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Projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement

5 décembre 2012 : Banque publique d'investissement ( avis - première lecture )

B. LA VALEUR AJOUTÉE ATTENDUE DE LA BPI

Dans un environnement qui n'est pas vierge de toute intervention publique, quatre axes de progrès sont attendus de la création de la BPI.

1. Achever le mouvement d'intégration engagé pour gagner en cohérence stratégique, en proximité des usagers et en souplesse de gestion

Depuis une décennie, on assiste à une intégration de plus en plus poussée des outils publics de soutien au financement des entreprises :

concernant l'activité de crédit-garantie, on peut rappeler qu'OSEO est née d'une fusion, celle de l'agence nationale du financement de la recherche (ANVAR), spécialisée dans le financement de l'innovation, de la banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) et de la société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS). La loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière a par ailleurs achevé l'intégration de la filière crédit-garantie en faisant de la SA OSEO la tête d'une groupe unifié ;

concernant la branche fonds propres, elle s'appuie sur des sociétés qui ont des liens capitalistiques très forts, comme l'illustre le schéma ci-après. Ces liens capitalistiques se doublent d'un système de gouvernance croisée, dans lequel, par exemple, le directeur général de CDC Entreprises est également Directeur général délégué du FSI, tandis que le Directeur général du FSI participe au conseil d'administration de CDC Entreprises ;

concernant enfin les relations entre les branches « crédit » et « fonds propres », on note aussi une densification des liens capitalistiques et de gouvernance. Le capital d'OSEO est ainsi détenu à 62 % par l'État et à 27 % par la CDC. Cette dernière détient par ailleurs 46,5 % d'Oséo Régions, la filiale d'OSEO. Inversement, l'État, qui via l'EPIC OSEO dispose d'un contrôle majoritaire sur OSEO, possède aussi 49% du FSI, qui est donc en quelque sorte cogéré par l'État et la CDC. L'État, via OSEO, possède aussi 20 % du capital de FSI Régions, filiale de CDC Entreprises, elle-même filiale à 100 % de la CDC. Ces liens capitalistiques croisés sont bien entendu doublés par la présence de représentants de chaque acteur dans les instances de gouvernance des autres. Enfin, on observe que les liens entre les branches « crédit » et « investissement » se renforcent aussi, depuis peu, en région à travers le partenariat noué entre OSEO régions et FSI Régions (les antennes d'OSEO régions accueillant généralement le personnel de FSI Régions).

LE DISPOSITIF PUBLIC D'APPUI AU FINANCEMENT DES ENTREPRISES :
UN DISPOSITIF COMPLEXE MAIS DÉJÀ FORTEMENT INTÉGRÉ

Source : Étude d'impact du projet de loi, p. 19.

Le premier enjeu de la création de la Banque publique d'investissement est de franchir la dernière étape du rapprochement déjà engagé en réalisant une intégration capitalistique complète et en plaçant l'ensemble du dispositif sous la conduite d'une direction unifiée. L'enjeu de cette opération concerne bien sûr la définition de la stratégie du groupe mais aussi et surtout l'action sur le terrain au contact des entreprises. Réussir le rapprochement des équipes d'OSEO et de la CDC dans les antennes régionales permettra d'offrir aux entreprises un point d'entrée unique dans le dispositif de financement public. Elles pourront ainsi accéder plus simplement à une gamme de financement complète et personnalisée.

On peut signaler aussi que l'intégration capitalistique des deux branches de l'actuel dispositif public offrira une plus grande souplesse de gestion sur le plan financier. Actuellement en effet, les ressources propres de chaque branche ne sont pas fongibles. À l'avenir en revanche, si le besoin se fait sentir de développer fortement l'activité de crédit (par exemple, en cas de crise de liquidité bancaire dégénérant en crise de trésorerie aiguë pour les entreprises, comme à la fin 2008), il sera possible de mobiliser une partie des capitaux propres de la branche « investissement » pour accroître le volume de l'activité crédit. On estime qu'en cas de besoin, c'est presque deux milliards d'euros de fonds propres qui pourraient être ainsi mobilisés, permettant de produire dix milliards d'euros de crédits supplémentaires.

Il est important de souligner, concernant la portée de ce mouvement de rapprochement, qu'elle n'aboutira pas à une fusion complète des deux branches du financement et ce pour une raison forte : activité de crédit et capital investissement sont deux métiers distincts et qui doivent le rester pour des raisons prudentielles et de prévention des conflits d'intérêts. Ces deux types d'activités seront rattachés à des filiales bien distinctes au sein du groupe BPI.

Pour cette raison d'ailleurs, la création de la BPI ne devrait pas avoir d'impact sur les effectifs salariés du groupe. En raison de la complémentarité des métiers, les doublons sont presqu'inexistants entre OSEO et la CDC, sauf peut-être au niveau des fonctions supports. En réalité, comme on le verra plus loin, la création de la BPI devrait même conduire à enrichissement du contenu en service d'accompagnement de l'offre, ce qui joue plutôt dans le sens d'un maintien, voire d'un accroissement des effectifs. Pour mémoire, on dénombre actuellement environ 1600 salariés chez OSEO, tandis que l'activité fonds propres s'appuie sur des effectifs beaucoup plus réduits (une soixantaine au FSI, une centaine à CDC Entreprises, plus quelques dizaines de personnes dans les directions régionales de la CDC spécifiquement en charge du soutien financier aux entreprises).

