Projet de loi de finances pour 2014 : Immigration, intégration et nationalité

Avis n° 162 (2013-2014) de Mme Hélène LIPIETZ , fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2013

N° 162

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME XI

IMMIGRATION, INTÉGRATION ET NATIONALITÉ

Par Mme Hélène LIPIETZ,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n° 16 ) (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur, mardi 12 novembre 2013, la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 13 novembre 2013 sous la présidence de M. Patrice Gélard , vice-président, a examiné, sur le rapport pour avis de Mme Hélène Lipietz ^{1 ( * )} , les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2014 à la politique de l'immigration .

Mme Lipietz, rapporteuse pour avis , a constaté tout d'abord que le budget de la mission a été élaboré selon les principes retenus pour élaborer le projet de loi de finances pour 2013 : la stabilisation des crédits dédiés à l'asile a été compensée par une diminution des crédits du programme consacré à l'intégration et à l'accès à la nationalité française. Elle s'est inquiétée du budget alloué au fonctionnement des centres de rétention administrative, la rationalisation de leurs dépenses, annoncée en 2013, n'ayant pas été encore entreprise.

Mme Lipietz, rapporteuse pour avis, a constaté ensuite que l'action de l'Office français de l'immigration et de l'intégration nécessitait d'être redéfinie. Elle a également estimé que les salles d'audience délocalisées n'avaient pas permis de réaliser les économies attendues.

Elle a enfin évoqué la question des mineurs étrangers isolés, regrettant qu'à leur majorité, leur situation ne fasse pas l'objet d'une étude plus fine, notamment pour les mineurs âgés de plus de seize ans lors de leur arrivée en France.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la politique d'immigration et d'intégration par les programmes n° 303 : « Immigration et asile » et n° 104 : « Intégration et accès à la nationalité française » du projet de loi de finances pour 2014 .

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis est consacré à une partie de la mission « Immigration, asile et intégration » : soit, d'une part, au sein du programme « Immigration et asile », les actions suivantes : « Circulation des étrangers et politique des visas », « Lutte contre l'immigration irrégulière » et « Soutien », d'autre part, la totalité du programme « Intégration et accès à la nationalité française ». Les crédits consacrés à l'asile du programme « Immigration et asile » font en effet l'objet d'un rapport spécifique de notre collègue Jean-Pierre Sueur, président.

La maquette de cette mission, créée en 2008, n'a pas été modifiée mais la structure des services en charge des questions d'immigration a été revue.

Lors de la création d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, en 2008, les services en charge des questions d'immigration avaient été rassemblés au sein d'un secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII). Ce service avait été maintenu, après la suppression du ministère précité, mais avait été rattaché au ministère de l'intérieur. À compter du 2 octobre 2013, ce secrétariat général a été remplacé par la direction générale des étrangers en France (DGEF) ^{2 ( * )} . Cette évolution n'a aucun effet sur le personnel affecté auparavant au SGII mais les crédits du titre II qui finançaient la rémunération des personnes affectées au SGII sont désormais transférés du programme 303 au programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » qui ne relève pas de la mission « Immigration, asile et intégration » mais de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Les crédits examinés par votre rapporteuse pour avis se montent à 149,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (sur les 653,5 millions d'euros de la mission « Immigration, asile et intégration ») et 161,1 millions d'euros en crédits de paiement (sur un total de 664,9 millions d'euros), soit une diminution de 8,7 millions d'euros (CP) par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour l'année 2013. Votre rapporteuse remarque que les principes ayant guidé l'élaboration du budget de la mission pour 2014 s'inspirent de ceux ayant guidé l'élaboration de la mission en 2013 : la légère augmentation des crédits liés à l'asile est compensée, d'une part, par une diminution des actions menées en matière de lutte contre l'immigration irrégulière et, d'autre part, par une diminution du second programme de cette mission, dédié à l'intégration des étrangers et à l'accès à la nationalité française.

Par-delà l'analyse budgétaire, en perspective avec l'examen effectuée dans son rapport pour avis de l'année dernière, votre rapporteuse présentera les conséquences de la politique d'immigration sur le contentieux administratif ainsi que sur le contentieux civil, avec, notamment, la problématique des salles d'audience délocalisées. En outre, votre rapporteuse insistera plus particulièrement sur la question des mineurs étrangers.

I. LA TENDANCE CONFIRMÉE DE LA BAISSE DES CRÉDITS HORS ASILE

Le projet de loi de finances pour 2014 propose de fixer les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » à 653,5 millions d'euros en autorisation d'engagement et à 664,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 1,3 % et 0,9 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2013. La légère augmentation de 0,5 % des crédits liés à l'asile est compensée par une baisse quasi généralisée des autres actions des deux programmes composant la mission.

A. LE MAINTIEN DE LA TENDANCE OBSERVÉE EN 2013 POUR LE PROGRAMME 303 : UNE DIMINUTION DES CRÉDITS HORS ASILE

Au sein du programme 303, l'action « lutte contre l'immigration irrégulière » est le deuxième poste de dépense de la mission « Immigration, asile et intégration », après l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » ^{3 ( * )} , avec 73,41 millions d'euros en crédits de paiement et 63,41 millions d'euros en autorisation d'engagement. Cette action représente 10,7 % du programme .

Cette action rassemble l'ensemble des mesures prises dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière . Les crédits de paiement diminuent de 3 % et les autorisations d'engagement de 8,5 % . Cette baisse succède à la forte contraction déjà intervenue lors de l'établissement du projet de loi de finances pour l'année 2013. En effet, dans son rapport pour avis de 2013, votre rapporteuse avait déjà souligné que ces crédits connaissaient une baisse de 14 % en autorisations d'engagement et de 11 % en crédits de paiement ^{4 ( * )} .

