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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

D. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME VOTÉE AU DÉBUT DE L'ÉTÉ

1. La mise en place des regroupements universitaires et des contrats de site

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a transformé, à compter de sa publication, les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES)14(*) au statut d'établissements publics de coopération scientifique (EPCS), jusqu'alors régis par le code de la recherche, en communautés d'universités et établissements (COMUE) au statut d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), régies par le livre VII du code de l'éducation. Les nouveaux statuts de ces établissements doivent être adoptés dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi et devront être approuvés par décret. Les PRES ayant le statut de fondation de coopération scientifique disposent d'un délai d'un an à compter de la publication de la loi du 22 juillet 2013 précitée pour décider de la forme de regroupement universitaire qu'ils souhaitent adopter. Dans le cas général, ces futurs regroupements se construisent sur la base de leurs périmètres actuels.

La réforme adoptée au début de l'été 2013 a posé le principe d'une obligation faite aux établissements d'enseignement supérieur, sur un territoire donné, de se regrouper en choisissant l'une des modalités ouvertes par la loi : fusion, communauté d'universités et établissements, association par convention à un établissement ou combinaison de ces dispositifs. Il s'agit de répondre à l'objectif de constituer, sur le territoire national, une trentaine de nouveaux ensembles universitaires, qui devraient prendre majoritairement la forme de communautés d'universités et établissements. Sur chaque site, les regroupements peuvent aussi associer les organismes de recherche partenaires et les établissements relevant d'autres ministères.

Il est également prévu que la coordination de ces regroupements soit organisée par un seul établissement d'enseignement supérieur pour un site donné (académique ou inter-académique). Un seul contrat pluriannuel de site sera conclu entre le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et les établissements regroupés relevant de sa tutelle.

L'instrument privilégié de cette régulation territoriale repose sur un contrat de site entre l'État et l'ensemble des établissements regroupés, qui comporte un volet commun pour la coordination de l'ensemble de l'offre de formations supérieures sur le site et des volets spécifiques pour chacun des établissements. Ce contrat favorisera également le dialogue avec les autres acteurs partenaires, aussi bien les organismes de recherche que les collectivités territoriales, et en particulier les régions. Une trentaine de contrats de sites devraient à terme être signés, en lieu et place de la centaine de contrats d'établissement actuellement en cours.

D'ores et déjà, une expérimentation de cette contractualisation a été engagée pour les contrats quinquennaux de la vague C concernant la période 2013-2017. Trois sites - Alsace, Lorraine et Avignon - ont ainsi signé, en juin 2013, les premiers contrats de site avec la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les moyens accompagnant ces trois contrats correspondent à huit millions d'euros (quatre pour la Lorraine, trois pour l'Alsace et un pour Avignon) sur cinq ans et 80 emplois en 2013, pris sur le contingent des 1 000 postes créés par an sur la période du quinquennat en faveur de la réussite en licence.

L'exemple de l'Alsace démontre que l'autonomie politique et de gestion des établissements peut être préservée dans le cadre de la contractualisation de site. En effet, un comité de pilotage, au sein duquel sont représentés à parité les représentants des établissements partenaires15(*), a été mis en place. En l'absence de structure fédérative réunissant et chapeautant l'ensemble des partenaires, les moyens sont distribués entre chaque établissement selon un partage arrêté par la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Pour autant, les dirigeants des établissements n'ont pas écarté la possibilité d'approfondir la coopération de site, la coordination des politiques et la mutualisation des moyens dans un certain nombre de secteurs, tels que la carte des formations et le schéma de vie étudiante16(*).

À l'occasion du colloque annuel du réseau des vice-présidents des conseils scientifiques des universités organisé les 28 et 29 août 2013 à La Rochelle, le directeur général de la recherche et de l'innovation du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, M. Roger Genet, a rappelé que « la loi ne caporalise pas le système. Elle fixe un cadre juridique aux politiques de site mais laisse les acteurs s'organiser eux-mêmes selon des modalités d'association qui peuvent être différentes. Et la loi reste très permissive sur l'ambition, la vitesse et les compétences que chaque site décidera d'adopter ».

Votre rapporteure pour avis relève qu'en pratique, la logique qui préside à la constitution des regroupements universitaires dépend fortement des spécificités des territoires concernés. À titre d'exemple, les quatre universités de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, bien qu'elles aient l'habitude de se concerter sur une base régulière, ne préparent pas de projet de regroupement. La priorité de l'Université d'Aix-Marseille est de consolider la fusion opérée le 1er janvier 2012. En outre, sur l'ensemble de la région, les caractéristiques et les besoins des bassins d'emploi diffèrent d'un territoire à l'autre. Dans ces conditions, les présidents d'université n'entendent pas aller, pour l'heure, plus loin qu'une réflexion sur la mise ne cohérence et le renforcement de la complémentarité de leurs offres de formation en premier cycle.

Néanmoins, les établissements de la région PACA étudient la possibilité d'une évolution vers le statut d'association, sur la base d'un projet déjà conduit en commun, la mise en place de l'école supérieure du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ), en envisageant le développement de parcours de formation communs sur plusieurs sites.

La mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ), en application de la réforme de la formation des enseignants prévue par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, s'inscrit précisément dans ce contexte particulier de réorganisation du paysage universitaire. La nécessité de créer une ÉSPÉ par académie pousse les universités situées sur un territoire à s'accorder sur la forme que doit prendre leur regroupement et sur l'établissement qui est destiné à accueillir l'ÉSPÉ.

