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Projet de loi de finances pour 2013 : Développement des entreprises et du tourisme

22 novembre 2012 : Budget - Développement des entreprises et du tourisme ( avis - première lecture )

B. UNE SITUATION INQUIÉTANTE POUR LA SANTÉ ET LA SÉCURITÉ DES CONSOMMATEURS

Votre rapporteur tire de ses auditions et déplacements une analyse inquiétante pour la protection de la santé et de la sécurité des consommateurs, au-delà de la seule protection de leur intérêt économique dans leurs rapports avec des professionnels. S'il a pu évoquer plus haut des difficultés davantage liées à la réorganisation elle-même et à ses effets perturbateurs de court terme, il souhaite à présent examiner certaines difficultés plus structurelles ou bien durables qui, cumulées à plusieurs années de forte baisse des effectifs, exigent de s'interroger sur la réalité de l'accomplissement des missions de protection des consommateurs et de contrôle du respect du droit de la consommation.

Du point de la vue de la DGCCRF comme de ses cadres et agents rencontrés dans les DDPP et DDCSPP, la rupture de la chaîne hiérarchique entre l'échelon régional et l'échelon départemental et la rupture de l'unité de commandement des agents est une source de lourdeur de gestion, alors même que les missions de contrôle de la DGCCRF s'accomplissent principalement, en matière de droit de la consommation, par les enquêtes des agents placés dans les services départementaux90(*). La conduite des enquêtes nationales est devenue plus complexe administrativement.

A cet égard, votre rapporteur a rencontré des interlocuteurs assez souvent critiques, ou à défaut interrogatifs, y compris dans l'encadrement, sur le rôle des « pôles C » des DIRECCTE vis-à-vis des DDPP et DDCSPP en matière de pilotage, d'animation, de coordination et de synthèse, mais aussi sur le fait que les effectifs des DIRECCTE seraient davantage préservés ou qu'ait été confiées aux DIRECCTE des missions de contrôle dans le domaine de la concurrence, scindant les missions des agents entre l'échelon régional et l'échelon départementale. L'articulation semblerait encore à construire entre les deux niveaux. Au vu de cette contestation du rôle des DIRECCTE, votre rapporteur s'attachera à évaluer le rôle concret et la place des DIRECCTE dans son prochain avis budgétaire.

Parallèlement, votre rapporteur a observé dans ses déplacements une quasi absence de coopérations interdépartementales ou entre le niveau régional et le niveau départemental, alors même qu'elle semblerait devoir s'imposer en raison de la réduction des effectifs, afin de mutualiser sur l'ensemble de la région des actions spécifiques ou des compétences rares. Entendu par votre rapporteur, le secrétariat général du Gouvernement, responsable de la gestion des DDI, a admis qu'il était difficile à ce jour d'organiser ces coopérations sur les missions de concurrence, de consommation et de répression des fraudes. Des réflexions sont en cours sur la notion d'interdépartementalité, consistant à confier, pour les compétences rares, à une seule direction départementale une compétence territoriale sur toute une région.

Ainsi, pour les missions de concurrence, de consommation et de répression des fraudes, la RéATE peut être considérée comme une réforme inachevée compte tenu de ses effets sur les structures, les agents et la qualité de l'accomplissement des missions. Elle appelle, au terme d'une nécessaire stabilisation après tant de perturbations, de non moins nécessaires corrections, au vu des dysfonctionnements et insuffisances constatés.

Si votre rapporteur n'envisage pas de retour en arrière de la RéATE, une telle hypothèse de « désimbrication » n'étant guère réaliste au regard des efforts déployés pour sa mise en oeuvre, de la taille des différentes équipes et du manque de fonctions support, il s'interroge néanmoins sur la viabilité des DDCSPP. Les difficultés de gestion et de fonctionnement des DDCSPP paraissent plus lourdes structurellement que celles des DDPP, d'autant que le choix d'un schéma différent selon les départements ne contribue pas à la lisibilité de l'organisation de l'administration déconcentrée.