Au sein de l'action « lutte contre l'immigration irrégulière », les dépenses sont structurées en deux sous-actions : environ deux tiers des crédits, soit 42 millions d'euros (AE-CP) sont consacrés au fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA). Ce montant est consacré au fonctionnement hôtelier (25,5 millions d'euros AE-CP), à l'investissement et à l'entretien des CRA (2,7 millions d'euros AE-CP), à la prise en charge sanitaire au sein des CRA (7,8 millions d'euros AE-CP), à l'accompagnement social au sein des CRA (6 millions d'euros AE-CP). Le tiers restant des crédits de l'action, soit 21,4 millions d'euros (AE-CP), est dévolu aux frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière .

- Un financement incertain des centres de rétention administrative

À titre liminaire, votre rapporteuse observe que la commission des lois a chargé Mme Eliane Assassi et M. François-Noël Buffet d'une mission d'information relative aux centres de rétention.

La baisse importante des crédits consacrés au fonctionnement hôtelier des CRA , décidée par le projet de loi de finances pour 2013 ^{5 ( * )} , n'a été soutenable en 2013 que par la baisse importante, mais conjoncturelle , des placements en rétention administrative d'étrangers et non par la réalisation des économies de gestion annoncées.

En effet, depuis l'arrêt de la Cour de cassation du 5 juillet 2012 qui, en s'alignant sur l'interprétation de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), a déclaré contraire à la directive « Retour » la pratique consistant à placer en garde à vue un étranger sur le seul chef d'un séjour irrégulier, le nombre de placements en rétention a fortement diminué car la garde à vue était le principal instrument utilisé par les services de police et de gendarmerie pour décider ou non du placement en rétention administrative de l'étranger.

Cette baisse ne devrait toutefois pas se poursuivre : la création d'un cadre procédural spécifique, la rétention aux fins de vérification du droit de circulation et de séjour sur le territoire français, pour vérifier le droit au séjour des étrangers , par la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées (cf. infra ) devrait à nouveau entraîner une augmentation des placements en rétention en 2014.

En 2013, la justification d'une baisse des crédits dédiés au fonctionnement hôtelier des CRA avait été fondée sur l'élaboration de cahiers des charges nationaux dans les domaines de la maintenance, du nettoyage des locaux ou de la restauration ainsi que par des opérations de mutualisation avec d'autres services confrontés aux mêmes problématiques. Or, votre rapporteuse observe que cette démarche n'a pas reçu de commencement d'exécution en 2013 , alors que les conclusions des travaux du groupe interdirectionnel du ministère de l'intérieur devaient en principe être déposées début 2013 ^{6 ( * )} .

Ainsi, les économies qui devaient découler de cette rationalisation des dépenses et qui justifiaient la diminution du budget alloué au fonctionnement hôtelier des CRA en 2013 ne pourront donc vraisemblablement pas davantage être réalisées en 2014.

Le projet annuel de performance souligne d'ailleurs qu' « il semble difficile à ce stade d'évaluer précisément les dépenses de fonctionnement 2014 » ^{7 ( * )} .

Votre rapporteuse s'étonne que, dans ces conditions, le montant dédié au fonctionnement hôtelier des CRA soit encore diminué de près d'un million d'euros par rapport au montant prévu pour la loi de finances 2013.

- Des centres de rétention administrative encore sous-occupés

En premier lieu, votre rapporteuse constate que la réflexion sur la pertinence du maillage territorial des CRA a conduit à surseoir à certaines opérations immobilières, comme le CRA de Coquelles par exemple, et à la fermeture de certains CRA, comme ceux de Lille Lesquin 1 (39 places) et de Bobigny (39 places), tandis que le nombre de places au CRA de Nice a été diminué de 43 places à 38 places. Au 1 ^er août 2013, il y a donc 1817 places en CRA , dont 1633 en métropole.

Votre rapporteuse estime, comme elle le préconisait dans son rapport pour avis de l'année 2013, qu'il serait pertinent de poursuivre le mouvement de fermeture des centres de rétention les moins utilisés. Le taux d'occupation des CRA est en effet encore en baisse : évalué à 52,5 % pour le premier semestre 2012, il est finalement de 43 % pour l'année 2012. Au premier semestre 2013, ce taux d'occupation est de 46 % . Votre rapporteuse observe d'ailleurs que certains CRA ont des taux d'occupation particulièrement faibles alors que leurs structures sont importantes, comme celui de Nîmes (15 % de taux d'occupation au 1 ^er semestre 2013, pour 128 places) ou Metz (29 % de taux d'occupation au 1 ^er semestre 2013).

Votre rapporteuse s'interroge sur la pratique consistant à opérer un nombre important mais artificiel de retenues, pour justifier le maintien de certains CRA.

Enfin, 10,6 millions d'euros sur les 12,7 millions d'euros de crédits de paiement dédiés à l'investissement et à l'entretien immobilier des CRA sont destinés à la première phase de travaux pour construire un nouveau CRA à Mayotte. Votre rapporteuse insiste sur la nécessité de ces travaux : dans le rapport d'information fait à la suite de leur mission effectuée à Mayotte du 11 au 15 mars 2012, nos collègues, le président Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan avaient en effet souligné « les conditions de détention dégradantes » du centre de rétention administrative de Pamandzi ^{8 ( * )} . Dans leur proposition n° 20, nos collègues préconisaient d'ailleurs d'accélérer les travaux du nouveau centre de rétention administrative de Mayotte.

Au regard de l'évaluation des crédits hors asile du programme 303, votre rapporteuse estime donc qu'il existe une incertitude certaine sur l'adéquation entre les moyens accordés et les dépenses qui seront exposées : la diminution des dépenses allouées au budget de fonctionnement des CRA est actée alors même que la rationalisation des moyens qui devait être étudiée n'a pas encore abouti ^{9 ( * )} .

B. LE PROGRAMME 104, VARIABLE D'AJUSTEMENT DE LA MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION »

1. Une diminution continue des actions du programme 104

Les crédits de paiement du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » diminueront en 2014 de près de 5,9 %, passant de 66,2 millions d'euros (CP) à 62,3 millions d'euros (CP). Votre rapporteuse remarque que les crédits de cette mission ont déjà diminué de 7,5 % entre 2012 et 2013.

