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Projet de loi de finances pour 2013 : Départements d'outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Départements d'outre-mer ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Comme l'an dernier, la mission outre-mer fait l'objet de deux avis budgétaires distincts : le premier consacré aux collectivités d'outre-mer et confié à notre collègue M. Christian Cointat, le second qui donne lieu au présent rapport consacré aux départements d'outre-mer que sont la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion. Il est l'occasion pour votre rapporteur de porter un regard sur la situation économique, sociale et institutionnelle de chacun de ces territoires.

Le projet de loi de finances pour 2013, le premier de la nouvelle législature, coïncide avec la création d'un ministère de plein exercice chargé des questions relatives aux outre-mer. Cette modification institutionnelle, d'un effet certes limité sur le plan budgétaire, reste un signe apprécié de l'attention porté par le nouveau chef de l'État à nos compatriotes ultramarins.

En outre, ce projet de loi de finances pour 2013 se veut, selon les objectifs affichés par le Gouvernement, un budget de combat dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. La mission Outre-mer participe naturellement à l'effort de réduction du déficit public comme l'ensemble des politiques publiques de l'État. Cependant, dans un contexte de crise économique, vos rapporteurs se félicitent que le Gouvernement ait marqué sa volonté de tenir compte des spécificités des outre-mer et des difficultés économiques et sociales auxquelles ils font face.

Ce constat général posé, reste que les contextes locaux n'en sont pas moins différents entre collectivités situées outre-mer. Sur le plan financier, la situation budgétaire des collectivités territoriales des départements d'outre-mer est difficile, comme l'ont montré la mission de votre commission qui s'est rendue à La Réunion et à Mayotte et à laquelle a participé votre rapporteur, qui a confirmé les conclusions de la mission de notre collègue Christian Cointat et de notre ancien collègue Bernard Frimat en Guyane et aux Antilles. Le présent rapport est l'occasion de rendre compte de la variété de ces situations rencontrées par les départements d'outre-mer, de l'effort financier de l'État en leur faveur et des questions auxquelles votre commission est, de par ses compétences, traditionnellement attentive.

I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE SOUTENU EN FAVEUR DES OUTRE-MER

Cette première partie est commune au présent rapport et à celui de M. Christian Cointat, consacré aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF. En effet, ces deux avis prennent appui sur la mission Outre-mer du projet de loi de finances pour 2013.

A. UN EFFORT FINANCIER EN AUGMENTATION

En préambule, vos rapporteurs constatent que les réponses à leurs questionnaires budgétaires n'ont pas été envoyées dans le délai fixé par la loi organique relative aux lois de finances. Alors que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, ils avaient reçu l'ensemble des réponses dans le délai imparti, il manquait, à la date du 10 octobre 2012, encore huit réponses qui ont été reçues ultérieurement. En revanche, ils se félicitent d'une meilleure qualité des réponses envoyées par les services du nouveau ministère des outre-mer.

1. Une évolution budgétaire en faveur du développement de l'outre-mer

La mission Outre-mer regroupe l'ensemble des dotations allouées aux territoires ultra marins - départements et régions d'outre-mer et collectivités d'outre-mer, Nouvelle-Calédonie et TAAF confondus - désormais inscrites au budget du ministère des outre-mer, nouveau ministère de plein exercice. Le projet de loi de finances pour 2013 fixe leur montant à 2,19 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une augmentation de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, et à 2,04 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) représentant une hausse de 3,8 %.

Les crédits de la mission Outre-mer se répartissent entre deux programmes :

- le programme 138 « emploi outre-mer » ;

- le programme 123 « conditions de vie outre-mer ».

Le programme 138 « emploi outre-mer » a pour finalité de faciliter la création d'emplois et l'accès au marché du travail des ultramarins. Il convient de rappeler que la réalité économique en outre-mer est marquée par un taux de chômage très élevé, touchant en moyenne 25 % de la population active et une part très élevée de chômeurs de longue durée, de bénéficiaires du RMI/RSA et des jeunes de moins de 30 ans. Le Président de la République a d'ailleurs, à plusieurs reprises, réaffirmé son engagement en faveur d'une politique de relance de l'emploi, afin d'améliorer la compétitivité des entreprises et les conditions d'accès au marché du travail.

