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Projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes

23 juillet 2013 : Egalité Femmes - Hommes ( avis - première lecture )

II. LES MESURES DU PROJET DE LOI PORTANT SUR LE DROIT SOCIAL

A. PERMETTRE UN PARTAGE PLUS ÉQUILIBRÉ DES RESPONSABILITÉS PARENTALES GRÂCE À LA RÉFORME DU COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX D'ACTIVITÉ

Le complément de libre choix d'activité (CLCA)

En 2004, l'architecture des prestations familiales connaît une réforme importante avec l'instauration de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Cette prestation est composée de plusieurs allocations, soumises ou non à condition de ressources : la prime de naissance ou d'adoption, l'allocation de base, le complément de libre choix du mode de garde (CMG) et le complément de libre choix d'activité (CLCA).

Cette dernière prestation, qui remplace l'ancienne allocation parentale d'éducation (APE), s'adresse aux parents d'enfants de moins de trois ans qui ne travaillent plus ou qui travaillent à temps partiel. Elle vise à compenser, au moins en partie, la perte de revenu induite par l'arrêt ou la réduction de l'activité professionnelle. Le CLCA peut être perçu à taux plein lorsque le parent ne travaille plus ou à taux partiel lorsque le parent poursuit son activité à temps partiel.

L'ouverture du droit au CLCA est subordonnée à l'exercice d'une activité professionnelle antérieure pendant une période de référence dont la durée varie en fonction du nombre d'enfants à charge. Il faut ainsi justifier d'au moins huit trimestres de cotisations vieillesse (en continu ou non) au titre d'une activité professionnelle au cours des deux années qui précèdent la naissance pour un premier enfant, au cours des quatre années qui précèdent la naissance pour un deuxième enfant, et au cours des cinq années qui précèdent la naissance à partir du troisième enfant.

La perception du CLCA n'est pas soumise à condition de ressources. Son montant, non imposable, est toutefois modulé selon que le foyer auquel appartient le bénéficiaire perçoit ou non l'allocation de base de la Paje. Il dépend également du degré d'interruption d'activité.

Au 1er avril 2013, les montants du CLCA sont ainsi fixés :

- pour un arrêt total d'activité, le CLCA est de 388,19 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 572,81 euros par mois dans le cas contraire ;

- pour une activité professionnelle inférieure ou égale à un mi-temps, le CLCA est de 250,95 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 435,57 euros dans le cas contraire ;

- pour une activité professionnelle comprise entre 50 % et 80 %, le CLCA est de 144,77 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 329,38 euros dans le cas contraire.

La durée de versement du CLCA varie selon le nombre d'enfants à charge :

pour un premier enfant, le CLCA peut être versé au maximum pendant six mois à compter de la fin du congé de maternité, de paternité, d'adoption ou de maladie, ou, à défaut, à partir de la naissance ;

pour deux enfants à charge ou plus, le CLCA peut être versé jusqu'au mois précédant le troisième anniversaire du dernier enfant.

Les deux membres d'un couple ne peuvent cumuler deux CLCA à taux plein. En revanche, chaque membre du couple peut percevoir un complément à taux partiel, le montant cumulé des deux prestations ne devant pas dépasser celui du complément à taux plein.

Tout allocataire du CLCA n'est pas nécessairement bénéficiaire d'un congé parental d'éducation. Ainsi en est-il d'une personne qui ne remplit pas la condition d'ancienneté minimale d'une année requise pour prétendre à ce congé.

A l'inverse, tout bénéficiaire d'un congé parental d'éducation n'est pas systématiquement allocataire du CLCA. C'est le cas d'une personne ne satisfaisant pas la condition d'activité préalable exigée pour bénéficier de ce complément.

Congé parental et CLCA sont donc des dispositifs liés, mais non réciproques.

1. Le complément de libre choix d'activité : une prestation attractive qui tend cependant à entretenir les inégalités entre les femmes et les hommes
a) Une prestation qui a trouvé son public

Au 31 décembre 2012, la Cnaf comptabilisait près de 530 000 bénéficiaires du CLCA9(*). Ce chiffre confirme l'aspiration de nombre de parents à réduire ou à cesser leur activité professionnelle afin de consacrer plus de temps à l'éducation de leur jeune enfant.

Parmi les bénéficiaires du complément, 60 % le perçoivent à taux plein et 40 % à taux partiel.