1. Une perte durable de visibilité

A priori, la perte de lisibilité et de visibilité, pour les consommateurs comme pour les professionnels et parfois pour les autres administrations, des missions de la DGCCRF résultant de la création des nouvelles DDI ne devrait être qu'une difficulté transitoire. En effet, le regroupement de services administratifs en un lieu unique devrait être une simplification.

Toutefois, si l'on connaissait les services de la DGCCRF, comme les services vétérinaires au demeurant, on ne connaît pas encore les DDPP et les DDCSPP. Votre rapporteur a pu le constater y compris dans des associations de consommateurs alors que, souvent, des actions locales d'information ont été organisées pour présenter la nouvelle organisation des services de l'État. Plusieurs années au moins seront nécessaires pour que les nouvelles structures retrouvent la notoriété dont bénéficiaient celles qu'elles ont remplacées.

De plus, la dénomination de « protection des populations » est ambiguë et ne rend pas compte de la réalité des missions, qui concernent la protection de la santé, de la sécurité et de l'intérêt des consommateurs, en large partie, mais en aucun cas le maintien de l'ordre public ou le secours aux personnes en difficultés91(*). Ces dénominations ne correspondent pas en outre à l'intitulé de ministères ou d'administrations centrales qui peuvent être connus des usagers et des consommateurs.

Cette perte de visibilité s'est traduite dans les statistiques d'activité des services concernés, selon les données locales fournies à votre rapporteur, car la transition administrative n'a pas toujours été simple pour l'usager, lorsque les services ont déménagé, parfois dans des zones d'activité en dehors des lieux habituels d'implantation des administrations, et leurs numéros de téléphone ont changé92(*). Les permanences d'accueil ont connu une forte baisse de fréquentation et les sollicitations téléphoniques ont diminué sans être compensées par une progression des sollicitations par internet.

2. Des difficultés de gestion dans les directions départementales

Votre rapporteur a observé d'importantes difficultés de gestion dans les nouvelles directions départementales, plus lourdes dans les DDCSPP que dans les DDPP, certaines étant vraisemblablement transitoires mais d'autres plus structurelles. Ces difficultés sont évidemment accentuées par la réduction des effectifs. Si l'unité des DDPP semble peu à peu se mettre en place, malgré des métiers plus différents qu'il n'y paraît, elle paraît difficile à atteindre pour les ensembles très composites que sont les DDCSPP.

Votre rapporteur a également constaté, logiquement, que lorsque la préfiguration a été assurée de manière intelligente entre des responsables des administrations antérieures choisis avec discernement et que cette équipe de préfiguration a pris ensuite la direction des nouvelles DDI, la mise en place de ces DDI a été plus sereine, dans un esprit d'unité plus important malgré les différences incontournables de culture administrative. La procédure de choix des préfigurateurs et des directeurs, évoquée plus haut, n'a cependant pas toujours permis, essentiellement dans les DDPP, que les services antérieurs soient toujours tous représentés. Or, la préfiguration ne s'est pas bien déroulée partout, comme a pu le constater votre rapporteur. Au demeurant, la réduction des deux tiers environ du nombre de postes de direction a pu être mal vécue par les directeurs en fonction au moment de la désignation des préfigurateurs et de la création des nouvelles DDI.

Compte tenu de la disparité des règles de gestion des agents selon leur administration, avec des cibles d'effectifs par ministère, chacun pilotant ses effectifs budgétaires au niveau national, il est difficile de faire de la gestion prévisionnelle des emplois au niveau de la direction. En tout cas, dans le pilotage national de ses effectifs budgétaires, la DGCCRF fixe pour certaines directions départementales des effectifs cibles en-deçà des effectifs actuels

Lorsqu'un agent est affecté dans une fonction support, au secrétariat général de la direction, il n'est plus disponible pour l'accomplissement des missions mais il reste comptabilisé au titre de son administration d'origine, qui l'a en charge budgétairement. Du fait de la mutualisation des fonctions support avec d'autres ministères, il est ainsi difficile pour l'administration centrale de gérer son plafond d'emplois.

