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Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

29 novembre 2013 : Budget 2014 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

B. LA PROSPECTIVE DE DÉFENSE

La nouvelle action 7 « prospective de défense » regroupe de façon désormais cohérente quatre sous-actions qui correspondent à autant d'étapes de l'analyse stratégique lato sensu :

- L'analyse stratégique stricto sensu, recouvre dans son acception budgétaire l'effort public en faveur de ce que l'on appelle traditionnellement la « prospective géostratégique » et la « prospective géopolitique ». Cette analyse est menée par la Délégation aux Affaires stratégiques soit par ses moyens propres, soit par contrat avec des organismes spécialisés du secteur privé (think tanks)2(*). Elle donne lieu à l'élaboration d'un document intitulé « horizons stratégiques » dont l'objet est  « l'analyse de l'évolution du contexte stratégique et des équilibres géopolitiques et géoéconomiques, les grands défis auxquels seront confrontés nos Etats et, au-delà, l'ensemble de la planète, avec une attention particulière portée à la nature et à l'intensité des risques et des menaces.3(*) ». Ce document doit en principe tenir compte des « études de prospective de défense » ou EPS.

- La « prospective des systèmes de forces » vise à partir de l'observation de l'évolution des technologies à caractériser ce qui pourrait constituer de nouvelles menaces ou rendre menaçantes des évolutions qui ne l'étaient pas. Elle est menée par la DGA et constitue la première partie d'un document intitulé « plan prospectif à trente ans » ou PP30. Ce document tient compte et synthétise des « études opérationnelles et technico-opérationnelles » ou EOTO.

- Les « études amont »  ont pour objectif de disposer des « briques technologiques matures » en cohérence avec les besoins des futurs systèmes d'armes. Elles sont structurées en cinq systèmes de forces repris dans la deuxième partie du PP30 : « dissuasion », « connaissance et maîtrise de l'information », « engagement et combat », « protection et sauvegarde », « projection, mobilité et soutien » auxquels il faut ajouter les « études technologiques de base », sous la supervision directe de la DGA. Ces cinq plus un, systèmes de force dessinent l'architecture du programme 146 d'équipement des forces.

- La « gestion des moyens et subventions aux opérateurs » - il s'agit des écoles d'ingénieurs, opérateurs de l'Etat sous tutelle ou dans la mouvance de la DGA.

Mis à part ce dernier élément, purement organique, on peut s'efforcer de replacer, grâce à la représentation schématique de la démarche stratégique française, les différentes sous-actions de la prospective de défense dans la définition globale de l'outil de défense :

1. L'analyse stratégique

L'analyse stratégique concerne les activités de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) du ministère de la défense.

Elle recouvre les études portant sur l'évolution de l'environnement international et des risques et menaces pouvant affecter la sécurité de la France. Elle fait appel à une large gamme de compétences visant à croiser trois dimensions : l'analyse des risques découlant des facteurs stratégiques, la traduction de ces risques en menaces et la prospective sur les caractéristiques technologiques de ces menaces.

Les crédits consacrés à l'analyse stratégique sont en forte augmentation pour la deuxième année consécutive. Les crédits de paiement étaient de 4,89 millions d'euros en 2012, de 5,1 millions d'euros en 2013 et devraient être de 6,9 millions d'euros en 2014 soit une augmentation de 40 % en deux ans.

Un comité de coordination des études prospectives, qui regroupe les représentants des forces armées et des autres services du ministère sous la direction de la DAS, coordonne le choix des études et établit la programmation annuelle.

Une dotation de 150 000 euros est destinée à l'accueil en France d'une quinzaine de « personnalités d'avenir » étrangères impliquées dans le domaine de la défense et au financement de bourses de post doctorat pour une dizaine de jeunes chercheurs. Cette ligne est identique à celle de l'an dernier. Elle était dotée de 400 000 euros en 2010.

L'analyse stratégique donne lieu à l'élaboration d'un document, anciennement appelé « plan prospectif général à 30 ans » et dont la dernière production remonte à 2012, sous le titre « horizons stratégiques ».

