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Projet de loi de finances pour 2013 : Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF

22 novembre 2012 : Budget - Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF ( avis - première lecture )

III. UN PANORAMA DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER, DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DES TERRES AUSTRALES ET ANTRACTIQUES FRANÇAISES

A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Prenant la suite des accords de Matignon signé en 1988 entre les forces politiques indépendantistes et loyalistes sous l'égide des autorités gouvernementales, l'Accord de Nouméa conclu le 5 mai 1998 place la Nouvelle-Calédonie dans une position institutionnelle inédite au sein de la République. Collectivité sui generis, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'une forte autonomie, y compris sur le plan normatif, garantie par les dispositions du titre XIII de la Constitution introduites par la révision du 20 juillet 1998.

1. Un transfert de compétences non régaliennes bientôt achevé
a) Un processus irréversible de transfert en voie d'achèvement

L'article 77 de la Constitution prévoit que la loi organique fixe les compétences transférées de l'État aux institutions de la Nouvelle-Calédonie qui le sont ainsi de « façon définitive ». Avant la période au cours de laquelle il sera statué sur l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie, les institutions de la Nouvelle-Calédonie seront ainsi titulaires de l'ensemble des compétences non régaliennes. Seule l'accession à l'indépendance de l'archipel, si elle était décidée par voie de référendum, entraînerait le transfert des fonctions régaliennes ayant vocation à relever de l'État.

Pour le transfert des compétences non régaliennes, le calendrier est fixé par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie dans les limites prévues par la loi organique. Une série de lois du pays, votée le 28 décembre 2009, a étalé sur les années 2011 et 2012 les transferts prévus par le III de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, à l'exception des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil et de droit commercial ainsi qu'en matière de sécurité civile. Pour ces compétences, le législateur organique a, en 2009 et après accord du VIIème comité des signataires de l'Accord de Nouméa, reporté l'échéance du vote de la loi du pays fixant les dates de ces transferts au 31 décembre 2011. La loi du pays n° 2012-1 du 20 janvier 2012 a alors fixé la date de ce dernier transfert de compétences non régaliennes au 1er janvier 2014 pour la sécurité civile et, pour les compétences de droit civil, d'état civil et de droit commercial, entre le 1er juillet 2013 et le 14 mai 2014. Dans ce dernier cas, le transfert à une date antérieure au 14 mai 2014 est subordonné à un arrêté du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie constatant que les extensions et adaptations des règles civiles et commerciales en vigueur en métropole auront été effectuées par l'État.

De même, l'article 23 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit le transfert par décret en Conseil d'État d'établissements publics placés sous la tutelle de l'État vers la Nouvelle-Calédonie. Après le transfert de l'office des postes et télécommunications et de l'institut de formation des personnels administratifs en 2003, le centre de documentation pédagogique (CDP) et l'agence de développement de la culture kanak (ADCK) sont transférés depuis le 1er janvier 2012. Reste à transférer un seul établissement public, l'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF) pour lequel la date du 1er janvier 2014 est envisagée sans que la procédure ne soit réellement engagée.

En revanche, une série de compétences dont le transfert est subordonnée à une demande de la Nouvelle-Calédonie, énumérées à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999, peuvent être transférées à la suite d'une résolution du Congrès de la Nouvelle-Calédonie :

- règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ;

- enseignement supérieur ;

- communication audiovisuelle.

Si, en juillet 2010, le président du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a invité le Premier ministre à engager des travaux préparatoires à ces transferts, aucune résolution du Congrès n'a été votée à ce jour.

En résumé, l'échéancier des transferts de compétences et des établissements publics de l'État vers les institutions de la Nouvelle-Calédonie est le suivant :

Compétences ou établissements publics transférés

Norme prise pour le transfert

Date fixée pour le transfert

Police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et des exploitants établis en Nouvelle-Calédonie dont l'activité principale n'est pas le transport aérien international

Loi du pays n° 2009-11 du 28 décembre 2009

1er janvier 2013

Police et sécurité de la circulation maritime s'effectuant entre tous points de la Nouvelle-Calédonie

Loi du pays n° 2009-10
du 28 décembre 2009

1er janvier 2011

pour la sécurité de la navigation dans les eaux territoriales

1er juillet 2011

pour le reste

Sauvegarde de la vie en mer dans les eaux territoriales

Loi du pays n° 2009-10
du 28 décembre 2009

1er juillet 2011

Enseignement du second degré public et privé et santé scolaire

Loi du pays n° 2009-09
du 28 décembre 2009

1er janvier 2012

Enseignement primaire privé

Loi du pays n° 2009-09
du 28 décembre 2009

1er janvier 2012

Droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial

Loi du pays n° 2012-2
du 20 janvier 2012

Entre le 1er juillet 2013 et le 14 mai 2014

Sécurité civile

Loi du pays n° 2012-1
du 20 janvier 2012

1er janvier 2014

Office des postes et télécommunications

Décret n° 2002-717
du 2 mai 2002

1er janvier 2003

Institut de formation des personnels administratifs

Décret n° 2002-1061
du 1er août 2002

1er octobre 2003

Agence de développement rural et d'aménagement foncier

-

1er janvier 2014 ?