Outre la question des fonctions support, pour lesquelles il existe une norme interministérielle de 8,5 % des effectifs dans les DDPP et DDCSPP, votre rapporteur insiste sur l'illusion de la polyvalence des agents, car tous ne disposent pas des mêmes prérogatives juridiques. Dans les DDPP, les agents de la DGCCRF, formés à cet effet, disposent de pouvoirs d'enquête93(*) qui ne sont pas les mêmes que les agents des anciens services vétérinaires, même s'il existe des possibilités d'actions communes - ou plus exactement simultanées et coordonnées -, qui souvent existaient déjà avant la création des DDI. Dans les DDCSPP, l'hétérogénéité est encore plus grande et ne saurait permettre de mutualisation pour les missions de contrôle au titre des missions de protection des populations, avec l'aide d'agents issus d'autres ministères qui n'ont ni les compétences techniques ni les qualités juridiques pour le faire.

De plus, au sein des DDI - et c'est leur principe de fonctionnement -, chaque agent continue à relever de son corps et de son administration, de sorte qu'il existe une disparité de rémunérations, de régime indemnitaire, de régime d'action sociale, de règles de décompte du temps de travail... Cette disparité peut être une source supplémentaire de difficulté au quotidien.

La gestion budgétaire est également alourdie du fait du rattachement à plusieurs ministères et programmes budgétaire et de la multiplicité des budgets opérationnels de programme - trois seulement dans les DDPP, bien davantage dans les DDCSPP.

Du point de vue des systèmes d'informations, les anciennes UDCCRF et DDSV continuent à exister dans les faits, chacun continuant à relever pour le suivi de ses missions de son application informatique propre incompatible avec l'autre. Un projet informatique est en cours en vue de constituer une interface permettant d'obtenir des statistiques d'activité agrégées, d'abord sur le secteur de la restauration puis l'ensemble du secteur de la remise directe94(*).

On peut aussi relever des démarches qualité différentes entre les agents relevant de la DGCCRF et ceux relevant de la DGAL : les anciens services vétérinaires ont fait l'objet d'une accréditation, sur la base d'une norme ISO, alors que la démarche qualité de la DGCCRF n'est pas de même nature. Cette accréditation renforce la rigidité des logiques professionnelles.

Concernant les DDCSPP, les lourdeurs et difficultés de gestion sont nettement renforcées, contraignant leurs directeurs, à la tête d'ensembles aux missions et personnels hétérogènes, à abandonner la logique professionnelle de leur métier d'origine, absorbés par des tâches de gestion administrative plus lourdes, pour devenir des généralistes de la gestion administrative. Il a semblé à votre rapporteur que ce phénomène n'était pas si manifeste dans les DDPP, laissant penser que les profils des directeurs étaient différents dans les DDPP et les DDCSPP. Cette contrainte de gonflement des tâches d'administration qui s'impose aux directeurs des DDCSPP nécessite de renforcer l'encadrement intermédiaire avec un échelon supplémentaire, au détriment de l'encadrement de proximité lié au métier parfois. Ainsi, ont pu être créés un pôle « protection des populations » et un pôle « cohésion sociale », outre un secrétariat général, au risque d'allonger la chaîne hiérarchique interne et de minorer les impératifs de gestion liés aux missions elles-mêmes.

Enfin, il a été indiqué à plusieurs reprises à votre rapporteur que les relations entre la DGCCRF et la DGAL ne semblaient pas avoir évolué depuis la RéATE, alors même que leurs agents en services déconcentrés se trouvaient désormais dans les mêmes directions, ce qui devrait susciter un dialogue plus régulier. Votre rapporteur ne saurait à ce stade porter de jugement sur ce point, mais en tout état de cause il est bien de la responsabilité des administrations centrales de faire en sorte que leurs agents puissent voir se rapprocher autant que possible leurs méthodes et leurs outils de travail.

