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Projet de loi de finances pour 2013 : Départements d'outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Départements d'outre-mer ( avis - première lecture )

V. LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES FLUX MIGRATOIRES CLANDESTINS

Les départements d'outre-mer présentent, en raison de leur situation économique favorable dans un ensemble régional en difficultés, une attractivité plus importante que l'Hexagone. Toutefois, les départements ne sont pas tous soumis à la même pression migratoire : les spécificités géographiques de la Guyane et de Mayotte, liées à leur proximité avec des pays pauvres, y rendent la pression migratoire clandestine exceptionnellement élevée et la mise en place de politiques de contrôle plus difficile.

A. UNE EXPOSITION DIFFÉRENTE AUX FLUX MIGRATOIRES

1. Un phénomène important mais difficile à mesurer

Par définition, il est difficile d'établir une comptabilisation exacte du nombre de clandestins sur un territoire. Elle est aujourd'hui évaluée à partir d'estimations statistiques liées au nombre d'interpellations des étrangers sur le territoire national, le nombre d'enfants scolarisés, l'occupation des logements, etc. Les chiffres avancés apparaissent donc très approximatifs. Le tableau, réalisé par le secrétariat général du comité interministériel du contrôle de l'immigration, présente les estimations de la population étrangère en situation irrégulière dans les cinq départements d'outre-mer.

Population étrangère en situation irrégulière (estimation)

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Mayotte

15 000

2 000

40 000

1 500

50 000

Source : rapport du secrétariat général du comité interministériel de contrôle de l'immigration (SGCICI) - version décembre 2010.

Pour la Guyane, les évaluations de la population immigrée clandestine sont comprises entre 30 000 et 60 000, voire 80 000 d'après certaines études, soit de l'ordre de 25 % de la population. Cette proportion est plus importante pour les communes de l'ouest, notamment Saint-Laurent-du-Maroni. On estime également entre 3 500 à 5 000 le nombre de clandestins travaillant en forêt sur les sites d'orpaillage clandestins. On rappellera que la Guyane est le seul territoire de l'Union européenne à disposer d'une frontière terrestre - et fluviale pour l'essentiel - avec l'Amérique du Sud, ce qui fait de ce département un territoire attractif pour les populations du Brésil, du Suriname et du Guyana. Selon les informations fournies par le Gouvernement, le produit intérieur brut par habitant est trois à quatre fois plus élevé en Guyane qu'au Suriname ou dans l'État frontalier brésilien de l'Amapa. La construction en cours entre le Brésil et la Guyane du pont sur l'Oyapock, devrait amplifier les flux économiques et démographiques vers la Guyane, d'autant que l'État de l'Amapa a construit une route entre la capitale de l'État, Macapa, et Oiapoque, de façon à tirer bénéfice de ce nouveau pont international, le premier qui relie la Guyane française à un État frontalier.

Comme l'ont rappelé Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et votre rapporteur, l'estimation du nombre d'immigrés clandestins à Mayotte est rendue difficile en raison de son insularité, qui ne facilite pas la surveillance des frontières. La population immigrée clandestine est estimée entre 50 000 et 60 000 personnes, soit environ un tiers de la population officielle mahoraise. Le récent recensement dont a fait l'objet Mayotte devrait confirmer, dans les prochains mois, cette évaluation. La pression migratoire subie par Mayotte est principalement originaire des autres îles de l'archipel des Comores, plus particulièrement de l'île d'Anjouan, distante de seulement 70 kilomètres de Mayotte, mais aussi de Madagascar, via les Comores. Pour atteindre Mayotte, les immigrés comoriens ont recours à des kwassas kwassas, barques de fortune qui les transportent dans des conditions d'hygiène et de sécurité déplorables, à l'origine de fréquents naufrages à l'issue tragique37(*). Le voyage dure environ vingt-cinq heures. L'évaluation du nombre de décès lors de ces traversées est, là encore, difficile : les chiffres varient, selon les estimations, entre 7 000 et 10 000 morts depuis 1995. Il existe une véritable filière d'immigration illégale, souvent organisée depuis l'île d'Anjouan.