Selon le Haut Conseil de la famille10(*), près de 50 % des naissances intervenant dans des ménages où la mère dispose des conditions d'activité antérieure requises donnent lieu à la prise d'un CLCA.

Par ailleurs, plus de 70 % des allocataires vont jusqu'au terme réglementaire de la prestation, à savoir six mois lorsqu'il s'agit d'un premier enfant et jusqu'au troisième anniversaire de l'enfant lorsqu'il s'agit du deuxième ou d'un enfant de rang supérieur.

b) Une prestation quasi exclusivement perçue par les femmes

Le CLCA est pris à 96,5 % par des femmes, ce pourcentage n'ayant pratiquement pas évolué depuis la création du complément. Seuls 18 000 pères y ont aujourd'hui recours.

Le constat est donc sans appel : la réduction ou l'arrêt d'activité professionnelle après l'arrivée d'un enfant demeure quasi exclusivement le fait des femmes. Le CLCA n'a donc pas permis d'infléchir l'inégale répartition des rôles entre les mères et les pères ; il a, au contraire, contribué à l'entretenir.

c) Une prestation au public socialement diversifié, mais plutôt concentré sur les ménages à revenus modestes

La composition sociale des bénéficiaires du CLCA est hétérogène, même si les parents - dans la très grande majorité les mères - peu diplômés ou percevant des revenus modestes sont surreprésentés parmi les bénéficiaires du CLCA à taux plein à partir du deuxième enfant.

Deux principales raisons expliquent cette concentration relative :

- la perception par les ménages modestes des conditions de vie et des contraintes qui pèseraient sur la mère en cas de maintien en activité : organisation souvent difficile de la vie quotidienne, conditions de travail peu valorisantes ;

- le niveau de la prestation : forfaitaire, le montant du complément est insuffisant pour que les familles les plus aisées y voient une « compensation convenable » du revenu qu'elles perdraient avec le bénéfice du CLCA à taux plein. Inversement, cette prestation assure aux familles les plus modestes un niveau de vie proche de celui qui serait le leur en cas de maintien en activité.

Il apparaît donc clairement que les femmes des milieux les plus modestes, généralement peu qualifiées, ont eu davantage recours au CLCA à taux plein. A l'inverse, le CLCA à taux partiel a surtout profité aux mères de familles aisées, plus diplômées.

2. Le premier objectif de la réforme : accroître le niveau d'emploi des femmes
a) Les conséquences de la naissance d'un enfant sur l'activité professionnelle des femmes

Une étude de l'Insee11(*), publiée en juin dernier, dresse un panorama très précis des modifications du temps de travail des mères et des pères dans le cadre ou non d'un congé parental.


· Après une naissance, un homme sur neuf réduit ou cesse temporairement son activité contre une femme sur deux

A l'occasion de la naissance d'un enfant, 55 % des mères interrompent ou réduisent leur activité pendant au moins un mois au-delà de leur congé de maternité. Seuls 12 % des pères modifient leur temps d'activité au-delà de leur congé de paternité.

Un parent sur trois réduit ou interrompt son activité
au moins un mois pour son enfant

Note : le total des interruptions et des réductions est supérieur à la dernière ligne car des parents peuvent avoir combiné les deux.

Lecture : interrogés en 2010, 12 % des pères ont interrompu ou réduit leur activité professionnelle pendant au moins un mois pour s'occuper de leur plus jeune enfant.

Champ : parents d'enfants de moins de 8 ans, ayant travaillé après la naissance du plus jeune enfant ou ayant cessé leur activité professionnelle moins d'un an avant sa naissance, hors personnes en congé de maternité postnatal ou de paternité, en France.

Source : Insee, enquête Emploi et module complémentaire
sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle 2010.

Les mères cessent d'autant plus fréquemment leur activité que leur famille est déjà nombreuse. Ainsi, 28 % des mères s'arrêtent de travailler pendant au moins un mois pour leur premier enfant ; elles sont 40 % pour leur deuxième enfant et 55 % pour leur troisième enfant ou pour un enfant de rang supérieur.

La proportion de mères ayant réduit leur activité est également plus fréquente à partir du deuxième enfant : elle atteint alors 36 % contre 23 % pour un premier enfant.

