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Projet de loi de finances pour 2013 : Asile

22 novembre 2012 : Budget - Asile ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois consacre depuis l'an passé un avis budgétaire à la politique de l'asile, distinct de l'examen des crédits consacrés à la politique d'immigration. Elle considère en effet que, s'il est naturellement légitime et nécessaire de définir une politique d'immigration, la politique de l'asile, qui découle de principes fondamentaux et des droits garantis par la convention de Genève de juillet 1951 et par la Convention européenne des droits de l'homme, relève d'une logique différente.

La politique de l'asile est en effet inscrite dans le socle de nos principes républicains. Depuis la Libération, elle fait intégralement partie de notre Constitution, le quatrième alinéa de la Constitution du 27 octobre 1946 énonçant que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ».

L'année dernière, votre commission avait dressé un bilan en demi-teinte de la politique des pouvoirs publics en faveur de l'asile.

Avec 56 250 demandes formulées sur son territoire en 20113(*), notre pays demeure la première terre d'accueil des demandeurs d'asile en Europe et la seconde dans le monde après les États-Unis. Son expertise est reconnue, et, grâce aux efforts budgétaires consentis par le précédent Gouvernement, les délais de traitement des demandes à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ont été relativement maîtrisés et les délais de jugement devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ont été réduits très sensiblement.

Toutefois, notre dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile est saturé depuis plusieurs années et l'utilisation croissante qui est faite par les préfectures des « procédures prioritaires » conduit à priver un nombre chaque année plus important de demandeurs d'asile de droits et de garanties juridiques pourtant essentiels à leurs démarches.

C'est dans ce contexte difficile que s'inscrit le premier budget du nouveau Gouvernement consacré à la politique de l'asile.

Celui-ci se traduit à la fois par un notable effort de sincérité budgétaire, mais également par un engagement courageux en faveur de la garantie du droit d'asile, que, dans l'actuel contexte de réduction des dépenses publiques, votre commission des lois tient à saluer.

I. UN BUDGET QUI TRADUIT L'IMPORTANCE QUE LE NOUVEAU GOUVERNEMENT ATTACHE À LA POLITIQUE DE L'ASILE

En 2013, les crédits consacrés à la garantie de l'exercice du droit d'asile par le programme n°303 : « immigration et asile » (action n°2 du programme) augmenteront de 22,5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012, passant de 408,91 millions d'euros à 501,13 millions d'euros (hors fonds de concours et attributions de produits), en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Cette augmentation traduit avant tout un notable effort de sincérité budgétaire, alors même que les crédits consacrés à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile ont fait l'objet de sous-dotations chroniques au cours des années récentes.

Les crédits consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par le programme n°165 : « Conseil d'État et autres juridictions administratives » diminueront quant à eux légèrement, passant de 22,23 millions d'euros à 21,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (-2,86 %) et de 25,21 millions d'euros à 21,6 millions d'euros en crédits de paiement (-14,36 %).

Cette évolution traduit un certain rééquilibrage dans les crédits attribués à cette juridiction, qui avaient très fortement augmenté l'année dernière (+18,52 % en autorisations d'engagement et +22,86 % en crédits de paiement).

Au total, l'effort consenti en faveur de la politique de l'asile s'élèvera en 2013 à 522,72 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 20,4 % par rapport aux crédits ouverts en 2012.

A cet effort significatif s'ajoute une importante revalorisation de l'aide juridictionnelle devant la Cour nationale du droit d'asile, portée par le programme n°101 : « accès au droit et à la justice », qui constitue une décision extrêmement attendue et qui devrait permettre un examen des recours dans de meilleures conditions.

Ainsi, les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2013 à l'asile traduisent-ils non seulement la recherche d'une sincérité budgétaire au regard d'une politique très largement contrainte par des obligations constitutionnelles et par nos engagements internationaux et communautaires, mais également un réel engagement du Gouvernement en faveur de l'amélioration des conditions dans lesquelles le droit d'asile est aujourd'hui mis en oeuvre dans notre pays.

A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE SUR UN POSTE DE DÉPENSES TRÈS LARGEMENT CONTRAINT PAR NOS ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX ET COMMUNAUTAIRES

Les marges de manoeuvre budgétaires en matière d'asile sont relativement limitées : en effet, notre pays est lié par un certain nombre d'engagements qui l'obligent à offrir à toute personne sollicitant l'asile sur le territoire de la République des conditions minimales d'accueil et d'hébergement.

