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Projet de loi de finances pour 2013 : Départements d'outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Départements d'outre-mer ( avis - première lecture )

D. LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE : UNE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DE LONG TERME

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenue le 101ème département français et le cinquième département d'outre-mer. La mission à laquelle a participé votre rapporteur avec Jean-Pierre Sueur et Christian Cointat21(*), au nom de votre commission, a permis d'établir un premier bilan de cette évolution institutionnelle, tant attendue par nos compatriotes mahorais.

1. La loi du 7 décembre 2010 : la consécration d'une demande institutionnelle ancienne

Le scrutin d'autodétermination du 22 décembre 1974 sur l'indépendance des îles de l'archipel est l'occasion pour Mayotte de marquer son souhait de demeurer française (avec une majorité de 63,82 %), tandis que les trois autres îles de l'Archipel des Comores auquel elle appartient votent, à une quasi-unanimité (94,56 %), en faveur de l'indépendance. A l'initiative du Sénat, la consultation concernait « des populations » et non « la population », afin de permettre un décompte des suffrages île par île. Ce choix a permis à Mayotte de connaître une évolution institutionnelle différente de celles des trois autres îles de l'archipel. Les Mahorais sont en effet foncièrement opposés à l'indépendance qui est, à leurs yeux, synonyme d'instabilité politique, d'insécurité et de privations de libertés.

Depuis cette date, les relations franco-comoriennes sont tendues, chacun des deux pays revendiquant sa souveraineté sur Mayotte : la France s'appuie sur le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes tandis que les Comores mettent en avant le principe de l'intangibilité des frontières issues de la décolonisation.

Deux nouvelles consultations sont ensuite organisées afin de déterminer l'évolution institutionnelle de Mayotte : celle du 8 février 1976 confirme les résultats du référendum du 22 décembre 1974 sur la volonté des Mahorais de demeurer Français tandis que, lors de celle du 11 avril 1976, les Mahorais expriment leur souhait de voir Mayotte dotée du statut de département d'outre-mer. Pourtant, la loi du 24 décembre 197622(*) dote Mayotte d'un statut provisoire de collectivité territoriale de la République : l'île n'est ni un département d'outre-mer, ni un territoire d'outre-mer (TOM), mais participe des deux systèmes.

Les caractéristiques du statut provisoire de Mayotte de 1976

Le statut provisoire de Mayotte de 1976, qui durera jusqu'en 2001, emprunte des caractéristiques aux départements d'outre-mer et à l'ancienne catégorie des territoires d'outre-mer.

1. Les caractéristiques de Mayotte empruntées aux départements d'outre-mer

L'île de Mayotte est divisée en dix-neuf cantons et dix-sept communes, dispose d'un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans, le mandat de conseiller général de Mayotte étant par ailleurs assimilé à celui de conseiller général de département.

Mayotte est toutefois laissée à l'écart des lois de décentralisation de 1982-1983 et demeure régie par l'organisation administrative applicable aux départements et aux communes de métropole avant l'adoption de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions23(*) : ainsi, le préfet exerce, en plus de sa fonction de représentant du Gouvernement, celle d'exécutif du conseil général de la collectivité territoriale. A ce titre, il prépare et exécute les décisions votées par les conseillers généraux, notamment comme ordonnateur des dépenses de la collectivité. Les actes du conseil général et des communes sont par ailleurs soumis à une tutelle a priori.

S'agissant des dix-sept communes, créées en 1977 par regroupement des soixante-dix villages de l'île, elles sont administrées par un conseil municipal présidé par le maire. En raison de l'absence d'impôts locaux perçus par les communes, leurs ressources proviennent exclusivement des dotations de l'État et de subventions de la collectivité territoriale.

2. Les caractéristiques de Mayotte empruntées aux territoires d'outre-mer

La collectivité territoriale de Mayotte conserve le régime de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer : ainsi, les lois françaises ne s'appliquent à Mayotte que sur mention expresse du législateur24(*).

De plus, Mayotte appartient aux Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM) au regard de l'Union européenne. En conséquence, elle ne fait pas partie intégrante de l'Union européenne et n'est pas éligible aux fonds structurels européens, contrairement aux départements d'outre-mer. Cette situation lui permet toutefois de conserver un statut fiscal et douanier particulier.