Quel que soit le rang de l'enfant, les mères s'arrêtent davantage qu'elles ne réduisent leur activité. Mais c'est plus particulièrement le cas lorsque l'enfant est au moins le troisième (55 % de cessations contre 37 % de réductions).

A l'inverse, et dans des proportions beaucoup plus faibles, les pères ont davantage tendance à réduire leur activité plutôt qu'à l'interrompre (9 % contre 5 %).

Chez les femmes, les modifications d'activité s'effectuent majoritairement dans le cadre du congé parental, à temps partiel ou à temps plein. Ainsi, parmi les mères déclarant s'être arrêtées de travailler pour s'occuper de leur plus jeune enfant, 75 % ont pris un congé parental à temps plein, 8 % ont utilisé uniquement des jours de congé, et 17 % ont eu recours à d'autres formes d'interruption (congé sans solde, démission, fin de contrat...). Parmi les mères déclarant avoir réduit leur durée de travail, 68 % ont pris un congé parental à temps partiel et 25 % sont passées à temps partiel ou ont réduit leurs horaires de travail en dehors de ce cadre.


· Plus les mères sont diplômées, moins elles interrompent leur activité

A la suite d'une naissance, 47 % des mères titulaires d'un diplôme de niveau CAP-BEP ou inférieur interrompent leur activité ; ce n'est le cas que de 29 % des mères titulaires d'un diplôme de niveau supérieur à Bac+2.

Les plus diplômées peu enclines à prendre un congé parental

Lecture : interrogées en 2010, 43 % des mères employées ou ouvrières déclarent avoir interrompu leur activité professionnelle pendant au moins un mois pour s'occuper de leur plus jeune enfant, contre 31 % des mères cadres ou professions intermédiaires.

Champ : mères d'enfants de moins de 8 ans, ayant travaillé après la naissance du plus jeune enfant ou ayant cessé leur activité professionnelle moins d'un an avant sa naissance, hors mères en congé de maternité post-natal, en France.

Source : Insee, enquête Emploi et module complémentaire
sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle 2010.

Les employées ou ouvrières interrompent plus souvent leur activité que les cadres et les professions intermédiaires. Leur perte de salaire est en effet moins forte et relativement mieux compensée par le CLCA et par les économies réalisées (frais de garde, frais de transport...). Leurs conditions de travail plus difficiles et leurs perspectives de carrière plus réduites peuvent également expliquer leur moindre réticence à interrompre leur activité. Les interruptions d'activité sont, par ailleurs, plus fréquentes chez les salariées du secteur privé (41 %) que dans le secteur public (29 %).

La réduction du temps de travail concerne 45 % des mères titulaires d'un diplôme de niveau Bac+2 contre 23 % des mères titulaires d'un diplôme de niveau CAP-BEP ou inférieur. Elle concerne aussi davantage les cadres et les professions intermédiaires, ainsi que les salariées du secteur public.

Cette diversité des profils des bénéficiaires résulte en grande partie du fait que le CLCA est une prestation à caractère forfaitaire. De ce fait, elle compense mieux la perte de salaire pour les personnes à revenu modeste. En outre, les mères les plus qualifiées, en raison de l'intérêt qu'elles portent à leur travail mais aussi par crainte qu'une interruption de celui-ci ne freine leur carrière et les pénalise, préfèrent ne pas cesser complètement leur activité professionnelle et recourir en priorité au temps partiel.

b) Les effets des arrêts et réductions d'activité sur le taux d'emploi des femmes à moyen terme

Dans son avis du 11 février 2010, le Haut Conseil de la famille constatait qu'il était « malaisé d'analyser l'incidence de l'arrêt d'activité sur l'évolution des carrières des allocataires du CLCA, en raison de la difficulté à isoler le facteur " arrêt d'activité " parmi l'ensemble des caractéristiques sociales, économiques, psychologiques et familiales des mères concernées ». Toutefois, la seule étude disponible à cette date concluait « plutôt à un effet négatif de l'arrêt d'activité sur les carrières des femmes »

Une enquête de la Cnaf12(*), publiée en 2012, est venue pallier le manque de données sur ce sujet. Elle analyse les effets d'une réduction ou d'un arrêt d'activité à moyen terme (douze ans après la naissance du dernier enfant) sur la qualité des trajectoires professionnelles des femmes, à la fois en termes d'accès à l'emploi et de conditions de celui-ci (statut, temps de travail...), mais aussi en termes d'évolution de carrière (progression salariale, prise de responsabilité...).