Le programme 138 est doté de 1,405 milliard d'euros en AE, soit une hausse de 7,1 % par rapport au budget 2012, et 1,395 milliard d'euros en CP, correspondant à une hausse de 4,3 %. Ce programme regroupe :

- d'une part, l'ensemble des crédits destinés aux aides aux entreprises ultramarines. Sont ainsi comprises l'aide au fret, l'aide à la rénovation hôtelière, la compensation des exonérations de charges sociales issues de la LODEOM2(*). On soulignera que ces dernières représentent la moitié des crédits de la mission ;

- d'autre part, les crédits destinés aux actions en faveur de l'inclusion dans l'emploi et de la formation professionnelle, ce qui concerne, plus spécifiquement, la formation en mobilité, le service militaire adapté - SMA -, actions de formation et d'insertion dans les collectivités françaises du Pacifique.

Il compte trois actions :

- l'action n° 1 « soutien aux entreprises » dont le principal objectif est la diminution des coûts de production, notamment ceux du travail, via des exonérations de charges sociales et patronales. Elle vise également la création d'emplois pérennes par les entreprises du secteur marchand des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon par un alignement de leurs charges d'exploitation ;

- l'action n° 2 « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » dont l'objectif est de financer les principaux dispositifs d'insertion sociale des jeunes ultramarins : le service militaire adapté (SMA) et l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) ;

- l'action n° 3 « pilotage des politiques des outre-mer » : cette nouvelle action est liée à la création du ministère des outre-mer en tant que ministère de plein exercice, qui a conduit à transférer sur le programme budgétaire n° 138 une partie de ses crédits de fonctionnement jusqu'alors portée par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » du ministère de l'intérieur.

Le programme 123 « conditions de vie outre-mer » représente 784 millions d'euros en AE, soit une baisse de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, et 646 millions d'euros en CP, représentant une hausse de 2,9 %. Le programme, répartis entre huit actions3(*), regroupe les crédits destinés, d'une part, au financement des dispositifs d'intervention spécifique à l'outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux) et, d'autre part, à l'accompagnement des collectivités territoriales dans leur effort en termes d'investissement (aménagement du territoire et politiques contractuelles, dotations d'investissement aux collectivités, fonds exceptionnel d'investissement et appui à l'accès au financement bancaire au travers des prêts octroyés aux collectivités).

Entre 2008 et 2013, d'après les informations fournies par le ministère des outre-mer, les crédits de la mission Outre-mer ont connu une évolution importante, égale à + 24 % en AE et + 18 % en CP. Cette augmentation témoigne de l'effort consenti en faveur des outre-mer depuis 2008. Le projet de loi de finances pour 2013 confirme cet effort. Malgré les contraintes budgétaires pesant sur les finances publiques, les crédits de la mission augmentent de 3,4 % en AE et de 3,8 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. A périmètre constant, l'évolution des crédits s'élève à + 4,56 % en AE et + 5,10 % en CP. Toutefois, vos rapporteurs constatent que cette augmentation, certes réelle, ne doit pas masquer une évolution plus contrastée : les crédits alloués à la mission en 2011 avaient fortement diminué par rapport à ceux de 2010 et l'augmentation entre 2011 et 2012 ne compense pas cette baisse préalable comme le montre le tableau suivant. En outre, l'effort consenti en 2013 ne permet pas d'atteindre le niveau de la loi de finances initiale pour 2010.

Évolution des crédits de la mission Outre-mer depuis 2008

 

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

PLF 2013

Évolution 2008-2013 (en %)

En millions d'euros

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Mission outre-mer

1 653

1 619

1 962

1 871

2 168

2 023

2 156

1 977

1 985

1 833

2190

2041

21,2

26

P 138

991

998

1 192

1 192

1 312

1 303

1 351

1 331

1 313

1 338

1405

1395

41,9

39,8

P 123

662

621

770

680

856

721

805

647

805

628

784

646

18,4

4

Source : Ministère des Outre-mer

Vos rapporteurs se félicitent que, dans un contexte de contraintes budgétaires, la mission Outre-mer bénéficie d'une hausse de ses crédits, reflet de l'importance que revêtent les territoires ultramarins dans la politique du nouveau gouvernement. Ils seront en revanche très attentifs à l'utilisation du budget de la mission afin qu'elle permette le développement des territoires ultramarins.

2. Une amélioration bienvenue de la pertinence des indicateurs de performance

Compte tenu de l'ampleur de l'effort budgétaire et fiscal en faveur de l'outre-mer, notamment en matière de défiscalisation et d'allègement de charges sociales, l'État doit s'assurer de l'efficacité économique et sociale des dispositifs mis en place dans ces territoires et mieux vérifier l'emploi des crédits attribués à l'outre-mer et à ses collectivités territoriales.