Comme pour le projet de loi de finances pour l'année 2013, c'est l'action principale de ce programme, « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », soit 34,95 millions d'euros (AE-CP) qui supporte l'essentiel de cette baisse, puisque les crédits de paiement diminuent de 4 millions d'euros, soit près de 9,4 % . Ces crédits avaient déjà subi une diminution de près de 8 % en 2013 . En deux ans, c'est donc une action qui fait l'objet de près de 17,4 % de baisse. Cette année encore, cette action sert de variable d'ajustement pour maintenir les dépenses liées à l'asile.

Cette action vise pourtant à faciliter l'intégration des étrangers, hors Union européenne, admis au séjour de longue durée. La formation linguistique, l'accès à l'éducation, l'accès à l'emploi, la protection des femmes et des personnes immigrées âgées sont les éléments principaux soutenus par cette action.

De nombreuses associations sont subventionnées à ce titre, par le biais des services déconcentrés : ce sont en effet les directions régionales de la jeunesse, des sports, et de la cohésion sociale (DRJSCS) qui assurent la gestion de ces crédits, sous l'autorité des préfets de région, dans le cadre des programmes régionaux d'intégration des populations immigrées (PRIPI). Ces instruments, élaborés pour trois ans, par les préfets de région et pilotés par les DRJDCS déclinent au plan local des priorités édictées au plan national, comme l'apprentissage du français par exemple.

Un exemple d'action déconcentrée : le dispositif
« Ouvrir l'école aux parents pour réussir l'intégration »

Le 25 juillet 2008 a été signée une circulaire relative à la création d'un dispositif intitulé « Ouvrir l'école aux parents pour réussir l'intégration ».

Ce dispositif résulte d'une initiative conjointe des ministres chargés de l'intégration et de l'éducation nationale. Elle a pour but de proposer aux parents d'élèves étrangers ou immigrés des formations linguistiques dispensées dans les établissements scolaires de leurs enfants.

Ces formations ont trois objectifs . Outre l'acquisition de la langue française (alphabétisation, apprentissage, perfectionnement), ces cours sont l'occasion de présenter les principes, les valeurs et les usages de la société française et de donner aux parents une meilleure connaissance de l'institution scolaire, afin de donner aux parents les moyens d'aider leurs enfants dans leur scolarité.

Le dispositif a rencontré un certain succès, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

La rémunération des enseignants est financée par le programme 104.
En 2012-2013, ce montant a atteint 2,4 millions d'euros .

Le dispositif a renforcé l'implication des parents ; certains établissements ont noté une diminution de l'absentéisme scolaire et un meilleur climat général. Dans certains cas, ce dispositif a même été un préalable à une formation professionnelle.

Pourtant ce dispositif devrait subir une diminution de près de 20 % des crédits pour l'année 2013-2014, gelant toute possibilité d'extension de ce dispositif.

Cette action vise enfin à aider les foyers de travailleurs migrants et leurs résidents, soit en réhabilitant le bâti, soit en soutenant les personnes intervenant dans les foyers de travailleurs migrants, soit encore en apportant une aide transitoire au logement (ATL) aux travailleurs qui ne peuvent percevoir l'aide personnalisée au logement.

La Cité nationale de l'histoire de l'immigration est également soutenue par cette action, pour un montant de 2,45 millions d'euros .

2. L'OFII, acteur essentiel de l'intégration

a) Des ressources en diminution

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est un établissement public administratif de l'État. Il a été créé par une ordonnance du 2 novembre 1945, sous la dénomination d'Office national d'immigration.

Le montant total des ressources de l'OFII s'élève à 178,7 millions d'euros en 2012 .

Ses ressources ont deux origines essentielles ^{10 ( * )} : une subvention pour charges de service public de l'État et des recettes propres, constituées de taxes affectées , soumises toutefois à un plafonnement. L'abaissement du plafond des ressources fiscales à 150 millions par la loi de finances pour 2013 se poursuit en 2014 puisqu'il est fixé à 140 millions par le projet de loi de finances pour 2014.

Les taxes affectées représentent en 2012 près de 83,15 % des ressources totales, soit 148,5 milliards d'euros . La part des ressources propres de l'OFII dans son financement poursuit son augmentation tendancielle puisque cette part était de 74 % en 2010 et de 82,5 % en 2011.

Cette ressource est constituée des droits acquittés par les étrangers pour disposer d'un titre de séjour ou pour le faire renouveler.

Votre rapporteuse tient à rappeler que si les mineurs de nationalité française bénéficient d'une carte nationale d'identité gratuite, les mineurs étrangers, même nés en France, doivent payer la somme de 45 euros pour bénéficier du titre d'identité républicain, renouvelable tous les cinq ans ^{11 ( * )} .

Dans son rapport annuel pour l'année 2013, la Cour des comptes a consacré un rapport thématique relatif à la délivrance des visas et des titres de séjour. Elle y relève que « les droits pratiqués en France en 2012 sont relativement élevés, au regard de ceux d'autres pays européens. » ^{12 ( * )}

Dans son rapport budgétaire pour la loi de finances pour 2013, votre rapporteuse avait également constaté l'augmentation significative des taxes associées à la première délivrance d'un titre de séjour.

Des ajustements à la baisse ont été cependant opérés : la taxe acquitté lors de la primo délivrance de la quasi-totalité des titres de séjour ^{13 ( * )} a été diminuée de 349 euros à 241 euros. Cette baisse a été toutefois compensée par une augmentation de près de 20 % des droits à acquitter lors d'un renouvellement de titre et par l'assujettissement de certains titres au paiement de droits, alors qu'ils en étaient auparavant dispensés. Tel est le cas par exemple de la « carte bleue européenne », un titre de séjour spécifiquement destiné aux personnes hautement qualifiées, ressortissants de pays tiers de l'Union européenne.

