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Projet de loi de finances pour 2013 : Asile

22 novembre 2012 : Budget - Asile ( avis - première lecture )

B. UNE ATTENTION PARTICULIÈRE PORTÉE À LA POLITIQUE DE L'ASILE

Au-delà de cet effort de sincérité, les crédits alloués à la politique de l'asile par le projet de loi de finances pour 2013 traduisent un réel engagement en faveur de cette politique.

1. L'OFPRA : un établissement public relativement préservé

Créé en 1952, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est un établissement public administratif de l'État placé, depuis le 15 novembre 2010, sous la tutelle du ministre de l'Intérieur. Son financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par ce ministère. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003 précitée, il instruit l'ensemble des demandes d'asile formulées auprès des autorités françaises (asile conventionnel et constitutionnel, protection subsidiaire).

Au cours des années récentes, l'OFPRA s'est engagé dans une démarche, formalisée par un contrat d'objectifs et de moyens signé pour trois ans le 9 décembre 2008, visant à améliorer la qualité de son travail. Ce contrat a été prolongé d'une année par avenant jusqu'au 31 décembre 2012 et doit être remplacé par un contrat d'objectifs et de performances pour la période 2013-2015.

La loi de finances pour 2012 avait prévu d'allouer une subvention pour charges de service public à l'OFPRA de 34,35 millions d'euros. Celle-ci a dû être revalorisée de 2,5 millions d'euros en cours d'année afin, d'une part, de permettre à l'établissement de faire face à la revalorisation du régime indemnitaire de ses agents décidée à la fin de l'année 2011, et, d'autre part, de pérenniser l'emploi de 40 agents recrutés en 2011 et de permettre l'emploi de cinq agents supplémentaires, dans le but de réduire le stock des demandes d'asile et les délais d'instruction des dossiers.

Au cours des années récentes, l'OFPRA a en effet bénéficié d'un effort tout particulier de la part des pouvoirs publics afin de lui permettre de faire face à l'augmentation sensible du nombre de demandeurs d'asile. Le nombre d'agents spécialement affectés à l'instruction des demandes d'asile est ainsi passé de 106 ETP en 2007 à 162 en 2012 - chaque agent instructeur étant soumis à un objectif de 385 dossiers par an.

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'augmenter à nouveau de 10 ETP le plafond d'emplois de l'OFPRA, afin de permettre à l'Office de recruter dix agents contractuels supplémentaires sur des postes d'officiers de protection en vue de poursuivre la réduction des délais moyens d'examen des demandes d'asile.

Parallèlement, la subvention allouée à l'établissement par le programme n°303 s'élèverait à 37,10 millions d'euros en 2013, soit une augmentation de 0,67 % par rapport au montant de la subvention effectivement allouée en 2012.

Comme l'a souligné M. Stéphane Fratacci, secrétaire général à l'immigration et à l'intégration, lors de son audition par votre rapporteur, le projet de loi de finances pour 2013 sanctuarise ainsi la dotation allouée à l'OFPRA, dans un contexte général de déflation de la dépense publique.

Lors de son audition, Mme Agnès Fontana, secrétaire générale de cet établissement, a toutefois souligné que cette subvention permettrait à peine à l'Office de faire face aux charges qui seront les siennes en 2013. L'établissement doit en effet prendre en charge deux postes de dépenses nouveaux :

- d'une part, la revalorisation du régime indemnitaire des agents de l'Office, jusqu'alors inférieur de 70 % à celui des agents des préfectures d'Île-de-France, était fortement attendue car la faiblesse des rémunérations entretenait une importante rotation des personnels. Les efforts accomplis pour former des personnels peu sédentarisés constituaient une charge importante pour l'Office. La revalorisation des rémunérations - dont l'impact est évalué à 205 200 euros - devrait contribuer à fidéliser les officiers de protection ;

- d'autre part, après l'arrivée à échéance du précédent marché d'interprétariat, la notification d'un nouveau marché, conclu conjointement avec la CNDA dans le cadre d'un groupement d'achat, devrait conduire à une augmentation significative des coûts de ces prestations. Les tarifs des entreprises d'interprétariat, dont certaines sont en situation de quasi-monopole s'agissant de langues rares, ont en effet progressé de 40 à 60 % par rapport au précédent marché (le prix moyen de la prestation passant de 139 euros à 213 euros), ce qui risque de grever fortement le budget de l'Office. Le surcoût pour ce dernier devrait s'établir à 1,4 millions d'euros environ.

Pour faire face à ces deux postes de dépenses, l'Office devra donc probablement faire appel à son fonds de roulement en 2013, à hauteur de 1,7 million d'euros. Cette solution ne pourra pas être pérenne.

Cette situation devra donc être rapidement assainie, faute de quoi l'Office serait dans une situation très délicate.

2. La CNDA : une capacité de jugement accrue

La légère diminution des crédits alloués à la CNDA en 2013, qui passeront de 22,23 millions d'euros à 21,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (-2,86 %) et de 25,21 millions d'euros à 21,6 millions d'euros (-14,36 %), ne doit pas masquer l'effort très important consenti en faveur de cette juridiction depuis son rattachement au Conseil d'État le 1er janvier 2009.