De ce fait, les crédits consacrés à la politique de l'asile sont tributaires du flux des demandes de protection formulées sur notre territoire, lui-même tributaire de données géopolitiques.

A cet égard, le projet de budget pour 2013 se fonde sur des hypothèses d'évolution qui, au regard des informations dont dispose votre commission, paraissent réalistes.

1. L'accueil des demandeurs d'asile sur le territoire de la République : une exigence qui relève de principes constitutionnels et du respect des engagements internationaux et européens de la France

Si le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, en proclamant que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République », manifeste le caractère constitutionnel du droit d'asile4(*), les conditions d'examen et d'octroi du statut de réfugié sont définies par la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et par la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui crée l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

L'article 1er, A, 2 de la convention de Genève stipule qu'est reconnu comme réfugié toute personne qui, « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

La qualité de réfugié doit ainsi être reconnue à un étranger qui fait état de craintes de persécutions pour l'un de cinq motifs énumérés ci-dessus.

Afin de ne pas priver de protection des personnes qui n'entreraient pas dans le champ de ces stipulations, la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a institué une protection subsidiaire, dont le bénéfice est reconnu à une personne qui ne remplit pas les conditions pour être admise au statut de réfugié mais « qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :

« a) la peine de mort ;

« b) la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ;

« c) s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international »5(*).

Ces dispositions, qui reposent très largement sur l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (qui prohibe la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants) ainsi que sur son Protocole n°6 concernant l'abolition de la peine de mort, ont été transcrites dans la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 dite « directive qualification ».

L'examen des demandes d'asile relève de la compétence de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif désormais placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur. Les décisions de l'OFPRA peuvent faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), juridiction administrative spécialisée placée sous le contrôle de cassation du Conseil d'État.

Les conditions d'examen des demandes d'asile et la situation des demandeurs sont encadrées par le droit communautaire depuis l'adoption de trois directives tendant à définir des normes minimales en matière d'octroi d'une protection, de procédure applicable et d'accueil des demandeurs d'asile (directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 dite « directive accueil », directive 2004/83/CE précitée du Conseil du 29 avril 2004 dite « directive qualification » et directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 dite « directive procédure »).

La reconnaissance du statut de réfugié ouvre droit à la délivrance d'une carte de résident, tandis que l'octroi de la protection subsidiaire ouvre droit à celle d'une carte de séjour temporaire.

2. Un poste budgétaire tributaire des évolutions du nombre de demandeurs d'asile

Les crédits mobilisés par l'action : « garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n°303 sont tributaires de l'évolution du nombre de demandeurs d'asile présents sur notre territoire.

Ce nombre, qui dépend très largement de données géopolitiques sur lesquelles la France n'a aucune prise, varie très fortement d'une année à l'autre.

Ainsi, entre 2004 et 2008, la demande d'asile globale a enregistré une décrue continue, diminuant même de 33,6 % en 2006 par rapport à 2007.

Cette tendance s'est inversée depuis 2008 et le nombre de demandeurs d'asile sollicitant la protection de la France a depuis fortement augmenté : +19,9 % en 2008 par rapport à 2007, +11,9 % en 2009 par rapport à 2008, +10,6 % en 2010 par rapport à 2009. En 2011, une nouvelle hausse de 8,7 % a été enregistrée6(*).

En 2011, 52 147 premières demandes d'asile (mineurs accompagnants inclus) ont été enregistrées par l'OFPRA.

A l'issue du second trimestre 2012, la demande d'asile semble s'inscrire en légère baisse par rapport au premier semestre 2011 (-4,2 %), avec environ 28 500 demandes enregistrées depuis le début de l'année.

Il est néanmoins encore trop tôt pour se prononcer sur un renversement de tendance par rapport aux quatre années précédentes, les variations mensuelles restant fortes. La demande globale a pu ainsi repartir à la hausse en juin (+10,8 % par rapport au mois précédent), hausse confirmée en juillet (+9,2 % par rapport au mois précédent). Cette hausse des derniers mois ramène ainsi la baisse de 2012 de -4,2 % (six premiers mois de 2012 par rapport à la même période de 2011) à -1,3 % (sept premiers mois de 2012 par rapport à la même période de 2011). L'évolution sur les sept premiers mois de l'année apparaît même légèrement positive (+0,5 %) si l'on exclut les mineurs accompagnants. En outre, si les premières demandes continuent effectivement de marquer une baisse par rapport à 2011 (-4,8 % sur les six premiers mois et -2,3 % sur les sept premiers mois), les demandes de réexamen connaissent en revanche une forte augmentation (+19,9 % sur les six premiers mois et +22 % sur les sept premiers mois).