Des mesures plus ponctuelles ont été également prises, pour la taxe de régularisation par exemple : votre rapporteuse observe que si le montant est resté inchangé à 340 euros, la somme payable au moment de la demande a été ramenée de 110 euros à 50 euros.

Aux taxes affectées s'ajoute une subvention pour charges de service public , fixée à 11,2 millions d'euros pour 2014 , soit en très légère diminution par rapport à 2012. Cependant, cette subvention était fixée à 18,6 millions d'euros en 2010 : en trois ans, l'OFII a donc vu sa subvention diminuer de près de 40 %.

b) Des dépenses relativement rigides à la baisse

Les dépenses totales de l'OFII s'élèvent en 2012 à 170 millions d'euros . L'essentiel du budget de l'OFII est constitué de dépenses d'intervention . Leur montant n'a pratiquement pas évolué entre l'année 2011 et l'année 2012 ; elles s'élèvent à 98 millions d'euros .

Nature des dépenses « métiers » de l'OFII

Nature de la dépense	Montant consacré en millions d'euros
Prestations liées au contrat d'accueil et d'insertion et formation linguistique hors CAI	62
Aides au retour et réinsertion	24,2
Premier accueil des demandeurs d'asile	7
Autres dépenses d'intervention (ex : interprétariat)	4,7
Total	97,9

Source : OFII, rapport annuel 2012, p. 52.

La principale dépense de l'OFII est consacrée au contrat d'accueil et d'insertion (CAI), pour 62 millions d'euros . Ce dispositif, régi par l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), a pour objectif de préparer et d'aider les étrangers arrivés régulièrement en France à s'intégrer.

Il est obligatoire depuis le 1 ^er janvier 2007 pour les étrangers âgés de plus de 16 ans ; il ne concerne pas les ressortissants de l'Union européenne. En 2012, 101 368 personnes ont signé ce contrat. Le niveau de CAI signés est stable pour la période 2007-2012 ^{14 ( * )} .

Les ressortissants des pays du Maghreb sont majoritairement concernés ( 39 % pour les seuls ressortissants algériens, marocains et tunisiens).

Les signataires du contrat suivent diverses formations ; ils bénéficient surtout d'un apprentissage du français. 24 365 personnes se sont vu prescrire cette formation, soit 24 % des signataires du contrat, correspondant à 270 heures d'enseignement en moyenne. La seule formation linguistique a représenté pour 2012 près de 30 millions d'euros .

Sans s'inscrire dans le cadre d'un CAI, les étrangers peuvent bénéficier des formations dispensées à ce titre, soit qu'ils n'aient pas eu l'opportunité de signer un CAI, soit qu'ils souhaitent améliorer leur niveau de français. Pôle emploi, les services sociaux, les préfectures ou les associations peuvent également orienter des étrangers vers ce dispositif. Ce mécanisme a représenté un coût de 14,5 millions d'euros en 2012 (soit une augmentation de près de 3,5 % par rapport à 2011).

Enfin, Luc Derepas, directeur général des étrangers en France, entendu par votre rapporteuse, a indiqué qu'à la suite de la forte réduction des aides au retour accordées depuis le 1 ^er février 2013 ^{15 ( * )} , le nombre de demandeurs roumains et bulgares - qui représentaient près de 80 % des demandeurs - a été sept ou huit fois moins important cette année, selon des chiffres encore provisoires toutefois. Votre rapporteuse observe aussi que depuis cette réforme, cette aide ne peut désormais n'être accordée qu'une seule fois.

L'OFII dispose de très peu de marge de manoeuvre pour réduire les dépenses, hors dépenses d'intervention :

- Les dépenses de fonctionnement de l'OFII restent particulièrement rigides à la baisse ( 13,65 millions d'euros ), au regard notamment des charges immobilières supportées ;

- Les dépenses de de personnels se sont élevées à près de 47 millions d'euros , soit un montant semblable à celui de l'année 2011. L'OFII a entamé une réduction importante de ses effectifs, puisqu'il est prévu qu'ils soient réduits à 790 ETP en 2014, soit une réduction de 10 ETP par rapport à l'année 2013.

c) Une action à la croisée des chemins

Les ressources de l'OFII poursuivent leur tendance à la baisse. Le plafonnement à 140 millions d'euros des ressources fiscales de l'OFII, conjugué à une subvention pour charges de service public en baisse et des ressources supplémentaires assez volatiles en provenance des fonds européens (dont le montant est cependant pratiquement le même que celui de la subvention pour charge de service public versée par l'État, soit près de 10 millions d'euros) risquent de rendre difficile l'action de l'OFII pour les années à venir.

- Repenser le schéma de financement de l'OFII

En premier lieu, la structure des recettes de l'OFII mérite l'attention : l'OFII ne dispose en effet d'aucune possibilité pour peser sur le niveau des taxes affectées ou sur le nombre de titres délivrés ; en outre, le plafonnement des taxes prélevées ne crée que peu de différences avec un financement direct par l'État.

Ainsi, la décision de plafonner en 2014 les recettes à 140 millions d'euros, alors que l'OFII a perçu en 2013 148 millions d'euros au titre des taxes affectées s'apparente à une réduction de son budget, la subvention pour charges de service public ayant été légèrement diminuée en 2014 par rapport à 2013.

Dans son rapport sur la fiscalité affectée, rendu public le 4 juillet 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires a fortement critiqué le financement de structures par la voie de taxes affectées ^{16 ( * )} . Le rapport particulier n° 4, consacré aux effets des taxes affectées sur les finances publiques souligne que l'absence de lien entre le rendement des taxes affectées et les missions assumées peut conduire, soit à un sur-financement des agences qui en bénéficient, soit au versement par l'État d'une subvention d'équilibre.

Il semble donc pertinent à votre rapporteuse de redéfinir le mode de financement de l'OFII.

En second lieu, votre rapporteuse note que la majeure partie des dépenses sont des dépenses d'intervention , sur lesquelles l'OFII dispose de très peu de visibilité. Il lui est donc difficile de prévoir son action en amont, puisque ces dépenses dépendront du nombre de personnes accueillies.

