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Projet de loi de finances pour 2013 : Vie politique, cultuelle et associative

22 novembre 2012 : Budget - Vie politique, cultuelle et associative ( avis - première lecture )
2. Les nombreuses difficultés d'organisation de ces premières élections

Les premières élections des députés représentant les Français établis hors de France se sont déroulé les 3 et 17 juin 2012. Plusieurs difficultés ont entaché leur bilan : au nombre élevé de contestations s'ajoutent le coût financier élevé de ces élections et de nombreuses difficultés techniques.

a) Un contentieux important

Les premières élections des députés représentant les Français établis hors de France sont à l'origine d'un contentieux important. D'après les informations fournies à votre rapporteur, dix recours contentieux ont été déposés auprès du Conseil constitutionnel pour les onze députés élus. A titre de comparaison, seuls trente recours ont été déposés contre l'élection des 566 autres députés élus.

Plusieurs facteurs permettent d'expliquer le nombre élevé de contentieux. Outre les contestations du vote par voie électronique, la complexité de ces élections a suscité certaines incompréhensions, notamment sur le vote par correspondance, en raison des délais légaux d'expédition impossibles à respecter matériellement.

A ce jour, le Conseil constitutionnel ne s'est pas encore prononcé sur ces recours.

b) Un coût budgétaire élevé

En préambule, il convient de préciser que le coût des élections présidentielles et législatives à l'étranger de 2012 ne peut pas être établi de façon définitive. En effet, le montant de certaines dépenses n'est pas, à ce jour, encore connu, notamment en ce qui concerne les remboursements forfaitaires des dépenses de campagne des candidats.

Toutefois, d'après les évaluations fournies à votre rapporteur, le coût de ces élections s'élèverait à 20 231 192 euros, répartis de la façon suivante :

- 4 363 304,12 euros en 2011, pour les dépenses de vacations accordées aux postes, les crédits délégués pour la mise à jour des logiciels consulaires, la formation des agents en poste et le cadre général du vote électronique ;

- 12 275 887,89 euros en 2012, pour les mêmes postes de dépenses décrits précédemment, auxquels se sont ajoutés le matériel des bureaux de vote (codes, urnes, isoloirs, etc.), les scrutins par voie électronique, l'assistance à l'électeur spécifique au vote électronique, les envois de matériel électoral aux postes ainsi qu'aux électeurs et les permanences durant les scrutins ;

- 3 592 000 euros remboursés directement en 2012 par le ministère de l'Intérieur aux candidats aux élections législatives, pour leurs frais de campagne, de propagande et de transport.

Selon les données fournies par le ministère de l'Intérieur, le coût général peut également se répartir entre :

- 7 895 454,95 euros pour les dépenses de tronc commun des élections présidentielles et législatives ;

- 2 650 542,61 euros spécifiques à l'organisation de l'élection présidentielle ;

- 9 685 194,45 euros spécifiques aux élections législatives, dont 3 276 852,48 euros consacrés au vote électronique et 3 592 000 euros remboursés directement en 2012 par le ministère de l'Intérieur, comme précisé précédemment.

Ainsi, rapporté aux 1 067 225 électeurs inscrits, le coût des élections législatives des députés des Français établis hors de France, par électeur, s'élève à 18,95 euros à l'étranger contre 8,38 euros en France.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le vote par voie électronique a représenté 55 % des suffrages exprimés. Rapporté à la partition élections présidentielles / élections législatives, le coût moyen s'élève à 7,40 euros pour les dépenses de tronc commun, à 2,48 euros pour l'élection présidentielle, à 9,07 euros pour les élections législatives.

Toutefois, le mode de comptabilisation des dépenses engendrées par l'organisation de ces élections ne permet pas d'analyser les coûts par électeur inscrit, circonscription par circonscription, la plupart d'entre elles faisant l'objet de marchés globaux présidentielle / législatives. Le tableau ci-dessous se base sur une analyse des coûts, par circonscription, des envois du matériel électoral aux électeurs, incluant les frais engendrés par le matériel spécifique au vote par correspondance.

Il est à noter que les délais impartis, ainsi que les destinations pour lesquelles les services postaux locaux sont déficients, ont engendré des coûts d'envois « en exprès » et par Valise diplomatique, également comptabilisés dans le tableau suivant.

Votre rapporteur estime qu'une réduction plus conséquente des coûts des élections devra nécessairement passer par une réforme de la propagande électorale, le coût résultant de son impression et de son envoi aux électeurs représentant parfois plus de la moitié des dépenses réalisées lors d'une élection.

Analyse des coûts, par circonscription, des envois du matériel électoral aux électeurs

Circonscription

Coût des envois
du matériel aux électeurs hors vote par correspondance

Coût
spécifique
au vote par correspondance

Total

Corps
électoral par circonscription

Coût par électeur inscrit

Nombre de candidats

Coût par candidat

1ère

356 797

36 227

393 025

156 645

2,5

18

21 835

2ème

166 797

5 501

172 298

73 229

2,4

12

14 358

3ème

201 364

22 740

224 104

88 405

2,5

20

11 205

4ème

220 859

21 284

242 143

96 964

2,5

16

15 134

5ème

181 149

16 427

197 576

79 530

2,5

13

15 198

6ème

243 010

39 020

282 030

106 689

2,6

21

13 430

7ème

202 922

19 389

222 311

89 089

2,5

15

14 821

8ème

249 160

13 042

262 202

109 389

2,4

10

26 220

9ème

221 096

8 029

229 125

97 068

2,4

14

16 366

10ème

208 013

6 273

214 286

91 324

2,3

19

11 278

11ème

179 698

13 567

193 265

78 893

2,4

20

9 663

 

2 430 867

201 499

2 632 366

1 067 225

     
c) Un taux d'abstention élevé

Le taux d'abstention des premières élections des députés des Français établis hors de France est particulièrement élevé, notamment au regard de son coût comme votre rapporteur vient de le signaler. Cette situation pose la question de l'utilité de la création de ces nouveaux députés, et des conditions dans lesquelles a été mise en oeuvre cette élection.