Dans le même sens et pour les mêmes raisons, il y a peu de risques de remise en cause des identités professionnelles et des cultures de métier des salariés. La BPI ne devrait donc pas être confrontée à un phénomène de rejet des personnels, qui constitue un point d'achoppement fréquent lors du rapprochement de deux entreprises.

2. Faire évoluer l'offre de financement pour mieux l'adapter aux besoins des entreprises

Un second axe de progrès attendu de la BPI concerne la définition de son offre.

On peut espérer en premier une rationalisation par la suppression de quelques doublons dans le domaine de l'offre en quasi-fonds propres, sur lequel interviennent à la fois OSEO et la CDC.

Un second enjeu, plus substantiel, est le développement d'une offre de produits financiers nouveaux et plus ambitieux dans certains domaines, à savoir :

- le financement de la trésorerie. C'est une préoccupation constante des TPE, PME et ETI, qui mérite une intervention plus active des pouvoirs publics. À cet égard, la réflexion a déjà bien avancé. Le Gouvernement réfléchit à l'octroi d'une enveloppe de 100 millions d'euros, par redéploiement de certains crédits du programme des « investissements d'avenir », pour garantir les crédits de trésorerie. La BPI mettra également en place un dispositif permettant aux entreprises de mobiliser par anticipation le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) annoncé par le Premier ministre au lendemain de la remise du rapport de M. Louis Gallois6(*) ;

- le financement en quasi fonds propres, très apprécié des PME de croissance car il permet de renforcer le haut de bilan sans diluer le contrôle, constitue sans doute également un domaine où l'effort doit être accentué, dans le prolongement de la tendance observée depuis quelques années ;

- enfin, le domaine du crédit et de la garantie à l'export doit aussi constituer une priorité forte -ce qui pose la question de l'intégration, à terme, d'UBIFRANCE et de la Coface au sein de la BPI.

3. Renforcer l'ancrage territorial pour offrir un service d'accompagnement enrichi

Au-delà de l'offre d'ingénierie financière proprement dite, la BPI doit avoir pour mission de développer un accompagnement de proximité en direction des entreprises. Il s'agit de passer d'une offre de produits financiers stricto sensu à une offre intégrée mêlant produits financiers et services d'accompagnement.

C'est un point essentiel de la réforme en cours : la BPI ne doit pas seulement être un guichet qui offre un catalogue de produits standardisés répondant à des besoins de financement prédéfinis. Les chargés d'affaires de la BPI devront entrer dans un dialogue stratégique avec les entreprises en leur apportant un regard extérieur, une analyse et un conseil sur leurs possibilités de développement. L'enjeu est de les guider vers les bons outils, de les pousser à l'innovation, à la croissance et à la recherche de gains dans l'efficacité opérationnelle. L'offre de financement doit donc être précédée d'un échange sur leurs projets de croissance interne ou externe et même d'internationalisation. Ce dialogue doit aussi se poursuivre en aval, le travail de conseil et d'accompagnement ne s'arrêtant pas à la délivrance d'un produit financier.

Cela se fait déjà en partie, bien sûr, à travers le travail réalisé par OSEO et la CDC, mais cela est fait de manière informelle. Il faut désormais systématiser cette démarche en l'inscrivant dans les missions mêmes de la BPI.

4. Affirmer la mission de financement stratégique de l'État

Si la BPI a, d'un côté, une mission de financement qu'on pourrait qualifier de générale ou de systémique en direction de l'ensemble des TPE et des PME, elle a également une mission de financement ciblé sur des priorités nationales définies par l'État. Par ce dernier aspect, la BPI ne se situe plus strictement dans le champ des justifications libérales à l'intervention économique de l'État (pallier les défaillances du marché) mais elle se rattache à une tradition différente, celle de l'État stratège et organisateur,

Il faut noter que cette mission d'investisseur stratégique ne se retrouve pas actuellement dans les missions d'OSEO. Elle figure dans celles du FSI, mais un des reproches fréquents adressé à ce dernier, c'est justement d'avoir jusqu'à présent été davantage un investisseur avisé qu'un investisseur stratège. À sa décharge, il n'est pas certain que le FSI ait reçu de l'État des directives stratégiques claires, de sorte que son bilan mitigé dans ce domaine reflète peut-être avant tout une absence de volonté de l'État. Quoi qu'il en soit, pour l'avenir, il est nécessaire, au moment d'aborder la création de la BPI, de mettre en avant sa mission stratégique.

Il est évident que dans un monde très ouvert et soumis à des règles strictes en matière de droit de la concurrence et d'aides publiques, faire prospérer cette ambition ne va pas de soi. En même temps, la France n'a pas d'autre voie : il suffit de regarder à l'extérieur de nos frontières dans le monde, en Allemagne, en Corée, en Chine et même aux États-Unis. La puissance économique et industrielle s'y développe dans un capitalisme organisé, où les pouvoirs publics, par des moyens variables d'un pays à l'autre, impriment une direction stratégique à l'activité privée.


* 6 Pacte pour la compétitivité de l'industrie française. Louis Gallois, Commissaire général à l'investissement (5 novembre 2012).