2. La prospective des systèmes de forces

La prospective des systèmes de forces regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter les études de défense pour proposer les choix ultérieurs en vue de disposer des capacités opérationnelles nécessaires. Elle constitue un instrument essentiel de la préparation du futur et fait partie du processus conduisant à la programmation et à la planification.

Les systèmes de forces sont des ensembles cohérents de capacités qui fédèrent les différents moyens humains et techniques concourant à la production d'effets opérationnels. Les systèmes de forces, au nombre de cinq plus un, structurent également les études amont et le programme 146 d'équipement des forces.

Cette sous-action est conduite par un collège composé des architectes de systèmes de forces, qui relèvent de la DGA, et des officiers de cohérence opérationnelle, qui relèvent de l'état-major des armées.

Cette sous-action sera dotée pour 2014 de 31,5 millions d'euros, hors pension, en augmentation de 0,6 % par rapport à l'an dernier. Elle comprend également la subvention au budget administratif de l'Agence européenne de défense (4,5 millions d'euros).

La prospective des systèmes de forces donne lieu à la production de plusieurs séries de documents, dont le plus utile, directement financé par le P 144 concernent les études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel.

a) Les études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel

Les EOTO éclairent dans les domaines opérationnels et techniques, les réflexions en matière d'équipement et d'emploi des systèmes d'armes. Ces études portent sur la définition des besoins futurs à satisfaire ainsi que la recherche du meilleur compromis entre les caractéristiques opérationnelles, les spécifications techniques et les coûts associés dans les systèmes en projet ou les évolutions des systèmes existants. Elles font l'objet d'un programme annuel prévisionnel soumis à la validation du comité des études à caractère opérationnel (CETO) présidé par un représentant du chef d'état-major des armées.

Les études à engager en 2014 permettent de consolider les orientations issues du Livre blanc et traduites dans le projet de LPM. Elles permettent d'orienter et de structurer les études amont et les programmes à venir réalisées au titre du P 146 « équipement des forces ».

Le programme annuel de performances précise la répartition de ces crédits entre les études concernant la dissuasion (3 millions d'euros de CP et autant d'autorisations d'engagement) et celles relatives aux autres systèmes de forces (17,4 millions d'euros en CP et en AE).

b) Le « plan prospectif à 30 ans » ou PP 30

Le PP30 (plan prospectif à 30 ans) : ce document d'aide à la décision, dont les analyses sont liées aux thèmes du Livre blanc, vise à identifier les besoins technologiques et capacitaires et à orienter les études et recherches de défense. Le PP30 constitue un complément de réflexion au LBDSN. Il aide à établir le lien entre des finalités stratégiques de haut niveau et des décisions d'études et de lancement de programmes qui visent leur réalisation concrète.

Le PP30 constitue également un instrument de dialogue privilégié avec les organismes du ministère impliqués dans la préparation du futur. Dans sa forme non protégée, il permet aussi le dialogue avec des partenaires étatiques et des industriels européens des domaines de la défense et de la sécurité.

Il s'intègre dans le processus conduisant à la planification et à la programmation. Il est élaboré par le collège OCO-ASF (officiers de cohérence opérationnelle/architectes de système de force), associant la direction générale de l'armement (DGA) et l'état-major des armées (EMA). Il s'agit d'un document classifié qui présente l'état des réflexions prospectives sur les systèmes de forces afin de prévoir les évolutions opérationnelles et technologiques possibles à moyen et long terme susceptibles de modifier la conduite des opérations militaires.