La Guadeloupe est également touchée par une pression migratoire clandestine, mais dans une moindre proportion que la Guyane et Mayotte. Entre 10 000 et 20 000 personnes seraient en situation irrégulière, représentant 2,5 % de la population de ce département. Comme l'avaient relevé notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat, la population étrangère en situation irrégulière est composée majoritairement d'Haïtiens, pour lesquels, en raison du séisme de janvier 2010, les mesures d'éloignement ont été suspendues par les autorités françaises, constituant ainsi « un répit artificiel » pour les autorités nationales. Dès lors, l'effort de lutte contre l'immigration clandestine se porte sur les autres nationalités, en particulier les Dominiquais, originaires de l'île voisine de la Dominique, les Dominicains, issus de la République dominicaine, et diverses autres nationalités qui viennent par Saint-Martin.

La Martinique et La Réunion sont beaucoup moins concernées par le phénomène d'immigration illégale. La part des étrangers en situation irrégulière en Martinique représente environ 2 000 personnes. La pression migratoire que connaît ce département est principalement originaire de Sainte-Lucie et d'Haïti. La Réunion est, quant à elle, relativement à l'abri des grands flux migratoires. Aucun objectif de reconduite à la frontière n'est assigné à la préfecture. Toutefois, la libéralisation des transports aériens a contribué, selon les informations fournies à votre rapporteur, à ouvrir l'île sur son environnement régional immédiat (notamment les Comores, Madagascar et l'île Maurice).

Ainsi, on constate que la problématique de l'immigration illégale commence à se poser, mais dans une ampleur moindre que dans les autres départements. Alors que La Réunion est le département d'outre-mer le plus peuplé, la part des étrangers clandestins au sein de la population représente environ 1 500 personnes.

2. L'importance des facteurs géographiques et économiques

L'importance de la pression migratoire clandestine qui touche inégalement les cinq départements d'outre-mer s'explique principalement par un contexte historique, géographique et économique différent.

Les facteurs favorisant l'immigration illégale à Mayotte ont été développés dans les rapports de Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et votre rapporteur lors de leur mission effectuée dans ce département en mars dernier. Malgré la scission issue des résultats du référendum d'autodétermination de 1974, les relations, notamment familiales, entre les Comores et Mayotte, ont persisté. Par ailleurs, Anjouan se situe à seulement 70 kilomètres de Mayotte, rendant possible une traversée par bateau. Le principal facteur demeure toutefois lié à l'attractivité de Mayotte dans son ensemble régional, en raison d'un niveau de vie par habitant plus élevé que celui de ses voisins. Si le PIB de Mayotte représente seulement un cinquième de celui de l'Hexagone, il est huit fois supérieur à celui des trois îles des Comores. La départementalisation de Mayotte a par ailleurs renforcé son attractivité dans la région, avec la mise en place progressive des différentes prestations sociales. Plus généralement, l'immigration clandestine à Mayotte repose sur trois piliers : la santé, avec la volonté de bénéficier d'un système de santé plus performant ; le travail, afin de bénéficier d'un salaire décent, quelles que soient les conditions de travail souvent difficiles ; et l'éducation, dans l'espoir de donner aux jeunes générations les chances d'une vie meilleure.

Pour la Guyane, le facteur économique joue également un rôle important dans l'attractivité de la Guyane, facilité par la « culture du fleuve », dont ont parlé notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat, qui permet de comprendre, mais également de renforcer, l'importance de l'immigration clandestine. En effet, les fleuves du Maroni et de l'Oyapock ne sont pas perçus comme des frontières mais comme des voies de communication et d'échange. Par conséquent, la facilité de navigation sur les deux fleuves frontaliers rend illusoire la maîtrise complète des flux migratoires en Guyane entre les deux rives.

L'exposition de la Guadeloupe à cette problématique s'explique également par sa prospérité économique dans son espace régional et sa proximité géographique avec la républicaine Dominicaine, l'île Dominique et Haïti.

3. Une déstabilisation des sociétés ultramarines

L'immigration clandestine s'accompagne de difficultés économiques, sociales et humanitaires aussi bien pour les clandestins eux-mêmes que pour les populations locales. En effet, la problématique de l'immigration est souvent perçue et analysée du point de vue statistique et non du point de vue des situations des personnes qui y sont confrontées quotidiennement.

En préambule, on rappellera que la Guyane et Mayotte disposent d'une proportion de ressortissants étrangers dans leur population totale plus élevée qu'en métropole et dans les autres collectivités territoriales d'outre-mer : ainsi, elle atteint près de 30 % de la population totale dans ces deux départements.