C'est pourquoi vos rapporteurs avaient déploré le manque de pertinence de certains indicateurs de performance et l'incapacité de l'administration chargée de l'outre-mer de mesurer l'impact des mesures mises en oeuvre.

Vos rapporteurs se félicitent de la prise en compte de leurs observations ainsi que de celles de la Cour des comptes.

Trois indicateurs permettent de mesurer la performance du programme 138 :

1. l'indicateur 1.1 « impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale », qui répond à l'objectif 1 du programme, visant à encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand. Cet indicateur permet de mesurer l'effet des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sur l'évolution de l'emploi salarié dans les départements d'outre-mer et de comparer les résultats obtenus avec le taux de croissance des entreprises analogues dans l'Hexagone. Toutefois, comme le reconnaissent les services du ministère des outre-mer, l'appréciation de la performance se révèle délicate : en effet, les données relatives à l'évolution du taux de croissance de l'emploi salarié résultent du contexte économique et social global en outre-mer. Le soutien aux entreprises, par le biais des exonérations fiscales, influe sur le contexte mais ne constitue pas un facteur unique agissant sur la croissance ou l'emploi.

2. les indicateurs 2.1 « taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat » et 2.2 « taux d'insertion professionnelle des jeunes ayant bénéficié d'une mesure de formation professionnelle en mobilité, six mois après la sortie de la mesure » qui mesurent l'efficacité du deuxième objectif visant à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi par des actions de formation professionnelle adaptées. L'indicateur 2.1 a fait l'objet de deux modifications majeures :

- le périmètre du premier sous-indicateur « taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat » a été modifié : les volontaires techniciens sont désormais exclus du calcul de ce sous-indicateur, seuls les volontaires stagiaires étant désormais pris en compte ;

- un deuxième sous-indicateur a été créé, afin de mesurer le taux de sorties anticipées du dispositif sans insertion professionnelle.

Les indicateurs du programme 123 ont été fortement modifiés. Sur les cinq indicateurs existants, seul un a été conservé, et trois nouveaux ont été créés :

1. Les deux indicateurs de l'objectif 1 du programme 123 « mieux répondre au besoin de logement social » ont été abandonnés au profit de deux nouveaux indicateurs :

- l'indicateur 1.1 « fluidité du parc de logements sociaux » est identique à l'indicateur 135-1-1 du programme 135 « développement et amélioration de l'offre de logement » qui permet de suivre l'action de l'État dans l'Hexagone. Ce nouvel indicateur permettra de comparer la situation dans l'Hexagone et celle dans les Outre-mer ;

- l'indicateur 1.2 « durée moyenne de réalisation des opérations locatives » porte sur l'efficience de la programmation des opérations de construction de logements neufs.

2. Les deux indicateurs de l'objectif 2 « accompagner les collectivités d'outre-mer dans leur action en faveur de l'aménagement et du développement durable » ont été remplacés par un nouvel indicateur 2.1 « montant de l'investissement généré par un euro de subvention du programme 123 » : l'objectif de ce nouvel indicateur est de mesurer l' « effet » levier de l'intervention de l'État sur les économies ultramarines.

3. L'indicateur 3.1 « coût moyen des dispositifs de continuité territoriale » de l'objectif 3, visant à optimiser l'efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale, a été maintenu : il permet de mesurer les coûts moyens du transport aérien dans le cadre de la politique de continuité territoriale, qui est une priorité du nouveau ministère. Les sous-indicateurs le composant sont déclinés en trois zones géographiques (zone Atlantique, zone Océan indien et zone Pacifique).

Vos rapporteurs se félicitent de la modification des indicateurs de performance qui permettront de mieux évaluer l'impact des mesures considérées. Toutefois, comme ils l'avaient déjà souligné dans le cadre de leur avis précédent, ils regrettent l'indigence des réponses apportées à certaines questions qui révèlent la nécessité de renforcer les moyens d'évaluation qui apparaissent encore non totalement satisfaisants de la part des services chargés de l'outre-mer.

3. Une mission qui rend imparfaitement compte de l'effort budgétaire total en faveur des outre-mer

Selon le document de politique transversale consacré à l'outre-mer, l'effort budgétaire global de l'État en faveur des outre-mer est estimé à 13,79 milliards d'euros en AE et 13,74 milliards d'euros en CP dans le cadre du projet de loi de finances 2013 (contre respectivement 13,93 milliards d'euros en AE et 13,60 milliards d'euros en CP en loi de finances initiale pour 2012, et 13,98 milliards d'euros en AE et 13,63 milliards d'euros en CP en exécution pour 2011).

