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Projet de loi de finances pour 2013 : Départements d'outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Départements d'outre-mer ( avis - première lecture )

B. QUEL BILAN DE LA POLITIQUE DE DÉFISCALISATION EN OUTRE-MER ?

Outre les dispositifs de droit commun, les collectivités situées outre-mer bénéficient de dispositifs fiscaux spécifiques, le plus connu étant les défiscalisations « Girardin » profondément modifiées en 2003 par la loi de programme pour l'outre-mer puis par la loi pour le développement économique des outre-mer en 2009.

Ce mécanisme vise à favoriser tant les investissements productifs, dans des secteurs éligibles définis par la loi, que les investissements en logements sur ces territoires. Du point de vue géographique, son champ d'application est large puisqu'il s'applique à l'ensemble des départements et des collectivités d'outre-mer ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie. Tout contribuable français peut ainsi réduire le montant de son impôt sur le revenu ou, pour le cas des personnes morales, de son impôt sur les sociétés à hauteur d'une partie de l'investissement qu'il a effectué. Le taux de cette réduction d'impôt est particulièrement avantageux et n'a été que légèrement réduit par la « coup de rabot » de 10 % décidé par la loi de finances pour 2011.

En 2009, le législateur a modifié le champ d'application de ce mécanisme pour tenir compte des critiques formulées. Ainsi, pour éviter un effet d'éviction des logements sociaux dans la construction de logements, la réduction d'impôts a été recentrée sur ce type de logement et, par voie de conséquence, supprimée pour l'achat d'un logement destiné à la location dans le secteur libre depuis le 1er janvier 2012. Elle prendra fin, au 1er janvier 2013, pour les logements du secteur intermédiaire. De même, en 2009, la loi a réservé la réduction d'impôts pour l'achat d'un logement ayant vocation à servir de résidence principale aux seuls primo-accédants, tout en plafonnant la prise en compte de la surface construite. Enfin, la loi de finances pour 2009 a fixé des plafonnements qui avaient été supprimés en 2003.

1. Un coût pour l'État en hausse quasi-continue

Ces dispositifs spécifiques ont conduit à une hausse continue entre 2005 et 2009 du nombre de bénéficiaires, soit 142 % pour les investissements productifs et 54 % pour les investissements en logements. Le cercle des contribuables bénéficiaires reste néanmoins circonscrit puisqu'en 2009, environ 60 000 ménages étaient recensés comme bénéficiaires. Et la Cour des comptes de préciser que « la moyenne de la réduction d'impôt est d'environ 40 000 € par contribuable investisseur et le bénéfice brut d'environ 16 000 €, qui sont connus d'un public de plus en plus large »4(*).

Jusqu'en 2009, cette dépense fiscale bénéficiait essentiellement aux foyers fiscaux les plus aisés. Depuis, ce constat ne semble pas fondamentalement contredit puisque « la réduction d'impôt pour un même contribuable peut encore dépasser plusieurs dizaines de milliers d'euros »5(*).

Ce constat est partagé par le récent rapport d'information de nos collègues Eric Doligé et Georges Patient qui relèvent que la défiscalisation sur le logement social bénéficie à « des contribuables aisés domiciliés essentiellement en métropole ».

Le profil du bénéficiaire de la défiscalisation sur le logement social outre-mer

En se basant sur les conclusions du rapport du « comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales » (comité Guillaume), de juin 2011, et plus particulièrement sur les travaux de la mission approfondie sur « l'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales spécifiques à l'outre-mer », on peut voir se dessiner un certain profil des contribuables qui utilisent le dispositif de l'article 199 undecies C.

D'une part, ce sont essentiellement des contribuables métropolitains : entre 95 % et 97 % des bénéficiaires sont domiciliés en métropole et ils concentrent 99 % de l'avantage fiscal. L'avantage fiscal moyen par bénéficiaire s'élève à 29 000 euros en métropole, à 4 000 euros en Martinique et à 2 000 euros à la Réunion.

D'autre part, les bénéficiaires se situent parmi les contribuables les plus aisés. 90 % d'entre eux se placent dans le dernier décile de revenu fiscal, cumulant 99,7 % de l'avantage fiscal. 65 % des bénéficiaires appartiennent au dernier centile, avec une économie moyenne d'impôt de 38 656 euros. Le revenu fiscal de référence médian des foyers bénéficiaires est de 144 000 euros.

Source : rapport d'information n° 48 (2012-2013), de MM. Eric Doligé et Georges Patient, fait au nom de la commission des finances, Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation - octobre 2012 - p. 21.

Cependant, le coût de cette dépense fiscale est, à l'exception de 2010, en progression. Or, les aménagements apportés depuis 2009 ne pourront infléchir cette tendance qu'à moyen terme dans la mesure où les réductions d'impôts obtenues antérieurement demeurent et peuvent être étalées sur plusieurs années.