Agence de développement de la culture kanak

Décret n° 2011-1588
du 17 novembre 2011

1er janvier 2012

Centre de documentation pédagogique

Décret n° 2011-623
du 31 mai 2011

1er janvier 2012

b) La compensation des compétences et établissements publics transférés

Ces transferts sont compensés à la Nouvelle-Calédonie via la dotation globale de compensation (DGC). Son montant, dont les modalités de calcul ont évolué en 2010, est en hausse du fait des nouveaux transferts notamment celui sur l'investissement dans les lycées qui a eu lieu au 1er janvier 2012. La DGC est imputée sur la mission Relations avec les collectivités territoriales et non sur la mission Outre-mer.

Années

2009

2010

2011

2012

Dotation globale de compensation prévue en loi de finances initiale

3 658 798 €

3 702 704 €

3 784 163 €

45 354 303 €

Dotation globale de compensation versée

4 156 969 €

4 180 664 €

4 288 504 €

 

La différence entre la somme prévue et finalement versée par l'État à la Nouvelle-Calédonie correspond à des avances provisionnelles du fait du transfert du service de l'inspection du travail, achevé en 2005, mais dont la compensation manquante d'un montant de près de 500 000 euros, n'est intervenue que par un arrêté du 16 avril 2012.

Le cas des lycées de Pouembout et de Mont-Dore

Introduit par la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009, l'article 55-1 de la loi organique n° 99-209 du 29 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que « l'État assure, jusqu'à leur terme, le financement des opérations de réalisation des lycées d'enseignement général, technique et professionnel du Mont-Dore et de Pouembout qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif ». Malgré le transfert de l'enseignement du second degré public et privé qui est intervenu le 1er janvier 2012, l'État est donc tenu de réaliser la construction de ces deux lycées.

Pour votre rapporteur, cet engagement de l'État soutenu par le Sénat doit être tenu et ce, dans des délais raisonnables. Selon les informations transmises par le Gouvernement, le coût total de ces constructions est actuellement estimé à 92,2 millions d'euros, soit 41,9 millions d'euros pour le lycée de Mont-Dore et 50,3 millions d'euros pour le lycée de Pouembout. Les projets de construction ont un calendrier prévisionnel de réalisation identique : les études auront lieu en 2013 et les travaux devraient débuter en 2014. Si des blocages s'annonçaient sur l'une des constructions, il semble préférable à votre rapporteur que les constructions ne soient pas forcément menées de front pour que celle connaissant des retards n'entrave pas la réalisation de l'autre opération.

2. Une situation financière des institutions calédoniennes garantie essentiellement par les ressources minières

L'économie de la Nouvelle-Calédonie continue de connaître, contrairement à celle de la métropole, une croissance soutenue en 2012. Le PIB par habitant de la Nouvelle-Calédonie est ainsi supérieur à celui de la Nouvelle-Zélande. L'activité économique est principalement soutenue par l'exploitation et la transformation du nickel, le territoire disposant à lui seul d'un quart des ressources mondiales de ce minerai. A titre d'illustration, en 2008, l'activité « mines et métallurgie » employait directement près de 5,3 % des emplois salariés de l'archipel et représentait plus de 11 % du PIB néo-calédonien, sans compter ses effets indirects sur l'activité économique.

La contrepartie de cette situation est une forte dépendance du secteur économique à la volatilité des cours du nickel sur le marché mondial. L'année 2008 a ainsi marqué, du fait de la baisse de ce cours, un net recul de l'économie et donc des recettes fiscales basées sur l'activité des entreprises minières. La chute enregistrée était alors de près de 62 %. Cette baisse s'était répercutée sur les budgets des trois provinces en 2009 car ces dernières dépendent largement des dotations perçues sur le budget de la Nouvelle-Calédonie, ne disposant que marginalement de recettes fiscales propres limitées à des centimes additionnels aux impôts territoriaux.

Cependant, depuis cette date, la Nouvelle-Calédonie confirme une tendance à la restauration du niveau d'autofinancement et à un endettement faible qui lui permettent de retrouver des marges de manoeuvre budgétaire.