Malgré la présence de quatre PRES et un paysage universitaire très concurrentiel lié à la présence de plusieurs initiatives d'excellence (idex) financées par le programme des investissements d'avenir, une ÉSPÉ unique a pu être créée dans l'académie de Paris, rattachée à l'Université Paris IV-Paris Sorbonne qui appartient au PRES Sorbonne Universités. Un accord a été négocié par les présidents de PRES, preuve que la création de l'ÉSPÉ s'articule efficacement avec l'existence de COMUE, puisque celles-ci ont aidé à dépasser les divisions entre les universités et établissements et à poser les fondements de leur partenariat et de leur collaboration. Cet accord a été facilité par la mise en place d'un comité interuniversitaire de suivi, sans pouvoir décisionnel, qui a permis de dépasser les enjeux de pouvoir et de préséance. Ce comité a essentiellement pour mission de « vérifier, la cohérence et l'évolution de l'offre de formation coordonnée par l'ÉSPÉ ainsi que son adossement à la recherche, d'examiner l'utilisation des moyens consolidés apportés aux formations de l'ÉSPÉ par l'ensemble des établissements, et de s'assurer de leur adéquation avec les missions confiées à l'ÉSPÉ ».

Six établissements sont ainsi partenaires de l'ÉSPÉ, regroupés au niveau des PRES suivants : le PRES Hautes études Sorbonne Arts et métiers - HÉSAM - avec Paris I, le PRES Sorbonne Paris Cité avec Paris III, Paris V, Paris VII et l'Institut national des langues et civilisations orientales - INALCO - et le PRES Sorbonne Universités avec Paris IV et Paris VI. Les seules universités parisiennes intra-muros qui ne participent pas à l'ÉSPÉ sont les universités Paris II et Paris IX, pour lesquelles la formation des enseignants ne constitue pas pour l'heure un coeur de métier.

Il est à noter que le quatrième PRES parisien, Paris Sciences et lettres, qui comprend l'École normale supérieure (ENS) de la rue d'Ulm, n'a pas souhaité s'associer au projet d'ÉSPÉ. À l'inverse, dans l'académie de Lyon, l'ÉSPÉ a été créée avec la participation de l'ENS de Lyon. Autant d'exemples qui tendent à confirmer la souplesse et la créativité permises par la loi, pour autant que les objectifs fondamentaux soient bien partagés.

2. Un processus d'évaluation de l'enseignement supérieur et de la recherche consolidé

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche substitue le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Cette transformation prendra effet à la date de publication du décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 114-3-6 du code de la recherche. Les biens, droits et obligations de l'AERES seront ainsi transférés au HCERES.

Le 30 juillet 2013, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a confié à Mme Denise Pumain, professeure à l'Université Paris I-Panthéon-Sorbonne et déléguée scientifique de l'AERES, et M. Frédéric Dardel, président de l'Université Paris V-Descartes, une mission de formulation des propositions concrètes d'organisation du futur HCERES qui doivent servir de support pour le projet de décret. Leurs conclusions sont attendues pour décembre 2013.

L'AERES a été en mesure de faire valoir auprès de la ministre son point de vue sur :

- un éventuel rapprochement du HCERES et de l'Observatoire des sciences et techniques (OST), chargé d'élaborer des indicateurs d'évaluation dans les domaines de la recherche scientifique et de l'innovation ;

- l'importance d'une prise de position ministérielle quant à la préparation de la vague A d'évaluation qui devrait théoriquement être lancée en décembre 2013 ou en janvier 2014. En attendant la mise en place du HCERES, il convient de réaffirmer la responsabilité de l'AERES dans le lancement de cette vague d'évaluation ;

- les échanges entre l'AERES et le registre européen des agences d'assurance qualité pour l'enseignement supérieur (« European Quality Assurance Registry » - EQAR -) à propos des conséquences du remplacement de l'AERES par le HCERES sur l'inscription au registre.

Votre rapporteure pour avis relève deux inquiétudes principalement d'ordre budgétaire concernant le processus d'évaluation de notre système d'enseignement supérieur et de recherche :

- le projet de budget pour 2014 prévoit une diminution de la dotation de l'AERES de l'ordre de 3 %, soit une réduction de 500 000 euros. Or, l'agence est placée dans une situation financière tendue compte tenu des coûts qu'impliquent l'achèvement de l'évaluation de la vague E (qui correspond à une augmentation du nombre d'établissements à évaluer de 39 % et du nombre de formations de 26 %) et la transition vers la nouvelle autorité indépendante. Cette pression budgétaire pourrait conduire l'AERES à réaliser des économies en réduisant le nombre de comités et d'experts indépendants, ce qui pénaliserait la qualité et la crédibilité des évaluations ;

les universités demandent à être remboursées à l'euro près pour les mises à disposition de délégués scientifiques auprès de l'agence pour organiser les comités d'évaluation. Ces délégués représentent 57 équivalents temps plein (ETP), pour une masse salariale comprise entre un et quatre millions d'euros.

À l'évidence, les moyens du futur HCERES devront être renforcés afin de tenir compte du remboursement aux universités de la mise à disposition de leurs délégués scientifiques et de la nécessité d'ajouter un nouveau « grain » à l'évaluation portant sur les regroupements universitaires et les stratégies de site, qui viendrait compléter le « grain » fin de l'évaluation des formations et des laboratoires de recherche et le « grain » intermédiaire de l'évaluation des établissements.


* 14 À l'exception de trois d'entre eux (Agreenium, Condorcet et ParisTech).

* 15 Université de Strasbourg, Université de Haute-Alsace, Institut national de sciences appliquées de Strasbourg et Bibliothèque nationale de Strasbourg.

* 16 Dépêche n° 183640 de l'agence d'informations spécialisées AEF, en date du 4 juin 2013.