Au regard du niveau de ressources attribuées, de la réduction du personnel, il apparaît donc inévitable que l'OFII se recentre sur quelques missions spécifiques.

- La nécessaire redéfinition de l'action de l'OFII

Cette redéfinition de son action est d'autant plus d'actualité que le Gouvernement a décidé de rénover la politique d'intégration en valorisant la phase d'accueil des étrangers. Cette refondation devrait intervenir en 2014, en s'appuyant sur les conclusions d'un rapport conjoint établi par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et par l'Inspection générale de l'administration (IGA) relatif à l'évaluation des dispositifs d'accueil dont les conclusions ont été remises en octobre 2013.

Deux aspects essentiels de l'action de l'OFII pourraient faire l'objet d'une rénovation : le contrat d'accueil et d'insertion (CAI) et les projets d'aide à l'insertion dans les pays d'accueil .

La redéfinition du contrat d'accueil et d'intégration (CAI) semble être la principale piste pour réformer l'action de l'OFII. Sans remettre en cause le principe de ce contrat, votre rapporteuse estime que ce dispositif est d'une efficacité variable : en effet, la masse d'information délivrée en très peu de temps, à destination de publics ne maîtrisant pas, ou mal, la langue française ne semble pas très pertinente.

Dans le cadre de la création d'un titre pluriannuel de séjour , le contrat d'accueil et d'intégration pourrait donc se dérouler pendant toute la durée de validité du titre, permettant une évaluation plus fine du degré d'intégration de l'étranger, lorsque se posera la question d'une délivrance d'un titre de longue durée de dix ans.

En second lieu, la nécessité de mieux définir les projets d'aide à l'insertion dans les pays d'accueil est une nécessité : lors de son audition par votre rapporteuse, M. Yannick Imbert, directeur général de l'OFII a fait part d'un certain nombre d'interrogations relatives aux projets conduits ces dernières années. Si beaucoup de projets répondent à de véritables besoins et apparaissent particulièrement construits, générant par exemple des emplois locaux et ayant des retombées très positives sur un quartier, d'autres sont moins adaptés aux besoins du pays et ont parfois davantage le caractère de secours ponctuels.

Votre rapporteuse rappelle que dans ce cadre, l'OFII ne joue qu'un rôle de catalyseur, par le biais de subventions pouvant atteindre 7000 euros.

L'appui du réseau des ambassades et des consulats serait essentiel pour disposer d'une vision plus fine des besoins des pays ou des villes concernés. Cette analyse a été partagée par M. Luc Derepas, directeur général des étrangers en France et par M. Yannick Imbert, directeur général de l'OFII lors de leurs auditions par votre rapporteuse. Pour M. Luc Derepas, l'efficacité de ces projets est en outre souvent obérée par le faible soutien des autorités étatiques locales et la difficulté à trouver des relais locaux, notamment associatifs.

L'actuel contrat d'objectifs et de performances (COP), signé entre l'État et l'OFII s'est achevé au milieu de l'année 2013 ; une réflexion a été initiée pour définir les nouvelles fonctions de l'OFII, dans le cadre du nouveau COP devant être signé début 2014.

La définition de ce nouveau contrat d'objectifs et de performances pourrait donc être l'occasion de mieux redéfinir ces instruments d'intégration, en prenant en compte un cadre budgétaire très contraint.

II. L'IMMIGRATION RÉGULIÈRE ET LES NATURALISATIONS EN 2012-2013

A. LA CONFIRMATION D'UNE TENDANCE OBSERVÉE EN 2012 : LE MAGHREB ET LA CHINE, PREMIÈRES SOURCES DE L'IMMIGRATION RÉGULIÈRE

1. Une répartition par pays relativement stable

La structure par pays d'origine de l'immigration légale (titre de séjour supérieurs à trois mois) en 2012 est présentée ci-dessous. À titre de rappel, les chiffres de l'année 2011 ont été également indiqués. Ces éléments portent sur les 20 principaux pays-source qui représentent 142 050 personnes sur un total de 198 629 personnes, soit les deux tiers de l'immigration légale.

Les données 2012 sont toutefois provisoires - elles ne pourront être consolidées qu'en mars de l'année n+2 - et les premiers chiffres 2013 ne seront disponibles qu'en juillet 2014.

Pays d'origine	Nombre de personnes	Rang	Rappel 2011 : nombre de personnes/rang
Algérie	25 419	1	23 556/2
Maroc	23 313	2	23 557/1
Chine (Hong-Kong inclus)	14 967	3	14 476/3
Tunisie	12 124	4	11 828/4
Etats-Unis d'Amérique	7 921	5	10 094/5
Turquie	6 637	6	6 415/6
Brésil	5 342	7	5 016/9
Fédération de Russie	4 865	8	4 965/10
Sénégal	4 475	9	5 109/8
Congo (République démocratique)	4 168	10	3 766/13
Cameroun	4 163	11	4 243/11
Côte d'Ivoire	3 952	12	3 802/12
Mali	3 790	13	5 151/7
Inde	3 763	14	3 523/15
Haïti	3 395	15	3 737/14
Comores	3 330	16	2 728/18
Japon	3 073	17	3 382/16
Madagascar	2 480	18	2 698/19
Sri Lanka	2 475	19	.../...
République de Corée	2 398	20	.../...

Si les tendances des années précédentes se maintiennent, puisque les pays du Maghreb et la Chine restent encore en 2012 les principales sources de l'immigration régulière, il existe cependant des fluctuations parfois importantes d'une année sur l'autre, pour certains pays, liées vraisemblablement aux conflits ou aux difficultés particulières que traversent certains pays, comme l'illustre l'exemple du Mali, qui de 7 ^ème pays source en 2011 n'est plus qu'à la 13 ^ème place en 2012. Les ressortissants du premier pays d'Afrique sub-saharienne représenté, le Sénégal, sont en 9 ^ème position (4 475), derrière la Russie (4 865).