3. Une politique de rééquilibrage à poursuivre

La politique de rééquilibrage est un principe qui sous-tend les accords de Matignon et l'Accord de Nouméa ; ce dernier énonce ainsi que « le présent est le temps du partage par le rééquilibrage ». Ce partage doit porter autant sur les moyens financiers qu'économiques que l'archipel tire de ses ressources naturelles. Ce rééquilibrage se traduit par plusieurs mécanismes de soutien financier.

a) La clé de répartition budgétaire entre provinces

Sur le plan budgétaire, la péréquation entre les trois provinces s'exerce à travers le budget de la Nouvelle-Calédonie qui assure le versement des dotations de fonctionnement et d'investissement aux trois provinces. Ces dernières ne disposent en complément que de recettes fiscales propres très limitées, se réduisant à 6 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, et de dotations directement versées par l'État pour compenser des charges transférées (dotation globale de fonctionnement et dotation globale d'équipement et de construction des collèges).

L'essentiel des finances provinciales provient donc du budget de la Nouvelle-Calédonie. La part du budget territorial à destination des provinces est affectée selon une clé de répartition prévue par l'article 181 de la loi organique du 19 mars 1999 :

- pour la dotation de fonctionnement : 50 % pour la province Sud, 32 % pour la province Nord et 18 % pour la province des îles Loyauté ;

- pour la dotation d'équipement : 40 % pour la province Sud, 40 % pour la province Nord et 20 % pour la province des îles Loyauté.

Cette clé de répartition constitue une aide en faveur du rééquilibrage au bénéfice des provinces Nord et des îles Loyauté. En effet, si la répartition des dotations entre provinces s'opérait sur un critère purement démographique, elle conduirait à verser 74,5 % à la province Sud, 18,4 % à la province Nord et 7,1% à la province des îles Loyauté20(*).

Cette clé de répartition est donc contestée par une partie de la classe politique locale. Depuis 2004, elle peut être modifiée, outre par la loi organique, par une loi du pays votée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Aussi, le rassemblement-UMP a déjà présenté une proposition de loi du pays modifiant la clé de répartition, d'ici 2014, en faveur de la province Sud qui percevrait ainsi 56,5 % des dotations de fonctionnement contre 29,3 % pour la province Nord et 14,2 % pour la province des îles Loyauté.

Cette proposition ne fait cependant pas l'objet d'un consensus local et constitue même un point saillant d'opposition car elle reviendrait à modifier l'esprit initial de l'Accord de Nouméa.

La province Sud concentre certes fortement la population puisque trois calédoniens sur quatre y habitent et deux sur trois dans l'agglomération nouméenne, le Grand Nouméa, composée des communes de Nouméa, Mont-Dore, Dumbea-sur-mer et Païta. Cette forte densité démographique est un fruit de l'histoire mais également le signe d'une attractivité économique de la province Sud qui concentre l'essentiel des activités économiques et donc des opportunités d'emploi. Cette situation explique d'ailleurs l'exode depuis les îles Loyauté vers le Grand Nouméa, les îles Loyauté ayant perdu, entre 1996 et 2009, un résident sur sept, sans compter les nombreux résidents des îles Loyauté habitant en réalité à Nouméa.

L'effort de rééquilibrage n'est pas achevé. Pour votre rapporteur, la forte population de la province Sud et tout particulièrement du Grand Nouméa, loin de plaider pour une remise en cause de la clé de répartition, illustre au contraire sa trop forte attractivité et justifie la nécessité de poursuivre le rééquilibrage en faveur des provinces du Nord et des îles Loyauté.

b) Les effets de la défiscalisation

Pour votre rapporteur, si le rééquilibrage passe par la voie budgétaire, il ne doit pas être indirectement neutralisé par d'autres mécanismes financiers tels que la défiscalisation.

Il ressort en effet du rapport annuel de la Cour des comptes en 2012, que les dispositifs locaux de défiscalisation, ajoutés au dispositif national, n'ont « pas contribué à la réduction des écarts géographiques de développement ». Pour les magistrats de la Cour, « en Nouvelle-Calédonie, malgré des taux de crédit d'impôt plus avantageux pour l'intérieur et les îles, les mécanismes de défiscalisation locale n'ont pas eu pour résultat de rééquilibrer géographiquement le développement économique, conformément à l'accord de Nouméa ». Plus précisément, « les provinces du Nord et des îles Loyauté et leurs communes ont participé à la dépense fiscale pour un montant de 11,5 MdF CFP (96,4 M€), mais n'ont bénéficié en retour que de 4,5 MdF CFP (37,7 M€) d'aide pour les projets agréés dans leur ressort territorial » alors que, dans le même temps, «  à elles seules, trois des quatre communes du Grand Nouméa ont reçu 55 % des aides, alors qu'elles se situent dans la zone la plus développée du territoire 21(*)».