Source : Rapport n° 675 (2011-2012).

Il faudra attendre près d'un quart de siècle pour que la situation institutionnelle de Mayotte évolue de nouveau : après la signature d'un accord sur l'avenir de Mayotte, le 27 janvier 2000, entre le Gouvernement et les autorités politiques locales, qui fait l'objet d'une consultation de la population qui l'approuve le 2 juillet 2000, la loi du 11 juillet 200125(*) dote Mayotte du statut hybride de « collectivité départementale », tout en admettant implicitement l'impossibilité d'une départementalisation à court terme du fait des spécificités locales. Cette loi permet également d'appliquer à Mayotte les grands principes régissant l'organisation administrative des départements issus de la loi de décentralisation du 2 mars 198226(*).

L'appartenance de Mayotte à la France reçoit ensuite une consécration constitutionnelle avec la loi constitutionnelle du 28 mars 200327(*) qui la qualifie de collectivité territoriale régie par l'article 74 de la Constitution.

Le 18 avril 2008, sur le fondement de l'article 72-4 de la Constitution, le conseil général de Mayotte adopte une résolution relative à l'accession de Mayotte au régime de l'article 73 de la Constitution. Le gouvernement propose alors, le 8 janvier 2009, un Pacte pour la départementalisation de Mayotte, qui définit les étapes de la création du futur « Département de Mayotte ». Les Mahorais se sont massivement prononcés en faveur de cette transformation institutionnelle, le 29 mars 2009.

Ainsi, la loi organique du 3 août 200928(*) pose le principe de la départementalisation de Mayotte. Sur cette base, une loi simple29(*) et une loi organique30(*) sont promulguées le 7 décembre 2010 afin de définir les conditions de fonctionnement des nouvelles institutions du Département de Mayotte, première collectivité unique d'outre-mer exerçant les attributions d'un département et d'une région. Le 31 mars 2011, la collectivité départementale de Mayotte est officiellement devenue le Département de Mayotte.

2. Un changement institutionnel de longue haleine

La départementalisation est un processus long. L'extension et l'adaptation du droit commun n'ont pas pris fin avec la naissance officielle du Département de Mayotte. Comme l'ont souligné MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et votre rapporteur, « l'évolution institutionnelle continue, avec notamment la préparation de Mayotte à l'application, à partir de 2014, de la fiscalité de droit commun, au changement de statut au niveau européen et le rapprochement des dispositions applicables à Mayotte avec le droit commun.

Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que la préparation à l'évolution institutionnelle de Mayotte s'est accompagnée, depuis dix ans, de bouleversements sociaux majeurs.

Tout d'abord, le statut personnel, droit civil coutumier inspiré du droit musulman, qui s'applique automatiquement aux Mahorais musulmans tant qu'ils n'y ont pas renoncé au profit du statut de droit commun, a été fortement remis en question. Certains droits conférés par ce statut étant incompatibles avec plusieurs principes constitutionnels et la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, la loi de programme pour l'outremer du 21 juillet 200331(*) puis l'ordonnance du 3 juin 201032(*) ont conduit à une profonde mutation de ce statut sans toutefois remettre en cause son existence.

Ensuite, il a été mis fin aux missions traditionnelles des cadis qui ont joué, pendant plusieurs siècles, un rôle majeur dans la société comorienne, en tant que juge, médiateur, responsable de l'état civil et institution régulatrice de la vie sociale et familiale. La suppression de leurs missions pose la question de leur rôle aujourd'hui. Par ailleurs, la fin de la justice cadiale s'est accompagnée de la mise en place de l'organisation judiciaire de droit commun : or, la faiblesse des moyens humains et budgétaires permet difficilement de faire face à l'accroissement de la charge de travail pesant sur les nouvelles juridictions, également en charge des contentieux de droit civil coutumier.

Enfin, la fiabilité des listes électorales et l'identification des personnes éligibles aux prestations sociales a nécessité la constitution d'un état civil, avec la mise en place d'une commission de révision de l'état-civil (CREC), dont l'activité a duré dix ans (2001-2011). Elle a rendu 85 000 décisions ce qui a permis l'édiction de 240 000 actes d'état-civil.