Depuis le 1er janvier 2012, la CNDA est organisée en douze divisions, composées de rapporteurs (qui instruisent les dossiers) et de secrétaires d'audience, et présidées par un magistrat permanent de l'ordre administratif ou de l'ordre judiciaire. Les décisions sont rendues par des formations de jugement présidées soit par le président permanent de la division, soit par un président vacataire, qui a la qualité de magistrat de l'ordre administratif, de l'ordre judiciaire ou qui relève des juridictions financières. Les formations de jugement comportent en outre deux assesseurs vacataires ; l'un d'entre eux est désigné par le vice-président du Conseil d'État, sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA, le second par le Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR) sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État.

A l'heure actuelle, la Cour dispose ainsi d'une centaine de formations de jugement.

En 2010, elle avait été saisie de 27 445 recours et avait rendu 23 934 décisions. En 2011, elle a été saisie de 31 983 recours et a rendu 34 595 décisions, ce qui correspond à une augmentation de 44,5 % du nombre de décisions rendues par rapport à l'année précédente.

Cette augmentation de sa capacité de jugement a été rendue possible par les recrutements massifs de rapporteurs et de secrétaires effectués en 2011-2012. 50 emplois supplémentaires ont été affectés en 2011 à la CNDA, 30 autres devaient l'être en 2012. Le nombre de rapporteurs est ainsi passé de 70 en 2009 à 135 au 31 décembre 2011.

Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Martine Denis-Linton, présidente de la CNDA, s'est félicitée des moyens ainsi attribués à la Cour par le Conseil d'État, qui ont permis à cette juridiction de diminuer très significativement le délai moyen de jugement des recours : celui-ci s'est réduit de six mois en 2011, passant de 15 mois à 9 mois ; en 2012, le délai moyen de jugement devrait être diminué à nouveau d'un mois, pour atteindre environ 8 mois. L'objectif de la Cour est de parvenir d'ici deux ans à un délai moyen de jugement de 6 mois.

3. Une revalorisation du montant de l'aide juridictionnelle devant la CNDA

Pour pouvoir formuler leur recours dans de bonnes conditions et démontrer que c'est, selon eux, à tort que l'OFPRA a rejeté leur demande de protection, les demandeurs d'asile ont la possibilité d'être assistés par un avocat devant la Cour nationale du droit d'asile, désigné au besoin au titre de l'aide juridictionnelle.

A l'heure actuelle, 82 % des requérants devant la CNDA sont assistés par un avocat.

La loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et l'intégration a supprimé, à compter du 1er décembre 2008, la condition d'entrée régulière en France pour l'octroi de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, permettant désormais à l'ensemble des requérants d'y prétendre lorsque leurs ressources sont insuffisantes.

En 2011, 16 548 requérants ont demandé le bénéfice de l'aide juridictionnelle, soit 51,7 % des requérants.

Lorsque l'auteur d'un recours devant la CNDA remplit les conditions d'octroi de l'aide juridictionnelle, le bureau d'aide juridictionnelle désigne un avocat sur les listes établies par les bâtonniers. Sur la base du volontariat, 102 avocats susceptibles d'être désignés au titre de l'aide juridictionnelle sont inscrits sur ces listes. Ils appartiennent aux barreaux de Paris, Bobigny, Melun, Meaux et Nanterre, et, depuis un décret du 15 mars 2011, de Cayenne, Basse-Terre, Fort-de-France et Saint Denis de La Réunion. A ceux-ci s'ajoutent les avocats qui, déjà constitués dans une affaire, acceptent d'être désignés par le bureau de l'aide juridictionnelle près la Cour, à la demande du requérant.

Le nombre d'avocats inscrits sur les listes demeure toutefois insuffisant, ce qui conduit à une désignation trop fréquente des mêmes avocats au titre de l'aide juridictionnelle, en dépit des efforts réalisés par la Cour pour regrouper les dossiers de ces avocats.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, 43 % des dossiers sont en effet actuellement entre les mains d'une dizaine d'avocats seulement. Certains avocats sont constitués dans plusieurs centaines d'affaires pendantes devant la Cour. Convoqués quasiment chaque jour, ces derniers peinent à assurer dans des conditions sereines l'assistance de l'ensemble des demandeurs d'asile dont ils ont la charge.

Il est clair que le nombre insuffisant d'avocats pouvant être désignés au titre de l'aide juridictionnelle devant la Cour tient essentiellement à la faiblesse de la rétribution de l'aide juridictionnelle dans le contentieux de l'asile (8 UV seulement par dossier, soit 187€).

C'est la raison pour laquelle votre commission accueille avec la plus grande satisfaction la décision du Gouvernement de doubler le montant de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, passant celle-ci de 8 UV à 16 UV, soit de 187 à 374 euros.

Cette décision paraît en effet de nature à inciter davantage d'avocats à intervenir devant la Cour, et, ainsi, à desserrer les contraintes d'enrôlement et de jugement des affaires auxquelles celle-ci est confrontée.

4. La création de 1 000 nouvelles places d'hébergement en CADA

Enfin, votre commission souligne la décision prise par le Gouvernement de créer 1 000 nouvelles places d'hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), portant ainsi le nombre total de places dans ces structures de 21 410 à l'heure actuelle à 22 410 places en 2013 (soit une augmentation de 4,67 % de la capacité totale d'hébergement dans ce type de structures).

Cette décision ne doit toutefois être qu'une première étape, compte tenu des nombreuses difficultés auxquelles le dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile est aujourd'hui confronté.