A Mayotte, la mission à laquelle a participé votre rapporteur avec Jean-Pierre Sueur et Christian Cointat a pointé les conséquences liées au nombre élevé des mineurs étrangers isolés, en raison de la politique active de reconduites à la frontière, menée depuis dix ans, qui incite les parents à abandonner leurs enfants au moment de leur arrestation dans l'espoir de les rejoindre ultérieurement. Selon diverses études, ils sont estimés entre 4 000 et 8 000 enfants. La faiblesse des différents moyens de prise en charge de ces mineurs est perçue par les associations oeuvrant dans le domaine humanitaire comme une « banalisation acceptée du traitement de l'immigration ». Par ailleurs, la population immigrée clandestine vit dans des conditions précaires à l'origine d'une délinquance de survie. Les Mahorais eux-mêmes sont également soumis à des difficultés quotidiennes, dont une grande part est liée aux conséquences de l'immigration illégale.

En Guyane, la conséquence majeure et visible de l'immigration clandestine est le développement de l'orpaillage par les Garimpeiros38(*), principalement à l'ouest, dans les régions frontalières avec le Brésil et le Suriname. La Guyane dispose en effet d'une richesse aurifère qui attire de nombreux orpailleurs clandestins, estimés entre 3 500 et 5 000, originaires le plus souvent du Brésil et du Suriname. Outre le pillage des ressources, l'exploitation illégale constitue une source importante de pollution pour la faune et les populations, essentiellement amérindiennes, qui en vivent, en raison de l'utilisation du mercure qui se disperse dans les cours d'eau et intègre ainsi la chaîne alimentaire. Comme l'avait relevé notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat, « Les orpailleurs perturbent le mode de vie et portent atteinte, y compris par la violence, aux populations qui vivent dans la forêt, notamment dans les communes de Maripasoula et Camopi ». La montée récente des cours de l'or accentue ce phénomène et l'attractivité de la Guyane pour les clandestins. Pour y faire face, sont engagées, depuis 2008, les opérations Harpie, qui sont des opérations de police administrative et judiciaire destinées à lutter contre l'orpaillage clandestin. Leur objectif est de détruire les sites d'orpaillage clandestin, avec leur matériel, ainsi qu'à interpeller les orpailleurs. Elles représentent un exemple réussi de collaboration, sous la coordination du préfet, de la gendarmerie nationale qui en assure le pilotage, des forces armées, pour lesquelles ce dispositif représente les seules opérations non militaires, et de la police aux frontières. Ce dispositif, prévu initialement pour deux ans, a été pérennisé le 18 février 2010. Il fédère, selon les informations fournies à votre rapporteur, 350 gendarmes et 800 miliaires des forces armées en Guyane (FAG). De nouveaux moyens ont été affectés à cette mission, via notamment un deuxième hélicoptère pour la Gendarmerie. La création d'un état-major spécifique pour diriger la lutte contre l'orpaillage illégal a permis d'améliorer la symbiose entre gendarmes et militaires de l'armée de terre. Un centre de coopération policière et douanière à Saint-Georges-de-l'Oyapock, en septembre 2010, facilite le travail en commun avec le Brésil. Selon le Gouvernement, le bilan des opérations Harpie est largement positif :

- elles ont permis de diminuer le nombre de chantiers depuis 2008 (110 en 2008, 80 en 2010) ;

- la déforestation a reculé (558 hectares défrichés en 2008, 87 en 2010) ;

- les interpellations sont en hausse (1 418 en 2010, 1 920 en 2011) ;

- le volume des destructions et des saisies de matériel est en forte augmentation.

Les deux tableaux suivants permettent de disposer d'un bilan quantitatif, actualisé au 30 juin 2012, du bilan de ces opérations.

Nombre d'opérations de lutte contre l'orpaillage illégal

ANNÉE

NOMBRE D'OPERATIONS

GLOBAL

(hors postes + à partir des postes)

NOMBRE D'OPERATIONS

hors postes

NOMBRE D'OPERATIONS

hors postes

GENDARMERIE SEULE

NOMBRE

D'OPERATIONS

hors postes

AVEC CONCOURS FAG

NOMBRE D'OPERATIONS

AVEC VECTEUR AERIEN

2008

810

423

329

94

59

2009

2 332

433

259

174

59

2010

3 268

605

322

283

60

2011

4 483

776

488

288

64

2012

au 30/06

2 333

521

371

150

18

Source : Ministère des Outre-mer

Nota : les chiffres des colonnes 3, 4 et 5 ne comptabilisent pas les missions menées à partir des postes de contrôle.