Sur le plan fiscal, la départementalisation de Mayotte se poursuit aujourd'hui avec la mise en place de la fiscalité de droit commun, prévue le 1er janvier 2014, ce qui implique la réforme du cadastre qui connaît aujourd'hui de sérieuses difficultés.

La poursuite du processus de départementalisation nécessite d'adapter tout le droit commun antérieur au 31 mars 2011 à Mayotte, qui doit désormais faire l'objet d'une application explicite, ce qui se traduit par une « départementalisation progressive et adaptée » pour le champ de droit commun. La loi du 7 décembre 2010 a distingué les domaines pour lesquels l'application du droit commun était écartée, de ceux où le droit commun était appliqué et adapté soit immédiatement, soit par le biais d'ordonnances. Ces ordonnances interviennent dans des domaines aussi variés que la législation du travail, du logement, de l'action sociale. L'ensemble des ordonnances a été pris dans le délai imparti par la loi (dix-huit mois). Le travail d'application et d'adaptation des dispositions de l'Hexagone applicables à Mayotte se poursuit, avec notamment l'article 9 du projet de loi de régulation économique en outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer, qui prévoit une habilitation par ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour adapter et étendre les dispositions du code de la santé publique, les législations applicables à l'énergie, au climat, à la qualité de l'air, ainsi qu'à la sécurité et aux émissions des véhicules, la législation des transports et celle relative à la protection de l'environnement.

Votre rapporteur se félicite de cette extension qui permet à Mayotte de bénéficier du régime de droit commun et qui est une reconnaissance de la République envers ce territoire.

3. L'accès de Mayotte au statut européen de région ultrapériphérique

Parallèlement à la départementalisation, Mayotte a souhaité accéder au statut européen de région ultrapériphérique (RUP). Votre rapporteur rappelle que ce processus est indépendant, d'un point de vue juridique, du processus de départementalisation. Toutefois, le rapprochement de Mayotte du droit commun facilite ce processus, concernant l'application à Mayotte du droit communautaire.

On rappellera que l'article 299-2 du traité instituant les Communautés européennes reconnaît la spécificité des départements d'outre-mer français. Les régions ultrapériphériques, appartenant à l'Union européenne, se caractérisent par « leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits » (article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - TFUE).

Le conseil européen du 11 juillet 2012 s'est prononcé en faveur de la « rupéisation » de Mayotte, ce dont se félicite votre rapporteur. En bénéficiant de ce statut, Mayotte pourra prétendre à des mesures spécifiques de la part de l'Union européenne. Elle sera, à compter du 1er janvier 2014, éligible aux fonds structurels européens, notamment le fonds social européen (FSE) et le fonds européen de développent régional (FEDER). On estime à 500 millions d'euros le montant des subventions européennes que pourrait percevoir Mayotte entre 2014 et 2020, ce qui lui permettra de rattraper son retard économique et de programmer un certain nombre d'investissements pour répondre aux besoins de sa population.

4. Un accompagnement indispensable qui fait aujourd'hui défaut

Le processus de départementalisation, qui apparaît comme une évolution institutionnelle de long terme, nécessitant l'application et l'adaptation des législations applicables dans les autres territoires de la République, doit faire l'objet d'un accompagnement spécifique, aussi bien en moyens humains, de la part des services de l'État, que juridique et financier. Or, la mission de votre commission, à laquelle a participé votre rapporteur, a regretté la faiblesse de celui-ci. Dans un contexte d'évolution institutionnelle aussi bien au niveau national qu'au niveau européen, votre rapporteur estime que le Gouvernement doit apporter l'expertise dont ce territoire a besoin, afin de rendre pleinement effectif l'accès de Mayotte au statut de département et de région ultrapériphérique.


* 21 Rapport d'information n° 675 (2011-2012) de MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, « Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis », consultable à l'adresse suivante : http:/senat.fr/notice-rapport/2011/r11-675-notice.html.

* 22 Loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte.

* 23 Ordonnances n° 77-449 et 77-450 du 29 avril 1977 portant extension et adaptation de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et du code des communes à Mayotte.

* 24 Article 10 de la loi précitée du 24 décembre 1976.

* 25 Loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

* 26 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* 27 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 28 Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.

* 29 Loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

* 30 Loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

* 31 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* 32 Ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître.