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Projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement

5 décembre 2012 : Banque publique d'investissement ( avis - première lecture )

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TEXTE TRANSMIS AU SÉNAT

A. LE CONTENU DU PROJET DE LOI INITIAL

1. L'intégration organique des acteurs publics du financement aux entreprises

Le schéma d'organisation retenu par le texte crée une tête de groupe prenant la forme d'une compagnie financière, la société anonyme BPI-Groupe (SA BPI) détenue à parité par l'État, via un établissement public et commercial (EPIC BPI), et par la caisse des dépôts (CDC). La SA BPI chapeaute par ailleurs deux filiales, une filiale « crédit », prenant la forme d'un établissement de crédit et reprenant le champ d'intervention actuel d'OSEO, et une filiale « investissement en fonds propres », qui fusionne le Fonds stratégique d'investissement (FSI) et CDC Entreprises.

SCHÉMA CIBLE DU GROUPE BPI

Source : Étude d'impact du projet de loi, p. 25.

Aux termes de l'article 3 du projet de loi, la direction du futur groupe sera confiée au directeur général de la SA BPI. Il sera membre d'un conseil d'administration de 15 membres dans lequel les deux actionnaires seront majoritaires, avec 4 représentants de l'État et 4 de la CDC. Dans un souci d'exemplarité en matière de gouvernance, le texte donne également une place aux représentants des salariés (2). Les autres membres sont les personnalités qualifiées (3) et les représentants des régions (2). Les règles de gouvernance du groupe sont complétées par des dispositions relatives au comité national d'orientation et aux comités régionaux d'orientation, sur lesquels on reviendra plus loin quand il sera question de la place des régions dans le dispositif.

Le groupe ainsi constitué disposera d'une surface financière importante, avec environ 20 milliards d'euros de fonds propres, provenant essentiellement du FSI. Sur le plan humain, il regroupera les 1 600 salariés d'OSEO et le personnel, bien moins nombreux (environ 200), provenant de la CDC. En termes de potentiel d'intervention, la BPI sera en mesure de produire 11 milliards d'euros de financements annuels (à raison de 8,6 milliards d'euros pour l'activité de crédit et 2,5 milliards d'investissement en fonds propres), ce qui, en tenant compte de l'effet de levier sur les financements partenaires, correspond à un volume de financement total en direction des entreprises de l'ordre de 72 milliards d'euros.

On remarque que ce niveau d'intervention est équivalent à celui qu'on observe aujourd'hui quand on agrège l'action d'OSEO et du groupe CDC. Il ne s'agit donc pas, à travers la BPI, du moins dans l'immédiat, de changer d'ordre de grandeur dans l'appui public. Il n'existe en effet pas, à l'heure actuelle, de carence généralisée du système financier en matière de financement des entreprises ; on est face à des difficultés qui, bien que parfois très graves, sont ciblées. Il ne s'agit donc pas, pour les pouvoirs publics, de se substituer partout aux investisseurs privés, mais d'intervenir pour les mobiliser sur des opérations vers lesquelles ils ne se tournent pas spontanément et qui sont pourtant importantes du fait de leur impact en termes d'emploi et de développement économique.

2. La définition des missions de la BPI

Dans sa rédaction initiale, l'article 1er du texte, qui définit les missions de la BPI, est très concis et assez elliptique : il indique simplement que la banque publique d'investissement est un groupe public au service du financement et du développement des entreprises, agissant en appui des politiques publiques conduites par l'État et les régions. Le texte ajoute qu'elle favorise, par son action, l'innovation, le développement et l'internationalisation des entreprises, en contribuant à leur financement en prêts et en fonds propres.

Cette concision dans la définition de l'objet de la BPI s'explique sans doute par le fait que son cadre d'action est déterminé en grande partie par des normes supérieures à la loi, qui s'appliquent sans qu'il soit besoin de le préciser expressément :

- ainsi, la BPI doit nécessairement se conduire en investisseur avisé quand elle octroie des prêts ou investit en fonds propres. Autrement dit, elle ne peut pas évacuer totalement, dans cette partie de son activité, la prise en compte du retour sur investissement et du risque raisonné. Une perspective raisonnable de gain est nécessaire. Cela répond à un impératif juridique, le respect des règles relatives au droit de la concurrence et aux aides d'État ;

- pour les mêmes raisons et sans qu'il soit besoin de l'indiquer expressément non plus, la BPI ne peut pas venir concurrencer l'activité des établissements financiers privés sur les segments les plus rentables du marché.

Au passage, on peut noter que la vocation de la BPI à couvrir les besoins de financement insuffisamment couverts par le secteur financier concurrentiel oriente naturellement son action de façon prioritaire vers les TPE, les PME et les ETI indépendantes, en particulier celles du secteur industriel, dans la mesure où les grandes sociétés ainsi que les PME/ETI intégrées à des grands groupes connaissent des difficultés bien moindres dans l'accès aux financements externes et n'ont donc pas besoin de la BPI pour se développer.

3. Une association étroite des régions

Le projet de loi dans sa rédaction initiale prévoit que :

- deux représentants des régions siègeront avec voix délibérative au sein du conseil d'administration de la SA-BPI ;

- deux représentants des régions siègeront également au sein du comité national d'orientation chargé d'exprimer un avis sur les orientations stratégiques, la doctrine d'intervention et les modalités d'exercice par la société et ses filiales de ses missions d'intérêt général. Le président du comité sera par ailleurs désigné parmi ces deux représentants ;

- dans chaque région, un comité régional d'orientation, présidé par le président du conseil régional, sera chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice par la société anonyme BPI-Groupe de ses missions au niveau régional et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec le plan régional de développement économique.