3. La juxtaposition de métiers différents

La question des métiers et des cultures administratives regroupés au sein des nouvelles DDI se pose évidemment dans des termes très différents dans les DDPP et dans les DDCSPP. Marquant la vie quotidienne des agents, elle a souvent été mise en avant par les représentants du personnel rencontrés par votre rapporteur. Malgré le regroupement administratif des services, la rigidité structurelle des logiques professionnelles demeure, fondée sur des métiers distincts et des compétences juridiques différentes

Fréquemment, mais pas dans tous les départements, les UDCCRF et les DDSV entretenaient de bons rapports et avaient l'habitude de coopérer, par exemple lors des opérations interministérielles de contrôle des vacances d'été ou avant les fêtes de fin d'année. Le contrôle de l'alimentation était le point commun de ces deux structures, de sorte qu'il a souvent conduit à créer au sein des nouvelles DDI un service commun pour suivre la qualité et la sécurité de l'alimentation, groupant des agents des deux origines. Pour autant, leurs prérogatives et les finalités de leurs contrôles ne sont pas les mêmes, limitant les possibilités de mutualisation. Les agents ne sont pas interchangeables pour effectuer un contrôle, tout au plus peut-on organiser des contrôles conjoints plus facilement. Au surplus, les agents des anciennes DDSV ont des compétences très spécialisées techniquement, tandis que les agents de la DGCCRF sont au départ plus polyvalents, même si au long de leur carrière ils se spécialisent nécessairement en pratique.

En dehors du secteur alimentaire, le cloisonnement demeure entre les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les agents des anciens services vétérinaires. La coopération dans le secteur alimentaire existait déjà avant la RéATE, de sorte que celle-ci n'a pas apporté de synergie nouvelle de ce point de vue. Des efforts sont néanmoins accomplis par les directions pour rapprocher ou homogénéiser ce qui peut l'être. Ainsi, la DDPP de la Somme a unifié tous ses documents en matière de contentieux et poursuit ce travail sur l'ensemble des questions juridiques.

Les cultures et les missions de la DGCCRF et des anciens services vétérinaires étaient néanmoins proches, puisqu'il s'agissait de missions de contrôle, dans l'intérêt des consommateurs, et les rapprocher pouvait avoir une légitimité, mais cet argument n'est pas recevable pour les DDCSPP.

La réalité de la juxtaposition administrative est manifeste dans les DDCSPP, alors qu'elle est moins vive dans les DDPP. Tout au plus peut-on relever, au titre de la mutualisation au sein des DDCSPP, un rôle d'alerte mutuelle entre les différents personnels.

Outre les anciennes UDCCRF et DDSV, les DDCSPP regroupent les anciennes directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS) et une partie des anciennes directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), ainsi que quelques autres personnels aux effectifs plus restreints. Alors qu'il n'est déjà pas simple de faire apparaître le début d'une culture administrative commune chez les deux catégories d'agents réunis dans les DDPP, malgré des missions pourtant assez proches, il paraît extrêmement complexe dans les DDCSPP de marier les cultures administratives alors que les missions n'ont pas de lien les unes avec les autres.

Enfin, une dernière question est importante du point de vue de l'exercice du métier : l'encadrement des agents, au niveau des directeurs, mais aussi - et peut-être même surtout, au quotidien - au niveau de l'encadrement intermédiaire et de proximité. Des agents de la DGCCRF encadrent des agents relevant d'autres administrations ou plus fréquemment l'inverse, a fortiori dans les DDCSPP. Il arrive ainsi que les agents de la DGCCRF se trouvent encadrés par des cadres venant d'autres administrations, ne connaissant par leur métier, situation complètement nouvelle par rapport à l'organisation antérieure. Ces cadres ne sont pas forcément sensibles aux orientations de la DGCCRF. En tout état de cause, les agents de la DGCCRF n'ont pas toujours un cadre référent issu de la DGCCRF pour les accompagner dans leur travail.

La création des DDPP a souvent permis que les deux administrations antérieures, et donc les deux métiers, soient également représentées dans les fonctions de directeur et de directeur adjoint. Par définition, cela n'était pas possible pour les DDCSPP, prenant la suite de quatre structures, contribuant davantage au développement des tâches de gestion administrative au détriment du métier, comme cela a été évoqué plus haut.