Une version non protégée de ce document est élaborée afin de permettre une communication avec les partenaires industriels, institutionnels ou étrangers. Ce document élaboré est théoriquement mis à jour tous les ans. Toutefois, aucune actualisation de ce document n'a été effectuée depuis 2011.

c) Les documents de prospective opérationnelle de l'EMA

Le Chef d'état-major des armées est chargé de la préparation des opérations présentes et futures. Il exprime un besoin militaire qui trouve des solutions capacitaires élaborées en collaboration avec la DGA. Pour cela, des situations opérationnelles à 15 ans, issues d'une analyse confrontant menaces et intérêts, sont déterminées au travers d'un document classifié appelé « atlas des menaces ». Ce document permet l'élaboration d'hypothèses d'engagement qui servent de base aux travaux du Livre blanc. Les grandes orientations stratégiques étant maintenant fixées dans le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l'EMA va reprendre un travail d'analyse dès l'automne 2013 pour renouveler le travail sur les hypothèses d'emploi. D'autres documents de prospective seront réalisés dans les deux années à venir afin d'élaborer des solutions capacitaires répondant au besoin militaire à un horizon de 10 à 15 ans.

d) Le document de politique et d'objectifs scientifiques (POS)

Ce document vise à répartir les sujets de recherche par domaine scientifique (mathématiques, électromagnétisme, sciences du vivant, etc.) en identifiant les thématiques à traiter par leur intérêt général d'un point de vue de recherche. Cette approche permet d'identifier et exploiter des synergies entre les recherches civile et militaire. Il est édité tous les deux ans par la Mission pour la recherche et l'innovation scientifique (MRIS) de la DGA.

e) Le Plan stratégique de recherche et technologies :

Ce document établit les grands équilibres de la R&T4(*) en amont du processus de planification des études amont du ministère de la défense. Deux volets sont pris en considération : un volet capacitaire permettant, à partir des plans d'équipements, de déterminer les démonstrateurs, les levées de risques et les développements technologiques à effectuer avant le lancement effectif des programmes, un autre volet à vocation d''identification des pistes technologiques prometteuses devant être accompagnées (sans qu'une échéance d'application soit forcément précisée). Il s'inscrit dans les orientations du nouveau Livre blanc. Il est élaboré par la DGA.

f) Le Groupe de travail sur les orientations stratégiques de politique spatiale de défense (GOSPS).

Il élabore un rapport qui précise les enjeux capacitaires à l'horizon 2020 et propose des axes d'efforts prioritaires, confirmés a posteriori par le LBDSN.


Comparaisons internationales concernant la démarche stratégique

Etats-Unis : depuis 1997, la Quadriennal Defense Review (QDR) est un document que tout nouveau président élu ou réélu a l'obligation de remettre au Congrès. C'est un élément fondateur de la politique menée par le département de la défense (DoD) au cours du mandat présidentiel. Prenant naturellement en compte les orientations politiques présidentielle (National Security Strategy) et ministérielle (National Military Strategy), elle vise à formaliser la vision du DoD sur les menaces et est le fruit d'un consensus entre les différentes composantes du Département (armées et services). D'autres documents, non obligatoires, peuvent également être publiés pour de nouvelles orientations sur un sujet particulier. Ce fut le cas récemment avec la Nuclear Posture Review, la Missile Defense Review et la Space Posture Review.

Royaume Uni : le ministère britannique de la défense (MoD) publie et met régulièrement à jour plusieurs documents, suivant une démarche séquentielle et à plusieurs niveaux, tout à fait comparables à l'approche française (LBDSN/politique de défense/prospectives géostratégique, opérationnelle, technico-capacitaire).

Ces documents sont de trois types :

- le Global Strategic Trends out to 2040 (2010) très proche du rapport de prospective géostratégique Horizons stratégiques ;

- le High Level Operational Concept (HLOC) a pour but de décrire le cadre conceptuel des opérations interarmées britanniques et le développement des capacités ad hoc pour les vingt prochaines années. Il s'appuie pour cela sur le Defence capability framework et ses sept composantes (operate, command, inform, prepare, project, protect, sustain). Chacune de ces composantes donne lieu à l'identification de tendances durables (enduring themes) et émergentes (new themes), en intégrant l'approche basée sur les effets (effects based approach) et l'approche globale (comprehensive approach) ;

- enfin la Strategic Defence and Security Review (SDSR) et le National Security Strategy (NSS) constituent les documents majeurs, comparable au LBDSN français, bénéficiant d'une vocation quasi-programmatique. On notera qu'avant les travaux de SDSR, le ministère de la défense britannique (MoD) diffuse un « green paper » qui vise à énumérer les questions qui doivent trouver une réponse avec la SDSR.