Elle confirme tout d'abord que l'interruption d'activité, quelles que soient ses conditions (dans le cadre d'un congé parental ou non), est associée à des taux d'emploi, douze ans après la dernière naissance, plus faibles que ceux des mères ayant réduit leur activité ou qui ne se sont pas arrêtées de travailler. En outre, plus l'interruption est longue, plus elle est préjudiciable au taux d'emploi. Les mères qui se sont interrompues sont également plus fréquemment en contrat à durée déterminée (CDD) que les femmes qui ne se sont pas arrêtées ; elles sont aussi deux fois plus souvent à temps partiel que ces dernières.

L'enquête montre ensuite que, globalement, la réduction d'activité ne semble pas jouer sur l'accès à l'emploi douze ans après la première naissance. Néanmoins, les conséquences du passage à temps partiel apparaissent plus ou moins discriminantes selon que la femme l'effectue ou non dans le cadre d'un congé parental. Ainsi, douze ans après la naissance du dernier enfant, le taux d'emploi des mères étant passé à temps partiel sans bénéficier d'un congé parental est inférieur de huit points à celui des mères ayant réduit leur activité dans le cadre d'un congé parental.

De ces constats, l'étude en déduit qu'il existe, schématiquement, deux types d'interruptions d'activité selon les conséquences qu'elles produisent sur la trajectoire professionnelle des femmes :

- les interruptions longues et/ou hors congé parental, qui concernent davantage les mères cumulant des difficultés professionnelles (faible qualification, en emploi précaire, inactivité...) et des difficultés de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle ;

- à l'opposé, les interruptions courtes, notamment dans le cadre d'un congé parental, et les réductions d'activité, qui concernent davantage les plus diplômées, les fonctionnaires ou les secteurs d'activité féminisés.

Les premières contribuent fortement à détériorer les trajectoires professionnelles des mères tandis que les secondes s'avèrent peu pénalisantes.

L'enquête en conclut que « la politique familiale semble renforcer un dualisme important entre, d'un côté, les mères bien intégrées sur le marché du travail et, de l'autre, des mères dans des situations d'emploi précaires, faiblement rémunérées et souvent contraintes au sous-emploi. »

c) Les effets des arrêts et réductions d'activité sur le salaire et la pension de retraite des femmes

Les cessations et réductions d'activité professionnelles à l'occasion de la naissance d'un enfant ont également des conséquences financières loin d'être négligeables.

Ainsi, chaque année passée hors du marché du travail du fait de la prise d'un congé parental réduit le salaire futur de 3 % à 15 %13(*).

A cela s'ajoutent les effets négatifs de l'interruption d'activité sur la constitution des droits à pension, dus notamment à l'absence de cotisation aux régimes complémentaires de retraite durant le congé parental.

d) La réforme du complément de libre choix d'activité : un levier pour l'emploi des femmes

Au final, plusieurs éléments objectifs plaident pour une réforme du CLCA afin de développer l'emploi des femmes :

40 % des mères de famille qui ont cessé leur activité professionnelle pour bénéficier du CLCA auraient préféré continuer à travailler14(*). Pour ces femmes, le retrait du marché du travail constitue donc un choix par défaut ;

- la durée relativement longue du CLCA renforce le risque d'éloignement du marché du travail, en particulier pour les femmes peu qualifiées et/ou qui ne bénéficient pas du congé parental ;

- ce risque est d'autant plus important pour les femmes qui perçoivent à plusieurs reprises le CLCA, comme cela est permis dans le droit actuel15(*) ;

- l'éloignement du marché du travail contribue, pour les femmes les plus qualifiées, à la dégradation de leurs perspectives de carrière professionnelle, pour les femmes moins qualifiées, à une plus grande précarisation de leur situation ;

- l'interruption ou la réduction d'activité a des conséquences négatives sur le niveau de salaire et celui de la pension de retraite.

e) Une réforme indissociable de mesures pour favoriser et accompagner le retour à l'emploi des femmes bénéficiaires du complément de libre choix d'activité

Le retour à l'emploi des femmes ayant interrompu leur activité demande un accompagnement particulier, qu'il s'agisse de celles disposant préalablement d'un emploi ou encore plus de celles qui étaient en recherche d'emploi au moment où elles ont demandé le bénéfice du CLCA.