L'immigration en provenance des États-Unis a été sensiblement plus faible en 2012 qu'en 2011, puisqu'il y a une diminution de près de 20 % du nombre de ressortissants.

Le Mexique (au 17 ^ème rang en 2011) et le Congo (au 20 ^ème rang en 2011) ne font plus partie en 2012 des 20 premiers pays sources. Ils ont été remplacés par le Sri Lanka et la République de Corée.

Il n'y a pas de changement majeur dans la structure de l'immigration par rapport à l'année 2011 : l'immigration économique est particulièrement significative (supérieure à 1 000) en provenance des États-Unis, du Maroc, de Tunisie et d'Inde. L'immigration familiale demeure prédominante (supérieure à 5 000) en provenance des trois pays du Maghreb. Les étudiants étrangers les plus nombreux (supérieurs à 5 000) sont originaires de Chine et du Maroc.

2. La délivrance des visas et des titres de séjour : des processus perfectibles

Dans son rapport public annuel pour l'année 2013, la Cour des comptes a consacré un rapport thématique relativement critique à la délivrance des visas.

En premier lieu, la Cour des comptes observe que « sauf pour les ressortissants de l'Union européenne, les conditions à satisfaire se sont accumulées » ^{17 ( * )} .

Elle constate que le coût de délivrance des titres pour l'État représente un montant très élevé : au titre des visas, d'une part, l'État a encaissé près de 116 millions d'euros en 2011, et a dépensé près de 54,3 millions d'euros pour recouvrer ces sommes. Pour les titres de séjour, les recettes encaissées par l'État, soit 111,9 millions d'euros, en 2011 sont annulées par un coût global de recouvrement particulièrement élevé de 112,5 millions d'euros ^{18 ( * )} .

La Cour des comptes constate dans un second temps que le parcours des demandeurs de titres de séjour est difficile ^{19 ( * )} , soulignant que les conditions d'accueil dans certaines préfectures « ne sont pas toujours convenables » et qu'il existe des différences de traitement en fonction des préfectures, concernant notamment la vente de timbres fiscaux : certaines préfectures n'en vendent pas, sans offrir de possibilité de paiement électronique et de télépaiement et sans même informer les demandeurs de cette situation, qui se rendent alors au guichet inutilement.

Cette analyse a été aussi celle de notre collègue député Matthias Fekl, dans son rapport consacré à la sécurisation des parcours des étrangers en France ^{20 ( * )} , qui a pu parler de conditions d'accueil « indignes ».

Lors de son audition par votre commission, le ministre de l'intérieur a également rappelé que près de trois millions d'étrangers étaient astreints chaque année à cinq millions de passages en préfecture, alors même que la quasi-totalité des titres de séjour est automatiquement renouvelée.

La complexité et les coûts engendrés par la situation actuelle devraient être toutefois atténués par la mise en place de titres de séjours pluriannuels.

B. L'INFLEXION OPPORTUNE DE LA POLITIQUE MENÉE EN MATIÈRE DE NATURALISATIONS

1. Une dynamique à la hausse du nombre de naturalisations

Dans son rapport budgétaire pour le projet de loi de finances de l'année 2013, votre rapporteuse avait exposé précisément le contenu de la nouvelle circulaire, en date du 16 octobre 2012, prise par le ministre de l'intérieur afin d'infléchir les pratiques de l'administration en matière.

Rappelons que cette circulaire préconise notamment un examen attentif des demandes de naturalisation présentées par des jeunes de moins de 25 ans résidant en France depuis au moins 10 ans et ayant suivi une formation continue d'au moins 5 ans, qui doivent bénéficier « d'une forte présomption d'assimilation » ; elle rappelle qu'il n'y a pas lieu d'opposer systématiquement un refus à la demande, lorsque l'étranger a été en séjour irrégulier sur le territoire français.

Votre rapporteuse se félicite que cette nouvelle politique ait été suivie d'effets. En effet, le nombre de naturalisations augmente à nouveau : en 2013, le nombre de naturalisation devrait renouer avec le niveau de l'année 2010, soit 65 000.

2. L'atténuation progressive des disparités entre préfectures

Dans son rapport budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteuse s'était étonnée de la forte divergence des taux de décisions positives entre les différentes préfectures.

Rappelons que les décisions de naturalisation sont régies par deux principes : les décisions favorables doivent toujours être prises au niveau national par décret du Premier ministre, sur rapport du ministre en charge des naturalisations, mais sur proposition des préfets ; quant aux décision défavorables, ce sont les préfets qui les prennent eux-mêmes, mais ces décisions sont systématiquement transmises à l'administration centrale, pour permettre au ministre d'exercer, le cas échéant, son pouvoir hiérarchique.

Les taux de décisions favorables par département figurent en annexe du présent rapport. Par rapport à l'année dernière, le taux de naturalisations par département augmente sensiblement et les divergences entre départements sont atténuées. Il reste cependant encore quelques variations difficilement compréhensibles.

Au regard de cette situation, le ministre de l'intérieur a demandé à l'inspection générale de l'administration de procéder à une évaluation de la déconcentration de la procédure de naturalisation.

La mission a recommandé de créer des plateformes interdépartementales pour l'instruction des demandes de naturalisation , tout en maintenant la compétence du préfet pour proposer une décision favorable ou prendre une décision défavorable.

En conséquence, il a été décidé d'expérimenter ces plateformes dans trois régions ^{21 ( * )} à compter de septembre 2013 et janvier 2014. Le décret n° 2013-795 du 30 août 2013 portant expérimentation de cette nouvelle organisation a été publié le 31 août 2013.

III. UNE POLITIQUE DE L'IMMIGRATION ENCORE COUTEUSE MALGRÉ DES INFLEXIONS OPPORTUNES

A. UNE SITUATION TOUJOURS DIFFICILE POUR LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

1. Des juridictions encore confrontées à une forte augmentation du contentieux des étrangers

Dans son rapport budgétaire consacré au projet de loi de finances pour l'année 2013, votre rapporteuse avait souligné les conséquences de la législation sur le droit des étrangers sur l'activité des juridictions administratives.