Il convient de ce fait d'être prudent dans l'interprétation de ces données, des augmentations sensibles et inattendues ne pouvant être écartées.

Évolution des demandes d'asile enregistrées par l'OFPRA

 

Premières demandes

Mineurs accompagnants

Demandes de réexamen

Total des demandes d'asile soumises à l'OFPRA

2004

50 547

7 998

7 069

65 614

2005

42 578

7 155

9 488

59 221

2006

26 269

4 479

8 584

39 332

2007

23 804

5 583

6 133

35 520

2008

27 063

8 341

7 195

42 599

2009

33 235

8 883

5 568

47 686

2010

36 931

11 143

4 688

52 762

2011

40 464

11 683

5 190

57 337

1er semestre 20127(*)

19 680

5 454

3 293

28 427

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

Depuis 2003, l'origine géographique des demandeurs d'asile varie peu. La Turquie, le Sri Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie, le Kosovo, la Fédération de Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie font partie de façon assez stable chaque année des principaux pays de provenance des demandeurs.

En 2011, les dix principaux pays de provenance des demandeurs d'asile ont été le Bangladesh (3 462 demandes), la République démocratique du Congo (2 827 demandes), l'Arménie (2 651 demandes), le Sri Lanka (2 544 demandes), la Fédération de Russie (2 205 demandes), la Chine (1 991 demandes), Haïti (1 831 demandes), le Kosovo (1 822 demandes), la Guinée (1 598 demandes) et la Turquie (1 488 demandes).

Un des faits majeurs de l'année 2011 a été l'augmentation de la demande arménienne (+107 %) qui fait suite à l'annulation par le Conseil d'État, le 23 juillet 2010, de l'inscription de l'Arménie sur la liste des pays d'origine sûrs. Cette demande avait diminué en 2010 de 44 % à la suite de l'inscription du pays sur cette liste par le conseil d'administration de l'OFPRA le 13 novembre 2009. Ce pays figure à nouveau sur la liste des pays d'origine sûrs depuis une décision du conseil d'administration de l'OFPRA du 6 décembre 2011.

D'autres nationalités ont connu en 2011 une hausse conséquente de la demande : Haïti (+22 %), Turquie (+20 %), Somalie (+70 %), Érythrée (+32 %).

A l'inverse, on observe une baisse importante de la demande en provenance de certains pays, principalement européens (-44 % pour le Kosovo et -9 % pour la Russie).

Il convient enfin de noter au mois de juin 2012 la brusque accélération des demandes en provenance des Balkans. Cette augmentation est peut-être à mettre en rapport avec la libéralisation des visas (Serbie, Monténégro, Macédoine et Albanie). D'après les informations communiquées par le ministère de l'Intérieur, elle concernerait essentiellement les minorités Rom de ces pays.

3. Un projet de budget qui dénote un effort de sincérité budgétaire

Pendant plusieurs années, les crédits votés en loi de finances initiale ont été systématiquement sous-évalués par rapport au nombre de demandes d'asile effectivement formulées.

Cette sous-dotation a concerné pour l'essentiel les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, d'une part, et à l'allocation d'insertion, devenue allocation temporaire d'attente (ATA) en 2006, d'autre part.

Des abondements de crédits se sont donc avérés nécessaires et sont intervenus chaque année sur ces deux lignes budgétaires par redéploiement des crédits non utilisés en fin de gestion et par l'obtention en fin d'exercice budgétaire de crédits complémentaires dans le cadre d'un décret d'avance, voire d'une loi de finances rectificative (en 2010 et en 2011).

Le tableau ci-dessous illustre la différence, depuis 2006, entre, d'une part, les crédits ouverts en loi de finances initiale, et, d'autre part, les crédits réellement consommés s'agissant des dépenses relatives à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile (CADA, hébergement d'urgence, premier accueil et ATA).

