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Projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement

5 décembre 2012 : Banque publique d'investissement ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA RAISON D'ÊTRE DE LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT : RENFORCER L'APPUI FINANCIER AU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES DANS LE CADRE D'UNE STRATÉGIE NATIONALE DE CROISSANCE

En France, les TPE, les PME et les ETI ont souvent du mal à financer leurs projets de développement. Les critères de rentabilité et de risque des financeurs privés, notamment des banques, freinent en effet l'éclosion de nombre de projets pourtant viables. C'est le constat de ces défaillances du marché qui justifie en premier lieu l'intervention financière des pouvoirs publics, cette intervention ayant pour objectif d'entraîner les financeurs privés par des mécanismes de cofinancement.

A. LE FINANCEMENT DES ENTREPRISES : UN DOMAINE DÉJÀ INVESTI PAR LES POLITIQUES PUBLIQUES

1. Des défaillances de marché qui justifient une intervention des pouvoirs publics

Le constat de défaillances conjoncturelles et structurelles du marché en matière de financement de l'activité économique est clairement établi :

sur le plan structurel, certains projets peinent en effet à trouver des financements parce qu'ils présentent un niveau de risque trop important par rapport à l'espérance de gain du financeur. C'est le cas notamment des projets de création d'entreprises dont les porteurs ne peuvent présenter une garantie le « collatéral » suffisante en cas d'échec. C'est le cas aussi de tous les projets pour lesquels les financeurs ne sont pas en mesure d'estimer objectivement le niveau de risque pris. Cela arrive quand ils ne connaissent pas bien le porteur de projet (sa motivation, ses compétences, etc.) ou quand le projet concerné sort des cadres d'analyse habituels, par exemple quand il s'agit d'un projet d'innovation ou d'exportation ou quand le projet concerne un secteur émergent dont le modèle d'affaire est mal connu ;

sur le plan conjoncturel, le marché financier peut faire face à des situations d'illiquidité, comme on l'a vu lors du « credit crunch » de la fin 2008. Les entreprises du secteur non financier peuvent également se retrouver face à des besoins courants de financement exceptionnellement élevés, notamment quand les mécanismes du crédit inter entreprises se grippent.

Il est à noter que, de manière générale, même s'il est souhaitable pour éviter que certaines dérives ne se reproduisent, le durcissement des règles prudentielles décidé après la crise financière de 2008-2009 risque de renchérir le coût d'accès aux financements externes pour les entreprises. Bâle III et Solvabilité II vont en effet limiter considérablement l'effet de levier des ressources stables des banques et des sociétés d'assurance.

Or, il existe depuis plusieurs années un consensus assez large pour estimer qu'un des principaux freins à la croissance des entreprises françaises est lié à leurs difficultés d'accès aux financements externes, bancaires ou de marché, de court ou de long terme. Cette difficulté des PME françaises à financer leur développement se traduit par un faible nombre d'entreprises de taille intermédiaire, comparativement aux autres grands pays industriels, et cette spécificité française constitue sans doute l'un des éléments d'explication centraux du faible potentiel de croissance de la France et de la détérioration de sa compétitivité. Ce sont en effet les PME et les ETI à croissance rapide qui jouent un rôle moteur dans le renouvellement du tissu productif, la diffusion de l'innovation et le développement des exportations.

C'est pourquoi, au cours de la décennie écoulée, les pouvoirs publics ont construit plusieurs outils publics de financement des entreprises.

2. Une intervention publique qui s'appuie actuellement sur OSEO et la Caisse des dépôts et consignations

Le dispositif public est organisé en deux grandes branches :

- OSEO est l'acteur public principal dans le domaine du crédit, de la garantie et de l'aide à l'innovation ;

- le groupe de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), à travers ses filiales (Fonds stratégique d'investissement (FSI) et CDC Entreprises) intervient quand à lui principalement en fonds propres par des prises de participation1(*).

a) OSEO, un spécialiste du financement très actif et très apprécié des entreprises

Dans le domaine du prêt, OSEO intervient, le plus souvent en co-financement avec des banques commerciales pour offrir une large gamme de produits, segmentée en fonction de la phase du cycle de vie des entreprises clientes (création, développement, transmission), du niveau de risque des opérations (avec en particulier un développement récent des financements « mezzanine » pour les projets présentant des risques élevés, tels que le contrat de développement participatif ou le prêt participatif d'amorçage) ou de l'utilisation finale des crédits (par exemple financement des investissements immatériels et de la trésorerie de départ dans le cadre du prêt à la création d'entreprise ou financement des dépenses nécessaires aux exportations2(*)).

OSEO propose également des outils de mobilisation des créances commerciales, comme le dispositif Avance +3(*), ou de mobilisation des créances fiscales (crédit d'impôt recherche).