Pour votre rapporteur, ce constat est une raison supplémentaire pour réformer les dispositifs de défiscalisation au profit d'un meilleur ciblage des aides accordées.

c) La répartition des ressources et des activités minières

La question du rééquilibrage concerne aussi les ressources naturelles et leur exploitation, c'est-à-dire essentiellement l'activité minière centrée sur le nickel. La signature en 1998 de l'Accord de Nouméa a d'ailleurs été précédée de la conclusion à Bercy, d'un accord dit « préalable minier » qui portait sur la répartition des revenus tirés du nickel.

En raison du caractère primordial pour l'archipel de la ressource minière, la Nouvelle-Calédonie s'est dotée d'un schéma de mise en valeur des richesses minières adopté par le Congrès le 18 mars 2009. Sans valeur contraignante, il fixe en ce domaine des orientations qui ont connu des traductions depuis son adoption. Le code minier localement applicable a ainsi été modifié pour renforcer la protection environnementale et le contrôle des exportations de minerai ; l'application de ces dispositions sera effective pour une large part à partir de la période 2012-2015. De même, a été institué le centre national de la recherche technologique Nickel et son environnement pour initier une politique de recherche appliquée en la matière. Enfin, un fonds Nickel a été mis en place pour recueillir une part des recettes fiscales du nickel ; il a pour but de réduire l'impact environnemental de l'activité minière en réhabilitant les sites miniers mais aussi de financer des investissements d'avenir dans la perspective à long terme de la diversification de l'économie calédonienne.

Dans ce cadre, des efforts ont également été menés pour mieux connaître la ressource en nickel et par la création d'un observatoire du nickel et du cobalt présenté comme un outil décisionnel à la disposition des sociétés minières et des institutions calédoniennes compétentes en matière de mines.

Une nouvelle étape réside dans l'élaboration d'un schéma industriel pour assurer une cohérence sur la durée dans la gestion des projets miniers et métallurgiques. Pour répondre à ce souhait du comité des signataires de l'Accord de Nouméa, l'État a chargé Mme Anne Duthilleul de diriger les travaux préparatoires autour de cinq grands thèmes :

- l'inventaire des ressources ;

- la revue des technologies disponibles de valorisation en adéquation avec le minerai calédonien ;

- l'analyse de la chaîne de valeur ajoutée du nickel ;

- les enjeux socio-économiques et les impacts de toute nature de l'activité minière ;

- les orientations et les moyens du développement du secteur.

A cet égard, votre rapporteur relève, comme l'a souligné M. Paul Neaoutyine, président de la province Nord devant lui, que la question du stock des ressources est étroitement liée à celle des technologies utilisables pour l'extraction de la ressource. En effet, si la technique historique et encore dominante est celle de la pyrométallurgie, celle de l'hydrométallurgie pourrait, si elle s'avère en définitive concluante, la concurrencer et permettre d'extraire du nickel dans des couches géologiques où sa densité est moindre. Tel est le cas de l'usine de Goro qui exploite les latérites du sud mais a encore du mal à parfaitement maîtriser cette nouvelle technologie. Dans ce cas, l'inventaire des ressources en serait profondément modifié.

M. Paul Neaoutyine a également indiqué à votre rapporteur qu'il était contestable de comparer les usines d'extraction minière alors que celle du Nord est récente et que celle de Nouméa, elle aussi fondée sur la pyrométallurgie, a déjà amorti ses investissements et son réseau. Il en est, selon lui, de même pour l'appréciation du séquençage de la valeur ajoutée qui doit prendre en compte les choix économiques opérés, c'est-à-dire la transformation sur place ou l'exportation du produit extrait ou semi-fini.

Pour votre rapporteur, l'usine dans le Nord à Koniambo reste, outre son caractère symbolique, un facteur supplémentaire de rééquilibrage du secteur minier sur la Grande Terre. Votre rapporteur se réjouit de voir que, selon les prévisions actuelles, la première ligne de production devrait entrer en fonctionnement en février 2013 et la seconde au cours de l'été 2013.

De même, dans le sud de la Grande Terre, l'usine de Goro appartenant à la société Goro Nickel, filiale du minier brésilien Vale, a connu une étape décisive. Après 18 mois de travaux, la phase d'opération intégrée de l'usine a été franchie avec succès, permettant ainsi de s'assurer du fonctionnement en toute sécurité de l'ensemble de la chaîne de production, de manière à produire de l'oxyde de nickel et du carbonate de cobalt de façon continue pendant deux semaines. Toutefois, une fuite en mai 2012 à l'usine de production d'acide sulfurique a conduit à suspendre les opérations jusqu'en septembre 2012.


* 20 Cette répartition est établie à partir du recensement de la population établi en 2009 par l'INSEE.

* 21 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, p. 121