Crédits consacrés à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile depuis 2006

(en millions d'euros)

Crédits inscrits en loi de finances initiales

Crédits effectivement dépensés

Différence

2006

323,1

332,9

-9,8

2007

247,0

297,2

-50,2

2008

259,4

302,5

-43,1

2009

258,6

341,9

-83,3

2010

284,5

419,8

-135,3

2011

293,3

491,4

-201,8

2012 (prévision)

374,6

495,1

-120,5

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

La régularisation de ce différentiel a nécessité le recours à divers abondements de crédits :

- décret d'avance du 24 octobre 2008 : 36 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) ;

- décret d'avance du 9 novembre 2009 : 70,1 millions d'euros en AE et 60,4 millions d'euros en CP ;

- décret d'avance du 29 septembre 2010 : 60 millions d'euros en AE et en CP ;

- loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 : 47,06 millions d'euros en AE et 55,34 millions d'euros en CP ;

- loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 : 50 millions d'euros en AE et en CP ;

- décret d'avance du 30 novembre 2011 : 45 millions d'euros en AE et en CP ;

- loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 : 61 millions d'euros en AE et 52 millions d'euros en CP.

A cet égard, le projet de loi de finances pour 2013, qui repose sur des objectifs réalistes, marque une rupture avec les tendances observées au cours des années passées.

S'agissant en effet des deux postes budgétaires importants qui font à l'heure actuelle fonction de « variables d'ajustement » :

125 millions d'euros seraient attribués à l'hébergement d'urgence en 2013, soit 34 millions d'euros de plus que ce qu'avait prévu la loi de finances initiale pour 2012. Ce montant alloué est proche de celui des dépenses réellement engagées en 2011 pour l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile : 134,31 millions d'euros (alors que seuls 40 millions d'euros avaient été inscrits sur ce poste budgétaire dans la loi de finances initiale pour 2011) ;

140 millions d'euros sont inscrits pour l'ATA en 2013, soit 50 millions d'euros de plus par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2012. Là aussi, ce montant approche celui des dépenses réellement engagées en 2011 sur ce poste budgétaire : 157,83 millions d'euros (alors que la loi de finances initiale pour 2011 n'avait prévu que 54 millions d'euros)8(*).

La réalisation des objectifs du présent projet de budget est toutefois subordonnée à la réalisation de trois conditions :

- d'une part, la stagnation, voire la légère diminution du nombre de demandes constatée au cours du premier semestre 2012 doit se confirmer ;

- d'autre part, les mesures de rationalisation engagées par les pouvoirs publics s'agissant notamment de la gestion de l'hébergement d'urgence (voir infra) doivent parvenir à des résultats ;

- enfin et surtout, la diminution des délais d'examen des demandes et d'instruction des recours doit se confirmer. Il est en effet généralement considéré que la réduction d'un mois du délai moyen d'examen des demandes d'asile permet de dégager une économie globale d'environ 15 millions d'euros. Or, en ce domaine, des progrès très significatifs ont été réalisés, en particulier par la Cour nationale du droit d'asile.

Délais moyens d'examen des demandes d'asile
par l'OFPRA et par la CNDA

 

2010 (réalisation)

2011 (réalisation)

2012 (prévision actualisée)

2013 (prévision)

2015 (cible)

Délai de traitement d'un dossier par l'OFPRA

145 jours

174 jours

150 jours

125 jours

100 jours

Délai prévisible moyen de jugement

Un an, deux mois et 28 jours

9 mois et 5 jours

8 mois

7 mois

6 mois

Source : projets annuels de performance des programmes n°303 et n°165


* 3 Source : Eurostat.

* 4 Pendant longtemps, le Conseil constitutionnel a soutenu que le quatrième alinéa de ce Préambule était « mis en oeuvre par la loi et par les conventions internationales introduites en droit interne avec l'autorité prévue à l'article 55 de la Constitution » (CC, décision n°92-307 DC du 25 février 1992). Ce n'est qu'en 1993 qu'il consacre l'effet direct de ce quatrième alinéa, en en déduisant une obligation pour les « autorités administratives et judiciaires françaises de procéder à l'examen de la situation des demandeurs d'asile qui relèvent de cet alinéa » (CC, décision n°93-325 DC, 13 août 1993).

* 5 Auparavant, la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile dite « loi Chevènement » n°98-349 du 11 mai 1998 avait institué l'asile territorial, qui permettait au ministre de l'Intérieur d'accorder, « dans des conditions compatibles avec les intérêts du pays », l'asile territorial à un étranger qui établissait que sa vie ou sa liberté était menacée dans son pays ou qu'il y était exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme.

* 6 Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII).

* 7 Données provisoires au 9 juillet 2012.

* 8 Voir le rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2011, page 29.