Allemagne : l'Allemagne publie de manière non régulière (dernière édition en 2006) un « Livre blanc sur la politique de sécurité et sur l'avenir de la Bundeswehr ». Ce document vise notamment à définir les orientations stratégiques pour préparer les forces armées à affronter les nouveaux défis à la sécurité. Il est considéré comme un rapport d'étape et a été complété, en 2011, par un rapport présentant les « nouveaux principes directeurs de la politique de défense », reprécisant notamment la vision allemande du contexte stratégique.

Union européenne (UE) : La Long Term Vision (LTV) (2006) est élaborée conjointement par l'agence européenne de défense (AED) et l'Institut d'études et de sécurité. Elle a été endossée, mais non adoptée formellement, par les Etats membres de l'UE. Ce document de nature stratégique vise à identifier les principales menaces et priorités d'action de l'UE sans pour autant définir en tant que tels des intérêts européens. Il ne décline pas les priorités d'action en moyens dont a besoin l'UE pour répondre aux menaces identifiées et, par conséquent, a une vision moins programmatique qu'un Livre blanc.

Le plan de développement des capacités (CDP) n'est pas une stratégie en soi mais un instrument de planification à l'horizon 2025. Combinant priorités capacitaires de court et de long termes, lacunes opérationnelles et programmes d'armement en cours, il vise à élaborer des priorités capacitaires au niveau européen et à orienter les planifications nationales. Une première série d'actions prioritaires a été définie en 2008, une seconde en 2011. En matière de cohérence entre les travaux nationaux et européens, des éléments d'étude du PP30 ont été fournis par la France pour contribuer à l'élaboration du CDP (facteurs géostratégiques, missions de la PSDC et tâches militaires génériques, évolution des sciences et technologies, menaces émergentes...). Les objectifs initiaux du CDP pour les capacités militaires européennes, et du PP30 pour les capacités militaires françaises, sont ainsi relativement proches : il s'agissait d'anticiper les besoins capacitaires résultant des formes probables de conflits futurs, et d'en déduire dans leurs grandes lignes des prévisions d'acquisition d'équipements. Les différences entre le PP30 et le CDP portent sur :

- le périmètre applicatif : le PP30 vise à orienter les études de défense au profit de la programmation des équipements militaires français, le CDP a davantage vocation à exprimer des problématiques capacitaires à l'échelle européenne (criticité, lacunes, priorités, vision d'ensemble notamment) pour guider les États membres dans l'établissement de leurs planifications nationales ou bien dans la recherche de pistes de coopération ;

- la grille de lecture : le PP30 est organisé par systèmes de forces et par thèmes transverses, alors que le CDP est construit à partir des tâches militaires génériques de la PESD ;

- les échéances : le PP30 pose la question des futurs non tendanciels à un horizon de 30 ans, le CDP se limite quant à lui à l'horizon de la LTV (2025). Un volet majeur porte en outre sur la hiérarchisation des lacunes capacitaires par rapport à l'objectif majeur de 2010 (HLG 2010) et sur le retour d'expérience des opérations extérieures.

3. Les études amont

Cette sous-action regroupe les crédits consacrés aux études nécessaires aux programmes d'équipements des forces futurs ou en évolution. Elle est pilotée par la DGA.

Les différentes instructions ministérielles en donnent la définition suivante : « recherches et études appliquées, de nature technique, rattachés à la satisfaction d'un besoin opérationnel prévisible. Elles constituent un ensemble de travaux contribuant à préserver et développer la base technologique et industrielle de défense et la base étatique associée, travaux nécessaires préalablement à la réalisation des opérations d'acquisition ou de maintien à niveau d'équipements. A ce titre, la programmation des études amont dépend étroitement de celle retenue pour les programmes d'équipement des forces et des perspectives d'activité des bureaux d'études associées ».