En ce qui concerne les interventions en garantie, OSEO partage le risque pris par des établissements de crédits ou des investisseurs en fonds propres en prenant en charge une quotité de la perte finale, variable selon le type d'opération. Dans ce domaine également, OSEO offre une large palette de produits, allant de la garantie des prêts d'honneur aux créateurs d'entreprise à la garantie des dépenses liées à l'internationalisation, en passant par la garantie transmission.

Cette activité fait l'objet d'un financement mixte, en partie assurantiel (les organismes couverts versant une commission à OSEO) et en partie public (l'État et les régions versant des dotations qui permettent d'étendre la couverture de la garantie).

On peut rappeler que, dans le cadre du plan de relance, OSEO a également mis en place deux dispositifs de garantie conjoncturels à destination des PME et ETI, « Renforcement de la Trésorerie » et « Lignes de Crédits Confirmées », dont la pérennisation, sous une forme ou une autre, pourrait être utile.

Dans le domaine du soutien à l'innovation enfin, OSEO intervient sous forme de subventions ou d'avances remboursables à travers trois programmes : le programme « Aide à l'innovation - AI », qui vise des projets individuels d'entreprises ; le programme « Innovation stratégique industrielle - ISI », qui concerne des grands projets de recherche collaborative et le programme Investissements d'avenir (PIA), qui utilise des financements tirés du Grand emprunt pour financer les programmes de R&D structurants des pôles de compétitivité et la recherche des PMI des filières stratégiques.

Le tableau ci-dessous permet de situer l'ampleur des interventions d'OSEO et la place de celles-ci dans le financement des TPE, PME et ETI de notre pays.

CHIFFRES CLÉS DE L'ACTIVITE D'OSEO

2009

2010

2011

Prév. 2012

INNOVATION (en millions d'euros)

560

650

623

612

Financement État-Programme (aides à l'innovation - AI)

304

308

315

310

Financement État-Programme (innovation stratégique industrielle - ISI)

150

140

107

100

Financements partenaires

106

121

89

82

Fonds unique interministériel - FUI

-

81

112

120

 

 

 

 

 

INVESTISSEMENTS D'AVENIR (en millions d'euros)

 

 

70

143

Projets structurants des pôles de compétitivité (PSPC)

-

-

45

100

Filières stratégiques

-

-

25

43

FINANCEMENT (en M€)

 

 

 

 

Encours de cofinancements au 31 décembre

8 952

10 318

12 654

 

Production de cofinancement d'investissements

2 581

3 233

4 164

5 000

dont PLMT

1 329

1 204

1 946

 

dont crédit-bail

891

1 155

1 226

 

dont prêts mezzanine

262

771

893

 

dont Contrats de développement participatifs

1,8

542

568

 

Financement court terme (en millions d'euros)

 

 

 

 

Encours moyen débiteur brut annuel (crédits et cautions)

855

859

878

 

PNB hors transit

37

38

40

40

GARANTIE

 

 

 

 

Accords en garantie (garantie nationale) (millions d'euros)

3 378

3 448

3 491

3 500

dont création

1 126

1 397

1 376

1 300

dont transmission

609

686

685

700

dont développement

638

687

722

500

dont innovation/développement durable

288

163

145

370

 

 

 

 

 

Accords en garantie sur fonds du plan de relance (millions d'euros)

2 245

1 197

112

0

Encours total des risques au 31 décembre (millions d'euros)

10 242

11 955

11 864

 

Nombre de concours garantis

104 293

100 088

89 012

 

Nombre d'entreprises accompagnées

81 256

80 713

73 325

 

Montant net des risques couverts (millions d'euros)

5 752

5 326

4 231

 

 

 

 

 

 

Source : OSEO

b) Le groupe Caisse des dépôts et consignations : un investisseur majeur dans le domaine des fonds propres

L'objectif du groupe CDC est d'apporter une réponse aux besoins de financement de fonds propres des entreprises de toute taille dans une perspective d'accompagnement de long terme. À travers ses filiales (FSI, CDC entreprises), le groupe offre une gamme de financements très étoffée, segmentée selon quatre critères : le montant du besoin en capital, le stade de développement de l'entreprise, la nature du financement (micro-crédit, prêt d'honneur, fonds propres ou quasi fonds propres) et, enfin, le caractère, minoritaire ou majoritaire de la participation.

(1) Un investisseur minoritaire de long terme dans les ETI et les grosses PME : le Fonds stratégique d'investissement

Créé en décembre 2008, le Fonds stratégique d'investissement (FSI) est une société anonyme, dotée de 20 milliards d'euros de capital4(*) et détenue à 51 % par la CDC et à 49 % par l'État, qui intervient en fonds propres pour prendre des participations minoritaires dans des entreprises françaises, théoriquement plutôt des PME et des ETI, en fonction de leur intérêt stratégique pour l'économie française ou pour une filière en particulier.