· Dans 60 % des cas, le CLCA à taux plein est pris dans le cadre d'un congé parental
. Pour les personnes concernées, le retour à l'emploi est prévu par le code du travail (article L. 1225-55). Elles ont également droit, à l'issue de leur congé, à un entretien avec leur employeur en vue de leur orientation professionnelle (article L. 1225-57).

Les partenaires sociaux souhaitent que cet entretien ait lieu avant le terme du congé parental afin que le salarié puisse anticiper sa reprise d'emploi et faire part de ses éventuels besoins de formation (cf. infra).

Sous l'impulsion du ministère des droits des femmes, une autre initiative a vu le jour en matière d'accompagnement au retour à l'emploi des bénéficiaires du congé parental. Quatre des neufs territoires d'excellence pour l'égalité professionnelle (cf. supra) ont choisi d'expérimenter des actions dans ce sens :

- les régions Centre et Nord-Pas-de-Calais ont mis en place un accompagnement individualisé de certains bénéficiaires du congé parental et une orientation de ces derniers vers les formations professionnelles de droit commun gérées par le conseil régional ;

- la région Bretagne propose des actions de bilan de compétences et de validation des acquis de l'expérience (VAE), des formations adaptées, des placements à l'aide de contrats aidés ;

- la région Rhône-Alpes, après avoir identifié les publics en congé parental en situation de précarité et d'isolement socio-professionnel, a créé un dispositif d'accompagnement individualisé.

Toutes ces initiatives ont l'avantage de proposer une réponse globale - car couvrant l'ensemble des problématiques auxquelles sont confrontés les bénéficiaires du congé parental (solution de garde, offre de formation, moyen de transport...) et coordonnée - car mobilisant tous les acteurs de la politique de l'emploi (régions, Pôle emploi, organismes paritaires collecteurs agréés - OPCA). Elles devraient, à terme, être généralisées à l'ensemble du territoire.


· Dans 40 % des cas, les bénéficiaires du CLCA ne sont pas en congé parental d'éducation
et n'ont donc pas l'assurance de retrouver leur emploi - lorsqu'ils en ont un - à l'issue de leur interruption d'activité. Pour ces personnes, le « rôle protecteur » du congé parental ne jouant pas, leur réintégration sur le marché du travail est plus difficile. Il est donc indispensable de prévoir des dispositifs d'accompagnement spécifiques à l'égard de ces publics.

La région Bretagne, par exemple, propose aux allocataires du CLCA inscrits en qualité de demandeur d'emploi de bénéficier d'une partie de l'offre de services de Pôle emploi.

3. Le deuxième objectif de la réforme : favoriser un partage plus équilibré des responsabilités parentales
a) La persistance de l'inégale répartition des tâches domestiques et parentales

D'après l'étude de l'Ined précitée16(*), les femmes assument, en France, près de 80 % des tâches domestiques. Il s'agit principalement des tâches suivantes : courses alimentaires, préparation des repas, vaisselle, passage de l'aspirateur, repassage du linge, tenue des comptes. L'organisation sociale de la vie du foyer (invitations, organisation des sorties...) est plus souvent partagée à égalité, bien que cette tâche revienne, à défaut, généralement aux femmes. Le déséquilibre du partage des tâches domestiques entre conjoints s'accentue encore au moment de l'arrivée d'un enfant.

Ainsi que le constate le Centre d'analyse stratégique dans une récente note17(*), malgré l'avènement dans les représentations sociales des « nouveaux pères », la participation des hommes aux soins des enfants a peu progressé sur la période 1990-2010 (plus cinq minutes en moyenne), même au sein des couples où les deux parents sont actifs.

En France, les mères vivant en couple consacrent deux heures par jour au travail parental (trois heures en présence d'un enfant de moins de trois ans) contre une 1h10 pour leur conjoint (1h20 en présence d'un enfant de moins de trois ans). En ajoutant le travail domestique, les femmes consacrent en moyenne aux activités non rémunérées 2h30 de plus par jour que les hommes.

Alors que plus de 60 % des femmes et des hommes pensent qu'avoir un enfant est nécessaire à leur épanouissement, force est de constater que le travail parental est loin d'être paritaire.

Globalement, les femmes continuent de porter la charge des ajustements entre vie familiale et vie professionnelle. Une naissance implique une transition professionnelle, voire un déclassement, pour une part significative des femmes (sortie du marché du travail, passage à temps partiel, changement de poste), tandis que les ajustements pour les hommes sont moindres et de nature différente.

Conclusions d'une étude de l'Ined1
sur les changements professionnels induits par l'arrivée d'un enfant

A l'occasion d'une naissance, les changements professionnels sont très différents chez les pères et chez les mères : 39 % des mères qui travaillent déclarent que leur activité a été modifiée par la naissance de leur enfant, qu'il s'agisse d'un changement de statut, d'horaires, d'intensité du travail ou d'un retrait du marché du travail. Ce n'est le cas que de 6 % des pères.

En outre, ces changements professionnels ne sont pas du même type pour les hommes et les femmes : 54 % des femmes quittent leur emploi contre seulement 7 % des hommes ; les réductions de temps de travail concernent 22 % des femmes et 6 % des hommes. Ainsi, la baisse du temps de travail reste l'affaire des femmes. En revanche, les changements d'horaires sans modification de la durée du travail sont plus fréquents chez les pères (30 %) que chez les mères (7 %).

1Ariane Pailhé, Anne Solaz, « Vie professionnelle et naissance : la charge de conciliation repose essentiellement sur les femmes », Population et société, n° 426, septembre 2006.

Les différences dans le travail parental entre femmes et hommes sont aussi qualitatives : les mères dédient le temps consacré aux enfants aux soins, au suivi des devoirs ou au travail domestique, tandis que les pères l'affectent plutôt aux loisirs et aux trajets.

La résistance du modèle traditionnel coexiste toutefois avec l'émergence de configurations plus égalitaires. Selon le Centre d'analyse stratégique, 30 % des couples sont concernés par un mode de partage plus équilibré. Parmi ceux-ci, deux profils se distinguent :

- 16 % des couples partagent toutes les tâches ; ils sont plutôt situés dans le bas de l'échelle des revenus et l'homme est souvent peu diplômé ;

- 14 % des couples partagent davantage les tâches parentales que la moyenne ; la femme et l'homme sont fréquemment diplômés et en haut de l'échelle des revenus.

Les situations qui dérogent au schéma traditionnel ne sont donc heureusement plus marginales et laissent espérer des perspectives d'évolution.

b) L'importance de l'investissement des pères dans l'éducation des enfants

Le style de paternité - impliqué ou en retrait - se forme dès les premières années de la vie de l'enfant. De nombreuses études soulignent les retombées extrêmement positives d'une participation précoce des pères à l'éducation de leurs enfants, en particulier en termes de socialisation.

C'est donc dans l'intérêt de l'enfant qu'il faut favoriser l'implication précoce des pères. On parle alors de « paternité active » (cf. les travaux de la sociologue Dominique Méda).

Cette implication précoce des pères est d'autant plus importante que « les coûts cachés » de la spécialisation des rôles entre hommes et femmes -selon l'expression du Centre d'analyse stratégique - se révèlent particulièrement douloureux en cas de rupture du couple ; moins le père s'est investi dans l'éducation de l'enfant, plus la relation père-enfant pâtira de cette séparation.

Aujourd'hui, parmi les jeunes générations, de plus en de plus de pères souhaitent s'investir auprès de leurs enfants davantage que ne l'ont fait leurs aînés. Mais ils se heurtent encore à de nombreux obstacles : stéréotypes de genre, difficultés d'accès à l'aménagement de leur temps de travail, normes héritées de la famille...

4. Le troisième objectif de la réforme : contribuer au développement de l'offre d'accueil de la petite enfance

La réforme du CLCA proposée exercera mécaniquement une pression sur le besoin de places de garde des enfants de moins de trois ans.

C'est pourquoi elle est indissociable du plan ambitieux pour l'accueil de la petite enfance présenté par le Premier ministre le 3 juin dernier dans le cadre de la rénovation de la politique familiale.

Sur le plan quantitatif, il est prévu le développement de 275 000 nouvelles solutions d'accueil des jeunes enfants, dont :

- 100 000 créations nettes de places en accueil collectif ;

- 100 000 enfants supplémentaires accueillis par des assistant(e)s maternel(le)s ;

- 75 000 nouvelles places en école maternelle pour les moins de trois ans au titre de la préscolarisation.