Les études amont contribuent également au financement des projets de recherche moins appliquée, dès lors que la finalité Défense est avérée à long terme. Ces projets sont alors généralement menés :

- par la recherche académique, au travers de dispositifs coordonnés avec l'Agence Nationale pour la Recherche, qui dépend du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- par des PME/PMI, voire des entreprises de taille intermédiaire, au travers de dispositifs adaptés d'accès au marché de la défense et de soutien à la compétitivité, en lien avec la direction générale de la compétitivité, du ministère des finances.

Les études amont s'organisent selon des orientations définies par une directive ministérielle intitulée « directive d'orientation des études amont » (DOEA) dont vos rapporteurs n'ont pas pu avoir communication dans son intégralité. Néanmoins, ils ont pu obtenir une fiche de synthèse de cette directive.

La directive ministérielle d'orientation 2011-2014 des études amont a été approuvée, pour 2011, lors du comité ministériel d'investissement (CMI) du 12 avril 2011. Pour permettre l'exécution de l'annuité 2012 en cohérence avec les projets déjà engagés, le délégué général pour l'armement, après accord de l'ensemble des membres du comité d'orientation et d'évaluation des études amont (COE), a approuvé en décembre 2011, la planification 2012-2014, élaborée en conformité avec la directive ministérielle, et en cohérence avec les ressources financières définies par le PLF 2012.

Le projet annuel de performances donne la répartition des études-amont par systèmes de forces.

Le graphique ci-dessous montre bien l'évolution des études amont en fonction des systèmes de forces depuis 2008. On voit ainsi la part quasi équivalente des crédits entre les trois systèmes « engagement et combat », « études technologiques de base » et « dissuasion ». Les crédits affectés à ce dernier système de force devraient toutefois croître sensiblement, afin de préparer les prochaines générations d'armes.

Rappelons également que les études amont ne constituent qu'une partie de l'effort de recherche en matière de défense.

Classiquement celui comprend également l'agrégat « recherche et technologie » (R&T)5(*), l'agrégat « études de défense »6(*) et l'agrégat « recherche et développement 7(*)».

Le tableau ci-après donne l'évolution de ces quatre agrégats.

Retenons également que la France est le pays européen qui consacre le plus gros effort à sa recherche et développement de défense, comme le montre le tableau ci-après.

4. Gestion des moyens et subventions aux opérateurs

Cette sous-action regroupe une partie du fonctionnement courant de la direction de la stratégie de la DGA, le soutien de plusieurs postes permanents à l'étranger, ainsi que des subventions aux opérateurs de l'Etat rattachés au programme 144.

Hors frais de pension, cette sous action enregistre une baisse de 3 % pour s'établir à 311 millions d'euros de crédits de paiement.

Plusieurs opérateurs bénéficient d'une subvention au titre du programme 144. Par ordre décroissant d'importance budgétaire, il s'agit de :

- l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) : 96,43 millions d'euros contre 108,9 en 2013 et 109,7 en 2012.

- l'École polytechnique (X) : 67,99 millions d'euros, contre 70,2 en 2013 et 69,9 en 2012 ; viennent toutefois s'y ajouter cette année 5 millions d'euros au titre de dotation en fonds propres pour le financement d'investissements non récurrents ;

- l'Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace (ISAE) : 34,11 millions d'euros, contre 35,2 en 2013 et 35,3 en 2012 ;

- l'École nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) : 17,18 millions d'euros contre 17,7 contre 17,4 en 2012 ;

- l'Institut de recherche franco-allemand de Saint Louis : 17,74 millions d'euros, soit un montant identique aux deux années précédentes ;

- l'École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement (ENSIETA) : 14,11 millions d'euros, contre 14,5 en 2013 et 14,1 en 2012.

Notons que l'ONERA occupe une place à part dans ce dispositif, puisque ce laboratoire au sens large du terme a pour mission de développer, d'orienter, de coordonner et de promouvoir les recherches dans le domaine aérospatial. Sa subvention financera :

- d'une part, la partie la plus amont, c'est-à-dire la plus risquée, du programme annuel d'études de l'ONERA,

- d'autre part, de disposer de moyens du meilleur niveau (souffleries, grands calculateurs, etc) pour soutenir la compétitivité des produits industriels futurs.

