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Projet de loi de finances pour 2013 : Asile

22 novembre 2012 : Budget - Asile ( avis - première lecture )

B. LES PRÉCONISATIONS FORMULÉES PAR LE RAPPORT D'INFORMATION DE NOS COLLÈGUES JEAN-YVES LECONTE ET CHRISTOPHE-ANDRÉ FRASSA

Dans leur rapport d'information, nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa ne proposent pas de supprimer purement et simplement la procédure prioritaire. Ce serait, selon eux, méconnaître la réalité d'une partie de la demande d'asile, certaines personnes recherchant uniquement la possibilité d'obtenir un titre de séjour provisoire. De tels détournements de procédure ne doivent pas être encouragés, au risque d'emboliser le dispositif d'examen des demandes d'asile, déjà largement sous tension.

Ils ont toutefois formulé un certain nombre de propositions tendant, d'une part, à faire en sorte que cette procédure ne puisse être utilisée que lorsque la demande paraît a priori insusceptible de prospérer, et, d'autre part, à ouvrir aux demandeurs concernés un droit à un recours effectif, conformément aux principes posés notamment par la Cour européenne des droits de l'homme.

1. Redonner un sens à la notion de « pays d'origine sûr »

En premier lieu, nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa ont souhaité formuler plusieurs propositions tendant à redéfinir les modalités de désignation des « pays d'origine sûrs ».

Ils préconisent tout d'abord d'intégrer en droit interne la définition proposée par le droit communautaire.

L'annexe II de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 considère en effet « qu'un pays est considéré comme un pays d'origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément, il n'y est jamais recouru à la persécution telle que définie à l'article 9 de la directive 2004/83/CE, ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu'il n'y a pas de menace en raison de violences indiscriminées dans des situations de conflit armé international ou interne.

« Pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants:

« a) les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées;

« b) la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la convention contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l'article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne;

« c) la manière dont est respecté le principe de non-refoulement au sens de la convention de Genève;

« d) le fait qu'il dispose d'un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés ».

Cette définition est plus précise que celle inscrite dans la loi française, aux termes de laquelle « un pays est considéré comme [sûr] s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». En particulier, la définition française n'exclut pas expressément de la notion de pays d'origine sûrs les pays marqués par des situations de conflit armé international ou interne. La définition issue du droit communautaire pourrait ainsi donner au conseil d'administration de l'OFPRA des critères plus objectifs pour juger du caractère sûr ou non d'un pays d'origine.

Nos collègues ont également souligné que les modalités d'établissement de la liste devraient être plus transparentes et pouvoir donner lieu à un échange avec les principaux acteurs de l'asile en France ainsi qu'avec le HCR.

Le rapport d'information préconise également une modification de la composition du conseil d'administration de l'OFPRA, en augmentant le nombre de personnalités qualifiées et de parlementaires y siégeant.

Il préconise que l'ensemble de la liste puisse faire l'objet d'un réexamen semestriel tendant à vérifier que les conditions posées pour la qualification de pays d'origine sûrs sont toujours réunies.

Il propose, en outre, l'instauration d'une procédure d'alerte, afin de permettre au conseil d'administration de l'OFPRA de se prononcer sur le retrait temporaire ou définitif d'un pays de la liste en cas de changement de circonstances dans ce dernier.

Enfin, comme le soulignent nos collègues, l'une des difficultés actuelles tient à l'inscription sur cette liste de pays ne répondant manifestement pas aux critères posés par la loi. Toutefois, en raison des délais de jugement devant le Conseil d'État, de telles inscriptions sont rarement sanctionnées avant un délai d'un an. Dans l'intervalle, les demandeurs d'asile ressortissants de ces pays n'ont pu bénéficier des garanties offertes aux demandeurs en procédure normale. Pour cette raison, ils proposent d'étudier l'opportunité d'enserrer le jugement des recours formés contre l'inscription de nouveaux pays sur la liste des pays d'origine sûrs dans un délai déterminé, par exemple trois mois.

2. Préciser les critères d'appréciation du caractère dilatoire, frauduleux ou abusif de la demande d'asile

Les critères permettant de déterminer le caractère frauduleux d'une demande d'asile sont difficiles à établir de façon objective, comme le montre la question des modalités d'examen des demandes d'asile formulées par des personnes ayant volontairement altéré leurs empreintes digitales afin de ne pas être reconnues.

D'après les informations recueillies par nos collègues, les dispositions que les préfectures sont amenées à prendre seraient extrêmement diverses sur ce point.

Il convient pour autant selon eux de ne pas totalement abandonner la possibilité de recourir à la procédure prioritaire lorsqu'il est patent que la demande est faite dans des conditions irrégulières.

Dans leur rapport d'information, nos collègues appellent toutefois l'attention sur la nécessité d'une réflexion impliquant l'ensemble des acteurs de l'asile afin de définir des critères objectifs permettant de déterminer de façon non équivoque ce qu'est une demande dilatoire, frauduleuse ou abusive.

3. Instaurer un droit à un recours suspensif

Enfin, en l'état du droit, les demandeurs d'asile dont la demande est examinée selon la procédure prioritaire ne disposent pas d'un droit à un recours suspensif, ce qui signifie que, sitôt rendue la décision de l'OFPRA, ils sont susceptibles d'être interpellés et renvoyés dans leur pays.

Si cet état du droit a été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-484 DC du 13 août 1993, telle n'est pas l'appréciation de la Cour européenne des droits de l'homme.

Dans un arrêt I.M. contre France du 2 février 2012, la Cour a constaté, s'agissant d'un demandeur d'asile placé en centre de rétention administrative, que « les insuffisances relevées quant à l'effectivité des recours exercés par le requérant n'ont pu être compensées en appel. Sa demande ayant été traitée en procédure prioritaire, le requérant ne disposait en effet d'aucun recours en appel ou en cassation suspensifs, que ce soit devant la CNDA, la cour administrative d'appel ou le Conseil d'État. La Cour relève en particulier à cet égard l'absence de caractère suspensif du recours formé devant la CNDA de la décision de refus par l'OFPRA de la demande d'asile, lorsque l'examen de celle-ci s'inscrit dans le cadre de la procédure prioritaire ».

Ce raisonnement, qui concernait dans les circonstances de l'espèce la situation d'un demandeur d'asile placé en centre de rétention administrative, a conduit nos collègues à s'interroger sur l'absence de recours suspensif contre une décision de rejet de l'OFPRA en procédure prioritaire.

Ils ont considéré que le recours exercé devant la CNDA contre une décision de rejet de l'OFPRA devrait avoir, pour tous les requérants, un caractère suspensif, c'est-à-dire qu'aucun demandeur d'asile ne puisse être reconduit dans son pays avant que la Cour ne se soit prononcée sur son recours.

Afin que cette réforme ne puisse pas avoir pour effet d'encourager les recours dilatoires, exercés dans le seul but de permettre à une personne de se maintenir sur le territoire, ils proposent, corrélativement, que le jugement d'un recours formulé dans le cadre d'une procédure prioritaire soit enserré dans des délais limités.

Comme le soulignent nos collègues, de telles dispositions impliqueraient une évolution significative des méthodes d'enrôlement et de jugement de la CNDA. Elles rendraient également nécessaire l'adoption de dispositions permettant, lorsque la demande d'asile a été formulée en rétention, la prolongation de cette mesure ou l'assignation à résidence de l'intéressé, afin que, s'il s'avère que la demande avait effectivement un caractère dilatoire, il ne soit pas fait échec à la procédure d'éloignement engagée à son encontre.

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Au bénéfice de ces observations, votre commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'asile par le projet de loi de finances pour 2013.