A partir des données recueillies par votre rapporteur, le tableau suivant présente le taux d'abstention pour chaque circonscription, pour les deux tours de scrutin.

Taux d'abstention des élections des députés
représentant les Français établis hors de France de 2012

 

1er TOUR

2nd TOUR

1ère circonscription

79,6 %

80,7 %

2nde circonscription

84,1 %

84,4 %

3ème circonscription

79,2 %

79,4 %

4ème circonscription

75,9 %

74 %

5ème circonscription

79,6 %

79,2 %

6ème circonscription

78,1 %

77,6 %

7ème circonscription

76,3 %

75,9 %

8ème circonscription

86,6 %

87,2 %

9ème circonscription

82,3 %

81,7 %

10ème circonscription

76,7 %

77 %

11ème circonscription

72,1 %

73,9 %

d) Des difficultés matérielles avérées

D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'organisation des tours de scrutin a représenté, pour les postes consulaires et les sections consulaires d'ambassades, une charge considérable. Pour y faire face, certains agents ont été contraints de délaisser une partie de leur activité quotidienne, en raison des moyens humains et matériels limités. Des renforts ont été parfois nécessaires. Par ailleurs, ont du être organisées des missions régionales de formation, en raison de la complexité de la législation et de la réglementation. Au niveau de l'administration centrale, le vote par internet a nécessité la mobilisation d'importantes ressources, afin d'assurer une assistance à l'électeur, 24h/24 pendant toute la durée de l'ouverture du portail de vote.

En outre, afin de remédier au fort taux d'abstention, la densité du maillage des bureaux de vote a été renforcée, passant de 550 bureaux à 780, soit une hausse de 40 % entre 2007 et 2012. Cette nouvelle organisation s'est accompagnée de difficultés d'organisation, aussi bien en termes humains que logistiques. De nombreux volontaires ont été recrutés mais, compte-tenu du faible taux de participation, le ministère des affaires étrangères craint un effet de démobilisation de ces derniers, risquant de compromettre un recrutement d'une telle envergure pour les prochaines élections.

En plus des questions de mobilisation humaine, la création de plus de 200 nouveaux bureaux de vote et l'obligation légale de prévoir une urne supplémentaire pour le vote par correspondance sont également à l'origine de difficultés et de coûts supplémentaires. Votre rapporteur n'a toutefois pas pu obtenir une estimation de ces dépenses.

e) Les réticences exprimées par certains États

La Chine n'a pas autorisé l'ouverture de bureaux de vote hors locaux régis par les conventions de Vienne.

De même, le Canada a exprimé de vives réticences quant au principe de l'organisation, sur son territoire, des élections de représentants d'un parlement étranger. Toutefois, ces difficultés ont pu être résolues par une campagne d'information des électeurs respectueuse des réticences canadiennes, et par un dispositif de bureaux de vote plus restreint que celui prévu pour l'élection présidentielle.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, en raison de la discrétion de la campagne législative, tenue essentiellement par correspondance, les autorités locales n'ont finalement pas réagi, au-delà d'un simple rappel formel de leur position, à l'annonce de l'ouverture d'un bureau de vote au collège Marie de France, propriété domaniale française. Le scrutin a donc pu se dérouler dans de bonnes conditions.

En dehors de ces deux États, il n'a été émis aucune objection à la tenue de ces scrutins, quel que soit le dispositif de bureaux de vote hors les murs proposé par les postes consulaires.

f) Les difficultés d'envoi de la propagande électorale

L'envoi de la propagande électorale a été parfois perturbé en raison de l'absence d'actualisation des adresses postales, liée soit à la négligence de certains électeurs pour compléter leur adresse ou signaler leur changement de domiciliation, soit à la distribution aléatoire du courrier dans certains États.

C'est pourquoi, afin de réduire le taux de non-distribution pour 27 % des listes électorales consulaires représentant 5,3 % du corps électoral, le ministère des affaires étrangères a préféré confier aux postes consulaires le soin d'organiser la distribution des courriers, soit pour des raisons politiques (territoires occupés de Palestine), soit parce que la poste locale n'était pas suffisamment fiable et que seul un portage à domicile pouvait garantir un certain taux de distribution.

Par ailleurs, la calendrier des opérations électorales, particulièrement serré malgré l'avancement d'une semaine du premier tour du scrutin législatif, n'a pas toujours permis aux candidats de faire imprimer leurs bulletins et leurs professions de foi, de les faire valider par la commission électorale et de les déposer au prestataire chargé de l'expédition à l'étranger dans des conditions satisfaisantes. Cette situation les a souvent conduits à acheminer directement leur matériel vers les bureaux.

De même, le délai imparti au ministère des Affaires étrangères pour l'envoi du matériel électoral et la propagande, entre la publication de la liste des candidats admis au second tour et l'ouverture du scrutin, s'est révélé excessivement court. Dans de nombreux cas, ces envois ont été inutiles, car parvenus après la fermeture des bureaux de vote.