En 2012, le contentieux des étrangers reste le principal contentieux auquel est confrontée la juridiction administrative : près de 31,8 % des affaires enregistrées en 2012 relèvent de ce contentieux, soit une augmentation de 6,2 % . Cette hausse est en réalité assez modérée après la hausse observée en 2011 (+ 11 % au 1 ^er semestre, et + 25 % au second semestre). En 2012, 44 % des affaires enregistrées par les cours administratives d'appel concernent ce contentieux ^{22 ( * )} .

Lors de leur audition par votre rapporteuse, MM. Serge Goues et Gil Cornevaux, représentants du Syndicat de la juridiction administrative, ont fait part, en premier lieu, de la charge que représente pour les magistrats ce contentieux abondant.

En second lieu, ils se sont interrogés sur l'effectivité des solutions mises en oeuvre pour y faire face.

La faiblesse des ressources informatiques rend difficile la mise en oeuvre du télé-recours. En tout état de cause, si ce procédé était généralisé, la question se posera pour les étrangers retenus qui devront alors bénéficier d'un accès à Internet.

Ils ont également fait valoir le caractère peu satisfaisant de la possibilité d'une dispense des conclusions du rapporteuse public, permise par l'article 188 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, en raison de l'importance pour le demandeur de bénéficier de l'explication la plus complète de son affaire.

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteuse avait souligné que le contentieux des titres de de séjour était alimenté par la brièveté de leur durée de validité.

Or, en application des recommandations du rapport du député Matthias Fekl, précité, consacré à la sécurisation des parcours des étrangers en France ^{23 ( * )} , la généralisation des titres de séjour pluriannuels permettrait certainement de désengorger les tribunaux administratifs.

Votre rapporteuse souligne aussi que l'encombrement des tribunaux administratifs est en partie dû au refus de certaines préfectures d'appliquer les jugements rendus. Le contentieux en matière de titres de séjour relevant du contentieux de l'excès de pouvoir, il n'est pas possible d'enjoindre la délivrance du titre de séjour. Votre rapporteuse suggère ainsi de modifier la nature de ce contentieux pour en faire un contentieux de pleine juridiction. Elle a déposé en ce sens une proposition de loi le 24 juillet 2013 ^{24 ( * )} .

Lors de son audition par la commission des lois pour le projet de loi de finances pour 2013 ^{25 ( * )} , M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, avait estimé que la juridiction administrative ne pourrait pas faire l'économie d'une réflexion sur le passage d'un contentieux de la légalité à un plein contentieux ^{26 ( * )} .

Votre rapporteuse souligne que dans les cas où la loi le permet déjà, des instructions ont recommandé de généraliser la délivrance des titres de séjour pluriannuel s'agissant par exemple des étudiants en master et doctorat et des chercheurs. C'est une démarche opportune mais qui ne concerne malheureusement que trop peu de titres de séjour.

2. Un contentieux de l'éloignement encore important, malgré une inflexion bienvenue de la politique d'interdiction de retour

Dans le contentieux des étrangers, le contentieux de l'éloignement a pris une importance particulière depuis la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, en raison de la complexité introduite par cette loi : en effet, il existe depuis cette date une grande variété de décisions pouvant être prise pour prononcer un éloignement du territoire, comme le soulignait votre rapporteuse dans son rapport pour le projet de loi de finances pour l'année 2013 ^{27 ( * )} . Chaque acte administratif comporte ainsi plusieurs décisions, pouvant elles-mêmes faire l'objet de recours. Les arrêtés préfectoraux sont donc plus longs, plus complexes et peuvent être plus facilement annulées partiellement.

Le contentieux des obligations de quitter le territoire français (OQTF) présente ainsi des caractéristiques particulières :

- un taux de satisfaction élevé des étrangers devant le tribunal administratif, sur les trois dernières années, puisque ce taux est passé de 25,4 % en 2011 à près de 31,2 % en 2012 ;

- un taux d'appel élevé des décisions ;

- une diminution du taux de réformation en appel : en 2012, 83 % des jugements sont confirmés par les cours administratives d'appel ;

- une augmentation du taux de succès de l'administration en appel, sur les trois dernières années ;

Votre rapporteuse s'était interrogée dans son rapport pour l'année 2013 sur la pratique de certaines préfectures consistant à assortir quasi systématiquement les obligations de quitter le territoire français (OQTF) d'une interdiction de retour ce qui générait un contentieux abondant.

L'année 2013 marque une forte inflexion des pratiques des préfectures en la matière, ce dont se félicite pleinement votre rapporteuse : du 18 juillet 2011, date d'entrée en vigueur de la loi du 16 juin 2011, au mois de juin 2012, 8754 interdictions de retour ont été prononcées sur les 77 323 OQTF, soit 11,32 % des cas. Mais si la période considérée est étendue à juin 2013, ce taux n'atteint que 6,56 % des cas sur toute cette période ^{28 ( * )} .

6 derniers mois 2011		Année 2012		6 premiers mois 2013
OQTF prononcées	Interdictions de retour prononcées	OQTF prononcées	Interdictions de retour prononcées	OQTF prononcées	Interdictions de retour prononcées
35 024	4 271	82 441	5 393	44 449	965

3. Le bilan de la loi du 31 décembre 2012 créant une nouvelle procédure de retenue pour les étrangers en situation irrégulière

Par deux arrêts, El Dridi , du 28 avril 2011 et Achughbabian , du 6 décembre 2011, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré que la directive « Retour » du 16 décembre 2008, qui permet aux États membres de prendre des mesures administratives ou coercitives pour assurer l'éloignement d'un étranger en situation irrégulière, ne permet cependant pas aux États membres de sanctionner les étrangers en situation irrégulière d'une peine de prison.