Année

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Coût pour l'État (en millions d'euros)

680

790

920

1 090

1 263

1 236

1 380

Évolution d'une année sur l'autre

 

+ 16 %

+ 16 %

+ 18 %

+ 16 %

- 2 %

+ 12 %

Source : Cour des comptes - Rapport public annuel 2012

2. Une efficience discutée

Ces réductions d'impôts spécifiques aux outre-mer, selon l'objectif inscrit dans le projet annuel de performance relatif à la mission Outre-mer, visent à « aider certains espaces géographiques ».

Les économies ultramarines sont, en effet, fragiles. Elles ont besoin d'être soutenues, dans un contexte qui se prête difficilement à une budgétisation d'aide directe équivalent au coût estimé de la défiscalisation. Celle-ci a pu donner lieu à des investissements durables, structurants. Même si elle a mis du temps à produire ses effets, elle a permis un bond dans la production de logements sociaux, ce que la LBU (ligne budgétaire unique) ne pouvait permettre à elle-seule.

Aligner le montant de la défiscalisation et des plafonds spécifiques pour l'outre-mer sur celui des autres « niches » fiscales conduirait très probablement les investisseurs à se détourner de ces territoires.

Ces réductions d'impôt ont pourtant suscité une série de critiques de la Cour des Comptes dans son rapport annuel 2012. Pour vos rapporteurs, le constat dressé invite à la réflexion.

Selon les magistrats de la Cour, ces dispositifs, en l'absence d'objectifs précis, favorisent les effets d'aubaine. S'agissant des investissements productifs, l'aide fiscale intervient sans prise en compte de la situation de l'entreprise qui en bénéficie dans les secteurs éligibles.

En outre, l'aide ainsi apportée n'est pas au bénéfice exclusif des territoires ultramarins. En effet, pour reprendre les termes de la Cour, « pour les investissements productifs, seulement 60 % des réductions d'impôt reviennent, indirectement, aux entreprises d'outre-mer et 40 % bénéficient aux « contribuables-investisseurs » alors qu'ils ne courent pratiquement aucun risque »6(*).

Enfin, ces réductions d'impôts n'ont pas toujours démontré leur efficacité pour orienter les comportements des acteurs économiques, obligeant d'ailleurs à revoir périodiquement les secteurs éligibles à la réduction d'impôts pour les investissements productifs. La Cour des comptes souligne des dérives et des abus. Elle note, par exemple, que « la défiscalisation a ainsi contribué à accroître de façon très importante le parc des camions aux Antilles jusqu'à créer des surcapacités et, par conséquent, des difficultés économiques et sociales »7(*). Un autre cas emblématique, toujours relevé par la Cour, est celui de l'hôtellerie qui souffre de « handicaps structurels », se traduisant par des baisses de fréquentation notamment dans les collectivités du Pacifique, et pour lesquels la dépense fiscale n'est pas forcément une solution adaptée.

3. Un contrôle incertain

Le contrôle de l'usage de ces réductions d'impôts est rendu parfois malaisé par les formalités réduites mises à la charge du contribuable bénéficiaire. En effet, sont seuls soumis à une procédure préalable d'agrément par l'administration fiscale, les investissements productifs et en logements dont le montant est respectivement supérieur à 250 000 d'euros et 2 millions d'euros. Par exception, les investissements productifs de certains secteurs économiques sont soumis à cette procédure indépendamment du montant, compte-tenu de leur caractère sensible.

Hormis ces hypothèses, la défiscalisation est de plein droit et ne nécessite ainsi de la part du contribuable qu'une déclaration lors de la déclaration de revenus ou de bénéfices. L'obligation faite désormais aux sociétés de portage, aux personnes physiques et aux monteurs d'opération de déclarer les opérations à des fins statistiques, n'a sans doute pas réellement permis de pallier cette insuffisance d'information. La détection de fraudes en est donc rendue d'autant plus aléatoire.

Le contrôle est encore plus compliqué dans les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie fiscale (toutes sauf Saint-Pierre-et-Miquelon) et en Nouvelle-Calédonie. En effet, l'État n'a plus de services déconcentrés en matière fiscale dans ces territoires et les moyens d'intervention sont limités. Ainsi, l'article L. 45 F du livre des procédures fiscales, qui autorise des agents mandatés à contrôler sur le lieu d'exploitation le respect des conditions de réalisation, d'affectation, d'exploitation et de conservation des investissements ayant ouvert droit à ces réductions d'impôts, n'est toujours pas applicable faute de mesures règlementaires d'application.

Ces dispositifs de défiscalisation, qui contribuent à maintenir la croissance et l'emploi en outre-mer, sont donc encore certainement à repenser face aux multiples défis à relever, dans un contexte économique difficile et avec le souci d'user avec sagesse de la dépense publique.

4. Une absence de coordination avec les dispositifs fiscaux locaux

La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ont créé, au titre de leur compétence en matière fiscale, des mécanismes similaires de défiscalisation. Partageant les mêmes objectifs que les dispositifs nationaux, ces mécanismes font face aux mêmes critiques de la part de la Cour des comptes. D'un poids budgétaire indéniable, ces réductions d'impôts favorisent les effets d'aubaine, les magistrats de la Cour n'hésitant pas à parler en Polynésie française d'un « catalogue  d'opportunités » pour les investisseurs, sans résultat tangible sur l'activité économique. La Cour note également une absence d'évaluation interne ou de suites données à des évaluations externes ainsi qu'un encadrement insuffisant.

