manière à fonder la répartition des crédits annuels sur des références objectives et plus équitables. Ce référentiel est un constat de coûts moyens qui diffèrent en fonction des activités des CADA, mais également en fonction de la structure et de la nature de ces centres.

Ce nouvel outil a pour objet de mieux répartir les dotations de l'État dans un contexte de diminution globale des crédits alloués aux CADA. Un objectif de réduction budgétaire de 8 % sur trois ans (2011-2013) a en effet été fixé. Il doit se traduire en 2013, après deux années consécutives de diminution du prix moyen de journée, par une nouvelle baisse de crédits de 2 % imposée aux CADA.

Le coût moyen d'une place, qui était de 26,20 euros par jour en 2010, sera ainsi porté à 24 euros par jour en 2013, sans que, pour autant, le cahier des charges de ces établissements n'ait été allégé.

On peut ainsi relever que l'engagement du Gouvernement de créer 1 000 places supplémentaires de CADA s'effectuera à enveloppe budgétaire constante. Le dispositif des CADA se verra en effet attribuer une enveloppe budgétaire globale de 198,8 millions d'euros en 2013, ce qui correspond à peu de choses près au montant réellement exécuté sur ce poste en 2011 (198,55 millions d'euros).

Au total, une pression importante a été exercée sur les gestionnaires de ces centres. France Terre d'Asile évalue ainsi à 400 le nombre d'emplois de travailleurs sociaux affectés par ces importantes diminutions de crédits.

S'il n'est pas illégitime de rechercher une harmonisation des prestations des CADA par l'élaboration d'un référentiel de coûts qui permettra d'ajuster les enveloppes financières aux prestations effectivement fournies, votre commission souligne que cette démarche devrait être motivée par le seul souci d'assurer une meilleure égalité de traitement des demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire, dans le respect des prescriptions posées par les directives communautaires.

Votre commission souhaite mettre également l'accent sur le fait qu'il ne sera pas possible d'apporter les mêmes prestations avec un budget global en diminution. Les dotations apportées aux CADA devraient donc être réévaluées au cours des prochaines années.


* 9 Les 10,8% restants correspondent à des personnes qui ont été reconnues réfugiées ou qui ont été déboutées de leur demande mais qui n'entrent pas encore dans les dispositions de l'article R. 348-3 du code de l'action sociale et des familles mentionné ci-dessus.