Dans cet effort budgétaire sont compris les crédits de la mission Outre-mer qui s'élèvent à 2,19 milliards d'euros en AE et 2,04 milliards en CP.

Les dépenses fiscales s'élevant à 3,19 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, l'effort total de l'État se monte à 16,98 milliards d'euros en AE et 16,93 milliards d'euros en CP.

Vos rapporteurs constatent que l'augmentation des crédits affectés à la mission Outre-mer ne s'est pas traduite par une augmentation équivalente de l'effort total de l'État en faveur des outre-mer.

Ainsi, la mission Outre-mer représente 12,9 % en AE et 12 % en CP de l'ensemble des dépenses de l'État consacrée à l'outre-mer. Elle représente la deuxième mission contributrice, après la mission Enseignement scolaire, à l'effort total de l'État en faveur des outre-mer. Selon le document de politique transversale, « pour les seuls crédits d'intervention, la mission Outre-mer représente 36 % des AE et 34 % du total des CP prévus, ce qui en fait la première mission contributrice ».

La politique transversale de l'État outre-mer est aujourd'hui portée par 91 programmes relevant de 27 missions pour l'exercice 2013, auxquels s'ajoutent les prélèvements sur recettes (PSR). En comparaison de l'exercice 2012, quatre programmes ont été ajoutés à la politique transversale en faveur des outre-mer :

- programme 309 « Entretiens des bâtiments de l'État » ;

- programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ;

- programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » ;

- programme 159 « Information géographique et cartographique » ;

tandis que deux programmes ont été supprimés :

- le programme 223 « Tourisme » qui devient l'action 21 du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » ;

- le programme 611 « Formation aéronautique » qui devient l'action 4 du programme 613 « Soutiens aux prestations de l'aviation civile ».

 

Autorisations d'engagement

Evolution

Par territoire

2011

2012

2013 *

2012/2011

2013/2012

Guadeloupe

2 221 686 489

2 307 215 282

2 264 817 435

3,8 %

- 1,8 %

Guyane

1 543 250 963

1 501 074 520

1 486 723 035

- 2, 7 %

- 1,0 %

Martinique

2 212 754 212

2 180 947 512

2 118 118 366

- 1, 4 %

- 2,9 %

Saint-Martin

33 589 586

39 768 990

38 388 160

18,4 %

- 3,5 %

Saint-Barthélemy

1 891 985

1 943 286

1 830 629

2,7 %

- 5,8 %

Total Antilles Guyane

6 013 173 234

6 030 949 590

5 909 877 624

0,3 %

- 2,0 %

La Réunion

4 234 082 465

4 174 517 967

4 220 804 140

- 1,4 %

1,1 %

Mayotte

708 424 400

776 224 869

748 439 517

9,6 %

- 3,6 %

Nouvelle-Calédonie

1 186 653 536

1 207 532 544

1 218 010 618

1,8 %

0,9 %

Polynésie Française

1 344 089 096

1 251 897 407

1 227 051 205

- 6,9 %

- 2,0 %

Wallis et Futuna

104 594 028

101 975 327

104 602 546

- 2,5 %

2,6 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

83 269 902

86 563 494

74 422 437

4,0 %

- 14,0 %

TAAF

44 578 514

49 130 761

46 051 296

10,2 %

- 6,3 %

Non réparti

257 470 428

248 864 026

240 392 711

- 3,3 %

- 3,4 %

Total (ensemble des territoires)

13 976 335 603

13 927 655 986

13 789 652 095

- 0,3 %

- 1,0 %

Source : Document de politique transversale - PLF 2013.

Vos rapporteurs regrettent que les crédits de la mission Outre-mer représentent une infime partie de l'effort total de l'État en faveur des outre-mer sur lequel le nouveau ministère des outre-mer ne dispose d'aucune autorité. Cette situation ne permet pas en outre de disposer d'une visibilité suffisante de l'ensemble des crédits en faveur des collectivités ultramarines. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, lors de son audition devant votre commission, a également regretté son absence d'autorité sur l'ensemble des crédits consacrés aux collectivités ultramarines. C'est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs voeux que le nouveau ministère puisse disposer d'une certaine autorité sur l'ensemble des crédits en faveur de l'outre-mer, en collaboration avec les autres ministères concernés.


* 2 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique outre-mer, dite LODEOM.

* 3 Les huit actions sont : logement ; aménagement du territoire ; continuité territoriale ; sanitaire, social, culture, jeunesse et sports ; collectivités territoriales ; insertion économique et coopérations régionales ; fonds exceptionnel d'investissement.