Même si les cadres juridiques et les critiques ne sont pas totalement identiques pour les deux territoires, ce constat a, semble-t-il, suscité des volontés de réforme de la part des autorités tant polynésiennes que calédoniennes. Il n'en demeure pas moins qu'un problème de principe se pose : le cumul de dispositifs locaux et nationaux de défiscalisation dans ces deux territoires. Actuellement, cette possibilité peut conduire à ce que la dépense fiscale cumulée, à la charge des autorités nationales et locales, soit supérieure au coût du projet. Pour vos rapporteurs, il convient de remédier rapidement à cette situation au moins par un plafonnement adéquat et, à plus long terme, de s'interroger sur l'utilité de maintenir une défiscalisation « nationale » dans des territoires disposant de l'autonomie fiscale.

L'analyse de la Cour des comptes sur le cumul de défiscalisations

Pour un projet d'une valeur de 100 MF CFP (838 000 €) le mécanisme utilisé donne lieu à une dépense fiscale de 60 MF CFP (503 000 €) dont la répartition est en moyenne la suivante : 42 MF CFP (352 000 €) vont au projet et 18 MF CFP (151 000 €) constituent la rémunération des investisseurs fiscaux, lesquels rétribuent, le cas échéant, un cabinet de défiscalisation chargé de monter le dossier.

Lorsque l'opération bénéficie de la double défiscalisation, ce qui a été le cas de plus de 90 % des projets en Nouvelle-Calédonie et d'environ 80 % des projets en Polynésie française, il s'ajoute, à ces 60 MF CFP (503 000 €) de dépense fiscale locale, 50 MF CFP (420 000 €) de dépense fiscale nationale, laquelle est répartie comme suit : 31 MF CFP (260 000 €) pour le projet et 19 MF CFP (160 000 €) pour les investisseurs fiscaux.

Cet investissement de 100 MF CFP (838 000 €) entraîne donc une dépense fiscale pouvant atteindre 110 MF CFP (922 000 €), soit un coût supérieur à la valeur du projet lui-même.

Le plus souvent, à ces dépenses fiscales, proportionnellement importantes, s'ajoutent ultérieurement, en phase d'exploitation, d'autres aides, subventions directes et exonérations fiscales, pour pallier l'absence de rentabilité des investissements aidés.

En définitive, ce mécanisme, généreux pour les opérateurs, apparaît particulièrement favorable aux investisseurs fiscaux. Ce constat justifierait l'engagement d'une réflexion au moins sur un plafonnement éventuel de ces aides.

Source : Cour des comptes - rapport public annuel 2012 - p. 116.

5. Un débat nécessaire

Au terme de ce constat, vos rapporteurs sont conduits à penser que, comme le relève la Cour des comptes, ces réductions d'impôts sont avant tout perçues comme des « produits de défiscalisation », commercialisés par des cabinets spécialisés. La Cour rappelle que « le plus souvent, les investissements sont réalisés par une société de portage qui loue le bien à un tiers » et que le contribuable qui bénéficiera in fine de la réduction d'impôts est actionnaire de cette société de portage, « sans même toujours connaître la nature, ni la localisation des investissements en cause ».

Il ne s'agit pas, pour vos rapporteurs, de nier l'intérêt que la dépense fiscale peut présenter pour l'outre-mer dont les économies sont affectées par des facteurs structurels comme l'examen, en septembre 2012, du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer par le Sénat a pu le rappeler.

Ils admettent volontiers, comme l'ont récemment relevé leurs collègues MM. Doligé et Patient au nom de la commission des finances, que la défiscalisation pour l'investissement en faveur de la construction de logements sociaux participe activement à l'effort de construction dans des territoires où la demande de logement social paraît inépuisable.

Lors de son audition, M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, a défendu l'intérêt de la défiscalisation qui permet de stimuler l'investissement à défaut d'une solution alternative, telle que la budgétisation des sommes équivalentes au coût de cette dépense fiscale, qui ne paraît pas réalisable en l'état. Le ministre concluait à la nécessité « de prendre le temps d'une évaluation, nourrie d'une part par les commissions des finances, votre délégation à l'outre-mer ou la commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer [...] maintenue et, d'autre part, par la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances ».

Pour vos rapporteurs, une évaluation et un débat s'imposent en effet et devrait porter sur le périmètre tant géographique que sectoriel de l'ensemble de ces réductions d'impôt, les conditions de leur octroi et les modalités de contrôle de leur respect sans oublier, pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, une réflexion sur la coordination avec les dispositifs locaux mis en place par les autorités décentralisées disposant d'une compétence fiscale.


* 4 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, p. 82.

* 5 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, p. 84.

* 6 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, p. 97.

* 7 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, p. 94.