Bilan des opérations « Harpie »

Matériels

saisis ou détruits

2008

2009

2010

2011

2012

au 30/06

Or (kg)

19,37

9,16

5,35

11,7

3,3

     

Voitures

19

55

88

66

37

Carburant (litres)

375 043

273 273

322 217

295 072

117 898

Pirogues

184

267

289

279

147

Barges

15

20

17

9

12

Moteurs hors-bord

144

209

218

171

98

Quads

56

150

145

174

60

 

Tables de levée

319

430

389

417

223

Concasseurs

15

6

25

69

42

Moteurs

355

571

555

525

306

Mercure (kg)

323

121,5

109,6

136

51,3

 

Armes

271

180

205

164

86

 

Vivres (kg)

236 014

263 541

292 069

346 333

154 543

Source : Ministère des Outre-mer

Toutefois, force est de constater que les orpailleurs clandestins s'adaptent aux opérations harpies, en creusant des galeries souterraines, et sont également plus violents, comme en témoigne la mort de deux militaires en mission le 27 juin 2012. Votre rapporteur regrette également que le traité signé avec le Brésil en 2008 pour lutter contre l'orpaillage clandestin n'ait pas encore été ratifié par ce dernier. Selon les informations fournies par le délégué général à l'outre-mer, plusieurs nouvelles pistes sont envisagées par le Gouvernement pour renforcer la lutte contre l'orpaillage clandestin, telles que l'instauration d'un régime réglementaire pour contrôler le transport de certains produits par le fleuve destinés à l'orpaillage ou la création d'un nouveau centre de coopération policière à Saint-Laurent-du-Maroni avec le Suriname.

S'agissant enfin de la Guadeloupe, votre rapporteur rappelle les conclusions de notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat, qui avaient indiqué que l'immigration clandestine était à l'origine de la hausse de la délinquance : si « les Haïtiens sont peu impliqués dans les phénomènes de violence, les Dominiquais commettent la grande majorité des crimes et délits commis par des étrangers, souvent des violences avec arme. Beaucoup de réseaux d'immigration clandestine passent par la Dominique, où transitent des étrangers venus d'ailleurs pour se rendre en Guadeloupe. »

4. Des conditions de détention dégradantes

La Cour des comptes a critiqué la politique immobilière peu cohérente du Gouvernement envers les centres de rétention administrative (CRA) et les locaux de rétention administrative (LRA) et a dénoncé le dispositif global de rétention existant en Guyane et à Mayotte notamment. Ce constat a été confirmé aussi bien par notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat, lors de leur mission en Guyane, en Guadeloupe et en Martinique et par Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et votre rapporteur, lors de leur déplacement à Mayotte et à La Réunion.

Les dispositifs de rétention dans les départements d'outre-mer se répartissent entre :

- les quatre centres de rétention administrative, situés en Guadeloupe (morne Vergain), en Guyane (Matoury), à La Réunion (Le Chaudron) et à Mayotte (Pamandzi) ;

- les quatre locaux de rétention administrative (un en Guadeloupe, un en Guyane et deux en Martinique).

Comme votre rapporteur l'avait indiqué dans son avis budgétaire pour le projet de loi de finances pour 201239(*), les quatre LRA semblent conformes à la réglementation. C'est pourquoi seule la question des CRA sera abordée, en excluant toutefois les CRA de Pamandzi et du Chaudron, pour lesquels votre rapporteur renvoie aux conclusions de la mission de votre commission effectuée en mars 2012. Votre rapporteur rappelle seulement que cette mission a dénoncé les conditions de détention dégradantes du CRA de Pamandzi, en raison du phénomène de surpopulation des personnes retenues et des conditions matérielles de vie (absence de lits et d'équipements pour les enfants malgré leur nombre élevé, propreté discutable, ...). M. Victorin Lurel, lors de son audition devant votre commission, a indiqué qu'une nouvelle annexe du CRA de Pamandzi allait être rapidement construite, dans l'attente du nouveau centre. En revanche, le CRA du Chaudron est peu sollicité, avec un taux d'occupation inférieur à soixante-dix jours en 2011, en raison de la faible présence de ressortissants étrangers illégaux.