Compte tenu de son rôle dans l'industrie de défense française, il est regrettable que cette année encore le budget de l'ONERA soit en diminution.

Notons également que l'Institut Saint Louis a été créé par une convention franco-allemande en 1958 dans le but de mettre en oeuvre une coopération étroite entre les deux Etats en ce qui concerne les recherches et études, tant scientifiques que techniques dans le domaine de l'armement, et de renforcer ainsi une défense commune. Au titre de ses missions, l'Institut réalise des recherches fondamentales et appliquées, des études techniques et des démonstrateurs de faisabilité technologique, ainsi que des travaux d'expertise. La convention de 1958 stipule notamment que les gouvernements français et allemands doivent contribuer à égalité aux dépenses de l'institut.

Notons enfin, qu'en première lecture l'Assemblée nationale a décidé de réduire de 500 000 euros les crédits de l'action 7 du programme 144 afin de réduire la subvention pour charges de service public de l'école Polytechnique et à les reverser au profit de l'action 10 du programme 212 consacré à l'accompagnement des restructurations. Il s'agit de sanctionner les modalités de remboursement de la « pantoufle », justifié par le traitement versé durant la scolarité aux élèves de l'école et auquel sont astreints les élèves qui ne respectent pas l'obligation de travailler dix ans pour l'Etat, dans la seule mesure où ils ont intégré un corps d'Etat. Les auteurs de l'amendement, les députés Jean Launay et François Cornut-Gentille dénoncent comme une injustice l'exonération dont bénéficient les élèves qui ont choisi de ne pas intégrer un corps d'Etat à leur sortie, dès lors qu'ils suivent une formation complémentaire dispensée par un organisme agréé par l'école.

La commission des Finances du Sénat, à l'initiative de nos collègues Yves Krattinger et Dominique de Legge a décidé de déposer un amendement afin de rétablir le niveau initial de la subvention à l'école polytechnique, au motif que l'objectif poursuivi par les auteurs de l'amendement était déjà satisfait. En effet, le conseil d'administration de l'école a adopté le 27 juin dernier le principe de l'élargissement de la « pantoufle » à tous les élèves, dès lors qu'ils n'ont pas servi pendant dix ans dans un service public, éventuellement autre qu'un corps d'Etat, dans les quinze ans consécutifs à leur sortie. L'école a transmis le dossier à l'administration du ministère de la défense. Ce nouveau régime devra faire l'objet d'un décret en conseil d'Etat, ce qui peut prendre quelques mois.

Vos rapporteurs sont favorables à la position de la commission des finances du Sénat.

Les autres organismes subventionnés sont des écoles d'ingénieurs sous tutelle de la DGA. Elles bénéficient d'une subvention au titre de leur rôle dans la formation d'ingénieurs de haut niveau répondant aux besoins de l'industrie de défense, en conformité avec les contrats d'objectifs et de performances.


* 2 Pour une définition plus approfondie du sujet voir : Rapport d'information n° 634 rectifié : « les capacités industrielles militaires critiques » par MM. Daniel Reiner et Yves Pozzo di Borgo, co-présidents, et Jacques Gautier, Alain Gournac, Gérard Larcher, Rachel Mazuir, Jean-Claude Peyronnet et Gilbert Roger, sénateurs p. 24 et suiv ainsi que annexe 1 p.72 et suiv.- la démarche stratégique française. http://www.senat.fr/rap/r11-634/r11-6341.pdf

* 3 La caractérisation des menaces, (forme, nature, probabilité d'occurrence, etc...) constitue « l'analyse opérationnelle ». Cette forme d'analyse est menée par l'EMA et ne donne pas lieu à des documents publics.

* 4 Recherche et technologie

* 5 R&T = EA + subventions aux écoles DGA

* 6 Études de défense = R&T + EPS, EOTO, crédits de recherche du CEA-DAM, ainsi que des crédits de recherche duale du CNES et du CEA

* 7 R&D = Études de défense + crédits du P 146 affectés au développement des programmes.