Il s'appuie sur une doctrine d'investissement qui définit précisément ses trois axes d'intervention, à savoir :

- l'apport de fonds propres permettant aux entreprises de dynamiser leur croissance interne ou de procéder aux acquisitions nécessaires à leur croissance externe ;

- la souscription au capital d'entreprises en mutation pour accompagner leur transformation si elles sont viables, malgré des difficultés temporaires ;

- la stabilisation de l'actionnariat des entreprises disposant de positions concurrentielles solides et dont les compétences, le savoir-faire ou les technologies sont importantes pour le tissu industriel du pays.

Le FSI se comporte par ailleurs selon les principes d'un investisseur avisé (prise en compte du retour sur investissement et du risque) tout en intégrant dans ses choix des critères d'intérêt collectif comme l'impact sur l'emploi et sur le territoire, le rôle dans la filière, la capacité d'innovation ou encore l'exposition internationale.

En 2011, les nouveaux investissements du FSI se sont élevés à 2,5 milliards d'euros, ce qui porte l'investissement cumulé à 7,1 milliards d'euros depuis sa création.

Outre son rôle d'investissement en direct dans le capital de sociétés, le FSI est aussi devenu un acteur structurant dans le secteur du capital investissement français :

- il a développé une stratégie de filière en investissant dans les PME/ETI au travers de fonds sectoriels qu'il a contribué à mettre en place : le FMEA 1 et 2 pour les équipementiers automobiles, Innobio dans les biotechnologies, le Fonds Bois dans la filière bois ou encore le Fonds de consolidation et de développement des entreprises (FCDE) ;

il a investi dans les quelques 189 fonds régionaux et nationaux partenaires du programme France Investissement (désormais programme FSI France Investissement 2020, doté de 4 milliards d'euros pour la période 2012-2020).

(2) CDC Entreprises, le financeur en fonds propre des PME petites et moyennes

CDC Entreprises est une filiale à 100 % de la Caisse des Dépôts. C'est essentiellement une société de gestion qui effectue les investissements d'intérêt général5(*) du groupe Caisse des Dépôts. À ce titre, elle gère :

- les fonds confiés par le FSI dans le cadre du programme France Investissement ;

- les fonds relevant du plan Élan PME, soit 50 millions d'euros par an, dédiés aux investissements directs ;

- une partie des fonds du programme d'investissements d'avenir (PIA), ceux attribués au Fonds national d'amorçage (400 millions d'euros) et ceux du Fonds national pour la société numérique (400 millions d'euros également).

Dans le cadre du nouveau programme FSI France Investissement 2020 (pour la période 2012-2020), CDC Entreprises doit recevoir une dotation de 5 milliards d'euros d'engagement de financement public, dont 4 milliards d'euros du FSI, 0,8 milliard d'euros de l'État via le PIA et 0,2 milliard d'euros de la Caisse des Dépôts.

La doctrine d'intervention de CDC est de cibler son activité sur les défaillances du marché. Ainsi, elle intervient dans la phase initiale du développement des entreprises, à savoir celle de l'innovation, du capital-risque et du capital amorçage. Elle assure 50 % du marché de ce segment, que les financeurs capitalistes délaissent.

Par ailleurs, elle finance le segment du capital-développement et de la transmission pour les opérations de faible ampleur, qui ont elles aussi tendance à être délaissées par le marché. CDC Entreprises intervient en effet essentiellement auprès de PME de petites tailles et de PME autonomes, non adossées à des groupes, au capital familial.

CDC Entreprises intervient également via des fonds d'investissement intermédiaires (233 fonds, dont 84 fonds régionaux).

En 2011, une PME sur deux financée en fonds propres en France sur le marché du capital investissement l'a été par un fonds géré ou financé par CDC Entreprises.


* 1 Il existe quelques chevauchements à la marge, puisque à la fois OSEO et la CDC offrent des produits de financement en quasi fonds propres. Par ailleurs, la CDC intervient aussi dans le domaine du micro-crédit.

* 2 Avec le prêt pour l'export.

* 3 Financement des créances relatives à des commandes et marchés passés avec les grands donneurs d'ordre : État, collectivités territoriales et établissements publics, sociétés contrôlées majoritairement par des capitaux publics, sociétés d'économie mixte (SEM), sociétés d'HLM, organismes sociaux, grandes entreprises proches des donneurs d'ordre publics par leur taille et la qualité de leur signature.

* 4 6 milliards en numéraire et 14 milliards sous forme de titres, dont les dividendes lui permettent de financer ses investissements.

* 5 CDC Entreprises intervient dans une démarche d'investisseur d'intérêt général, tandis que Qualium investissement porte les investissements de la CDC qui relèvent d'une logique strictement concurrentielle.