Pour atteindre ces objectifs, un effort financier majeur est entrepris en direction du fonds national d'action sociale (Fnas), qui progressera de 7,5 % par an, pour atteindre plus de 6,5 milliards d'euros par an en 2017 (contre 4,6 milliards actuellement).

Sur le plan qualitatif, le Gouvernement a pour ambition de corriger les profondes inégalités territoriales et sociales dont pâtit la France en matière d'accès aux modes d'accueil : selon la Cnaf, les solutions d'accueil pour 100 enfants de moins de trois ans varient selon les départements de 9 % à 90 % ; dans les familles précaires, qui ont le moins accès aux modes d'accueil des enfants de 0 à 3 ans, plus de 90 % des enfants sont gardés par leur mère.

Deux nouvelles lignes budgétaires sont créées à cet effet :

- la première consiste en un fonds de correction des inégalités territoriales : dans les zones où le déficit en matière d'accueil des enfants de moins de trois ans est particulièrement significatif, en sus des fonds traditionnels du Fnas, la Cnaf fournir un soutien financier aux initiatives visant à corriger les inégalités ;

- la seconde prend la forme d'un fonds d'accompagnement destiné à aider plus spécifiquement les collectivités qui connaissent des difficultés dans la pérennisation de leurs structures d'accueil.

Par ailleurs, les moyens consacrés au soutien à la parentalité doubleront entre 2013 et 2017 pour s'élever à 100 millions d'euros.

L'ensemble de ces mesures est retracé dans la convention d'objectifs et de gestion (Cog) 2013-2017, récemment conclue entre l'Etat et la Cnaf et qui est l'expression de cette politique familiale volontariste et rénovée.

5. Les modalités de la réforme
a) L'instauration d'une période de partage des droits au complément de libre choix d'activité entre les parents

L'article 2 du projet de loi institue une période de partage des droits au CLCA entre les parents, qui s'appliquera à compter du 1er juillet 2014.

La durée initiale de versement du complément, qui sera fixée par décret, variera en fonction du rang de l'enfant. Cette durée sera de six mois pour un premier enfant ; de trente mois à partir du deuxième.

Si les deux membres du couple font valoir leur droit au CLCA, cette durée initiale pourra être prolongée jusqu'à ce que l'enfant atteigne un âge limite fixé par décret en fonction de son rang. La durée totale de versement du CLCA sera ainsi de douze mois pour un premier enfant ; de trente-six mois à partir du deuxième.

En pratique, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, une part du CLCA, qui sera fixée à six mois, ne pourra être prise que par le second parent :

- pour les couples n'ayant qu'un enfant, ces six mois s'ajouteront à ceux actuellement prévus par le code de la sécurité sociale ;

- pour les couples ayant deux enfants ou plus, qui prennent un congé parental de trois ans, six mois seront réservés au second parent.

Par construction, les familles monoparentales ne seront pas concernées par ce dispositif de partage et leurs droits actuels seront maintenus.

La fixation de la période de partage à six mois est une première étape. Le Gouvernement se laisse la possibilité de la faire évoluer en fonction de la capacité de la réforme à atteindre ses objectifs.

b) Les effets attendus

Les effets de la réforme devraient être de deux ordres :

inciter les pères à interrompre ou à réduire leur activité professionnelle pour s'occuper de leur jeune enfant.

Le Gouvernement attend de cette réforme un résultat équivalent à celui observé en Allemagne à l'occasion de la création du Elterngeld en 2007 (cf. encadré ci-dessous). Trois ans après sa mise en oeuvre, la proportion de pères recourant au congé parental a été multipliée par six. En transposant cette progression à la France, ce sont donc près de 100 000 pères qui seraient concernés d'ici 2017, date à laquelle la réforme commencerait à produire pleinement ses effets.

Il faut toutefois préciser que la réforme allemande n'est pas exactement de même nature que celle proposée par le présent texte ; la transposition des résultats obtenus outre-Rhin à la France doit donc être appréhendée avec prudence ;

favoriser le retour à l'emploi des mères, atténuant ainsi l'effet négatif de l'interruption d'activité d'une part, sur l'évolution des salaires et des carrières professionnelles pour celles qui sont les mieux insérées sur le marché du travail, d'autre part, sur la capacité des plus précaires d'entre elles à réintégrer ce même marché.