Selon les données fournies à votre rapporteur, sur les 50 DDPP, on compte 17 directeurs et 31 adjoints issus de la DGCCRF, de sorte que la quasi totalité des DDPP dispose à sa tête d'un agent de la DGCCRF. En revanche, sur les 46 DDCSPP, 7 directeurs et 6 adjoints sont issus de la DGCCRF, ce qui représente moins d'un tiers des DDCSPP. Ainsi, dans 35 départements, ni le directeur ni son adjoint ne sont issus de la DGCCRF. Votre rapporteur relève néanmoins que, en particulier dans les DDCSPP, le directeur est éloigné de la logique professionnelle de la plupart des agents qu'il encadre. En outre, dans près de 30 % des départements, l'encadrement de proximité des agents de la DGCCRF n'est pas assuré par un cadre de la DGCCRF mais par un agent non gradé voire par un fonctionnaire d'une autre administration, ce qui est problématique pour la transmission des instructions, l'accomplissement des missions ou le suivi des méthodes au quotidien.

Ainsi, si la RéATE a créé de nouvelles structures administratives, elle n'a fait que juxtaposer des statuts, des métiers, des cultures administratives, des compétences, sans qu'aucune convergence ne soit envisagée et sans que beaucoup de mutualisations aient pu apparaître.

4. Le risque de désengagement du contrôle de certains secteurs

Les missions de contrôle dans le domaine de la protection des consommateurs sont des missions régaliennes de l'État.

La réduction des effectifs et des crédits, quels que soient les gains de productivité des agents ou d'efficacité liés à certaines mutualisations, réduit nécessairement la capacité de contrôle, imposant une hiérarchisation parmi les contrôles et une définition de secteurs prioritaires à contrôler. Par exemple, dans le domaine de la sécurité alimentaire, contrôlée par les agents des DDI issus des anciens services vétérinaires, la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture a établi pour 2013 un ordre de priorité entre les missions, en tenant compte d'abord des missions de service public, conduisant de fait à ce que les missions moins prioritaires puissent ne pas être accomplies.

Il résulte ainsi de ces priorités en matière de sécurité alimentaire que le nombre de contrôles devra très fortement diminuer dans les secteurs de la remise directe et de la restauration collective, afin de dégager des effectifs pour d'autres priorités. Votre rapporteur s'inquiète des effets d'une réduction significative du nombre et donc de la fréquence de ces contrôles.

Dans ces conditions, le risque est grand d'une perte de crédibilité du contrôle, trop rare et parfois inexistant, n'incitant plus le professionnel à être vigilant à l'égard des règles qu'il est tenu de respecter, sous peine de sanctions en cas de contrôle : si la probabilité du contrôle devient trop faible pour que le risque de sanction soit réel, les professionnels n'auront plus à craindre les contrôles et, pour les moins consciencieux d'entre eux, s'affranchiront du respect des règles de protection des consommateurs. Cette question se pose d'une façon particulièrement aiguë dans le secteur alimentaire, car la santé des consommateurs est directement en jeu.


* 90 Ainsi qu'il a déjà été indiqué, les tâches d'enquête en matière de concurrence relèvent pour l'essentiel des DIRECCTE. Il existe en outre un service national des enquêtes de la DGCCRF.

* 91 Plusieurs personnes ont fait part d'appels téléphoniques de personnes pensant contacter un service publics d'assistance ou de secours, à l'instar de la police ou des pompiers.

* 92 Une difficulté transitoire résulte dans le fait que les divers annuaires informant le public sur les coordonnées des administrations locales n'ont souvent tenu compte qu'avec retard de la nouvelle organisation des services issus de la RéATE, de sorte que les usagers ne parvenaient pas tous à joindre ces nouveaux services qu'ils ne connaissaient pas, a fortiori lorsque les anciens numéros de téléphone sonnaient « dans le vide » comme cela a apparemment souvent été le cas.

* 93 Voir supra p. 27.

* 94 La remise directe correspond à la vente directe de produits alimentaires au consommateur : restaurants, marchés, commerçants...