Le CRA de Guyane, situé à Matoury, dispose d'une capacité de 38 places, pouvant accueillir 18 hommes et 20 femmes. Il a fait l'objet d'une réhabilitation importante afin de mettre en conformité l'infirmerie, la salle de restauration, les locaux de visites, les sanitaires et la création d'une laverie. La capacité du CRA n'est jamais dépassée puisque la plupart des reconduites s'effectuent sans passage par le CRA, dans un délai de moins de quarante-huit heures, c'est-à-dire sans passage devant le juge des libertés et de la détention. Notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat ont pu apprécier la bonne tenue du centre. Ils avaient relevé que les quartiers hommes et femmes étaient convenablement séparés. Toutefois, le CRA devrait faire l'objet d'une prochaine extension, en vue de porter à soixante-quatre places ses capacités, afin de faire face dans de meilleures conditions à l'afflux d'étrangers en situation irrégulière, notamment de familles pour la rétention desquelles il n'est pas autorisé aujourd'hui. La Cour des comptes a toutefois estimé que ce projet d'agrandissement représentait un gaspillage manifeste. En effet, le CRA a fait l'objet d'une mise aux normes en 2007 pour un coût total de 1,7 million d'euros. Le projet d'extension consiste à détruire le site existant pour en construire un nouveau, pour un coût total de 7,3 millions d'euros. « Cet accroissement de capacité non anticipé au moment de la rénovation constitue un gaspillage manifeste ».

Le CRA de Guadeloupe, situé au morne Vergain, dans la commune des Abymes, offre une capacité de 40 places, réparties en dix chambres. Selon les informations fournies par le Gouvernement, un programme d'amélioration des conditions d'hébergement, conforme aux normes du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), est en cours d'instruction.

Les dispositifs législatifs spécifiques applicables en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte

Les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les départements d'outre-mer sont régies par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui s'y applique (art. L. 111-2), sous réserve de certaines adaptations justifiées par les caractéristiques et les contraintes particulières. Pour Mayotte, le texte régissant l'entrée et le séjour des étrangers reste l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000.

Les dispositifs législatifs spécifiques applicables en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte portent sur :

- l'absence de la commission du titre de séjour en Guyane (art. L. 312-1 CESEDA) ;

- l'absence du délai d'un jour franc après notification de l'arrêté de reconduite à la frontière pour son exécution, sauf demande expresse de l'autorité consulaire, en Guyane et en Guadeloupe (art. L. 514-1, 1° CESEDA) ;

- le caractère non suspensif des recours contentieux contre les mesures de reconduite à la frontière : absence de sursis à exécution de l'arrêté de reconduite à la frontière en cas de saisine du tribunal administratif, sauf demande expresse du requérant en Guyane et en Guadeloupe (art. L. 514-1 et art. L. 514-2° CESEDA) ;

- l'éloignement d'office de la Guyane des membres des navires se livrant à des activités de pêche illicite, avec leur accord, à destination du Venezuela, du Brésil, du Suriname ou du Guyana selon qu'ils ont la nationalité de l'un de ces États (art. L. 532-1 CESEDA) ;

- l'extension à certaines routes de Mayotte, de Guyane et de Guadeloupe du régime des visites sommaires des véhicules dans une bande frontalière ou littorale, en vue de relever les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers (art. 10-2 de l'ordonnance n° 2000-373, art. L. 611-10, L.611-11 CESEDA) ;

- la faculté de détruire les embarcations maritimes non immatriculées servant au transport d'étrangers en situation irrégulière en Guyane (art. L. 622-10-I CESEDA) ;

- l'immobilisation de véhicules terrestres et d'aéronefs par la neutralisation de tout moyen indispensable à leur fonctionnement en Guyane et en Guadeloupe (art. L. 622-10 II CESEDA) ;

- le relevé et la mémorisation des empreintes digitales et de la photographie des personnes dépourvues de titre de séjour lors du franchissement de la frontière à Mayotte pour les étrangers en situation irrégulière ou faisant l'objet d'une mesure d'éloignement (art. 10 de l'ordonnance n° 2000-373) ;

Par ailleurs, d'autres textes prévoient des dispositifs spécifiques en matière de lutte contre l'immigration irrégulière :

- la vérification d'identité des personnes dans les zones d'arrivée des étrangers en Guadeloupe et à Mayotte, sans avoir à justifier d'un motif spécifique (art. 78-2 du code de procédure pénale) ;

- la destruction immédiate des embarcations dépourvues de pavillon qui ont servi à commettre des infractions d'entrée et de séjour irréguliers sur autorisation du procureur de la République (dernier alinéa de l'article 23 de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer).

Source : Ministère des Outre-mer.


* 37 Ces embarcations mesurent dix mètres de long sur un mètre de large. Elles accueillent jusqu'à cinquante personnes, si bien qu'elles naviguent au niveau même de la mer.

* 38 Chercheurs d'or originaires du Brésil.

* 39 Avis n° 112 - Tome VII (2011-2012) de M. Félix Desplan, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/rap/a11-112-7/a11-112-71.pdf.