La réforme allemande du Elterngeld

Confrontée au défi du vieillissement de sa population et à un taux de fécondité particulièrement faible (à peine 1,4 enfant par femme), l'Allemagne a décidé, à la fin des années 2000, d'accorder une place plus importante que par le passé à la politique familiale et à prendre des mesures pour permettre aux femmes de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle.

L'une des réformes les plus emblématiques a été celle de l'allocation parentale d'éducation (Elterngeld) et du congé parental (Elternzeit) en 2007.

Avant la réforme, une allocation forfaitaire de 300 euros mensuels était versée sous condition de ressources au parent en congé parental pendant une durée maximale de deux ans à compter de la naissance de l'enfant.

Cette allocation a été remplacée par une allocation proportionnelle aux revenus du parent, versée pendant un an. L'Allemagne a donc fait le choix d'un congé parental plus court mais mieux rémunéré.

Afin d'inciter les pères à prendre un congé parental, une période de congé non transférable a également été instaurée : la famille peut bénéficier de deux mois supplémentaires de versement de l'allocation à condition que le père accepte de s'occuper à son tour de l'enfant pendant deux mois.

La mise en place de cette réforme s'est accompagnée d'un accroissement de l'effort public en faveur des crèches, l'Allemagne accusant un important retard dans ce domaine.

Trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme, le taux de recours des pères au congé parental était de 21 % contre 3 % précédemment. Plusieurs facteurs expliquent cette progression : la revalorisation du montant de l'allocation parentale d'éducation (plus grande attractivité), la réduction de sa durée de versement (moindre éloignement du marché du travail), l'attribution d'une période supplémentaire de deux mois au bénéfice de la famille lorsque les deux parents font valoir leur droit au congé parental.

6. Les amendements adoptés par votre commission

A l'initiative de votre rapporteure, votre commission a adopté deux amendements à l'article 2 :

- elle a tout d'abord modifié le nom du CLCA, considérant que le recours à cette prestation n'était pas toujours l'expression d'un libre choix dans la mesure où 40 % des femmes bénéficiaires auraient préféré continuer à travailler plutôt que d'interrompre leur activité professionnelle.

Le nouvel intitulé proposé, « prestation partagée d'accueil de l'enfant », a l'avantage de mettre en évidence l'incitation au partage de la prestation entre les parents, instituée par le présent article ;

- elle a ensuite renvoyé à un décret les conditions dans lesquelles la durée de la prestation peut être prolongée afin que tous les cas de figure soient couverts, et inséré à la fin de l'article 2 la disposition relative à la date d'entrée en vigueur de la réforme, qui figure actuellement à l'article 24 du texte.


* 9 Ce chiffre comprend aussi les bénéficiaires du complément optionnel de libre choix d'activité (Colca).

* 10 Avis sur le complément de libre choix d'activité et l'accueil des jeunes enfants, 11 février 2010.

* 11 Insee Première, n° 1454, juin 2013. Les données de cette étude sont issues d'une enquête réalisée en 2010 sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

* 12 Pauline Domingo, Céline Marc, « Trajectoires professionnelles des mères. Quels effets des arrêts et réductions d'activité ? », Politiques sociales et familiales, n° 108, juin 2012.

* 13 Laurent Lequien, « Durée d'une interruption de carrière à la suite d'une naissance : impact sur les salaires », Politiques sociales et familiales, n° 108, juin 2012.

* 14 Avis du Haut Conseil de la famille du 11 février 2010. Le(s) changement(s) qui leur aurai(en)t permis de conserver leur activité professionnelle sont le(s) suivant(s) : pour 57 % d'entre elles, un changement dans le travail : la surreprésentation des emplois précaires ou atypiques est très nette ; pour 45 %, un changement dans l'offre de garde : les mères ne trouvent pas le mode de garde adéquat ; les solutions disponibles ne sont pas cohérentes avec leurs conditions de travail en termes de proximité ou d'horaires ; pour 26 %, un changement dans l'organisation familiale.

* 15 Un parent peut percevoir le CLCA pour son premier enfant, reprendre son activité professionnelle puis, à la naissance du deuxième, faire de nouveau valoir son droit à la prestation.

* 16 Ined, « L'arrivée d'un enfant modifie-t-elle la répartition des tâches domestiques au sein du couple ? », Population et sociétés, n° 461, novembre 2009.

* 17 Centre d'analyse stratégique, « Désunion et paternité », La note d'analyse n° 294, octobre 2012.