En conséquence, la Cour de cassation, dans trois arrêts du 5 juillet 2012 a jugé que les services de police et de gendarmerie n'avaient plus la possibilité de placer en garde à vue un étranger au seul motif du caractère irrégulier de son séjour.

Or, le placement en garde à vue était la principale mesure utilisée pour étudier la situation de l'étranger et, le cas échéant, décider son placement en rétention administrative, en vue de son éloignement.

La loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées a comblé ce vide juridique en créant un mécanisme spécifique, la retenue aux fins de vérification du droit de circulation et de séjour sur le territoire français.

Cette mesure, d'une durée de 16 heures maximum, est placée sous le contrôle du procureur de la République. Elle diffère de la garde-à-vue dans la mesure où elle ne permet pas la réalisation d'actes d'enquête tels que la fouille à corps, la perquisition et la signalisation. Pour autant, elle est accompagnée des mêmes droits (avis à famille, examen médical et présence de l'avocat).

Le dispositif de la retenue a été complété par le décret n° 2013-481 du 7 juin 2013 relatif à la rétribution, au titre de l'aide juridique, de l'avocat assistant l'étranger retenu aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour sur le territoire français. Le décret a ainsi notamment fixé le montant de la rétribution allouée à l'avocat assistant l'étranger retenu à 61 euros, lorsque cette assistance intervient dans le cadre de l'entretien de trente minutes prévu par la loi et à 150 euros pour une assistance concernant également les auditions.

Au premier semestre 2013, 15 329 étrangers interpellés ont été retenus aux fins de vérification de leur droit de circulation et de séjour.

L'entrée en vigueur de la loi a ainsi rendu aux services opérationnels en charge de la lutte contre le séjour irrégulier les moyens juridiques nécessaires pour agir.

B. LES SALLES D'AUDIENCES DÉLOCALISÉES, UN DISPOSITIF PEU CONVAINCANT

1. Des économies peu significatives

a) Des salles d'audiences délocalisées encore peu utilisées

Dans son rapport budgétaire pour la loi de finances pour 2013, votre rapporteuse s'était interrogée sur la pertinence des salles d'audiences délocalisées.

Votre rapporteuse observe à cet égard que la garde des sceaux a annoncé le 15 octobre 2013 la création d'une mission consacrée à l'annexe judiciaire du tribunal de grande instance de Bobigny dans la zone d'attente des personnes en instances de Roissy, confiée à Mme Jacqueline de Guillenchmidt et à M. Bernard Bacou afin de vérifier si cette annexe respecte les exigences européennes et nationales.

Sur les 23 CRA et les 16 zones d'attente (ZA) permanentes en fonctionnement sous gestion de la police aux frontières (PAF) en métropole, 6 sites seulement devaient disposer d'une annexe du TGI : les CRA de Coquelles, de Nîmes, de Marseille, du Mesnil-Amelot et de Toulouse, et la ZA de Roissy.

Actuellement, trois annexes du TGI fonctionnent pour les CRA :

- au CRA de Coquelles ;

- au CRA de Marseille ;

- au CRA du Mesnil-Amelot, depuis le 14 octobre 2013.

L'annexe du CRA du Mesnil-Amelot est entrée en fonction cette année, après plusieurs difficultés et surcoûts. Les premières audiences tenues au sein de la salle d'audience délocalisée dépendant du CRA du Mesnil-Amelot se sont tenues dès le 15 octobre 2013.

b) Un coût par retenu très variable d'une année sur l'autre

Outre le fait que ces annexes délocalisées entraineraient moins de difficultés pour les étrangers eux-mêmes, l'argument selon lequel des économies importantes seraient permises par ces dispositifs est souvent avancé. Il ne convainc pas : les coûts de construction, les difficultés de mise en oeuvre de l'espace judiciaire de la zone d'attente pour personnes en instance (ZAPI) de l'aéroport Charles-de-Gaulle ont montré au contraire que ces économies étaient souvent illusoires.

Les coûts générés par les annexes du TGI se décomposent suivant le tableau ci-dessous. À titre de comparaison, sont présentés les coûts exposés en cas de conduite d'un retenu du CRA de Coquelles au TGI de Boulogne sur mer. Ces coûts ne concernent cependant que le coût du personnel, et non les coûts totaux, incluant par exemple les coûts de construction et l'amortissement des annexes construites ainsi que leur entretien, ni même le coût de déplacement des magistrats et greffiers depuis le tribunal.

Les variations des coûts d'une année sur l'autre et d'un lieu à l'autre sont en outre difficilement compréhensibles.

Coût de personnel par retenu présenté devant le JLD à l'annexe du TGI, sur la base d'un gardien de la paix au 11 ^ème échelon.

Coût par retenu escorté		2011	2012	1 ^er semestre 2013
Salle délocalisée de Marseille	Titre II	358,44 €	415,40 €	430,53 €
Salle délocalisée de Coquelles (62)	Titre II	514,34 €	448,92 €	638,95 €
TGI de Boulogne-sur-Mer (62)	Titre II	836,92 €	924,01 €	914,20 €
	Coût du transport	17,64 €	12,88 €	21,26 €
	Total	854,56 €	936,89 €	935,46 €

Votre rapporteuse observe d'ailleurs qu'il n'est pas envisagé de création de nouvelles salles d'audiences au titre de l'exercice budgétaire 2014.

c) Le cas particulier de l'espace judiciaire de la zone d'attente pour personnes en instance (ZAPI) de Roissy Charles-de-Gaulle

La création d'un « espace judiciaire », relevant du TGI de Bobigny, au sein de la zone d'attente de Roissy a été décidée dès 1999.

Toutefois, ce projet a fait l'objet d'importants retards puisque cet espace judiciaire n'est toujours pas en service.

Sans revenir sur les multiples difficultés qui ont émaillé ce dossier, votre rapporteuse constate que l'échéance de mi-2013 annoncée comme date d'ouverture de l'espace judiciaire, n'a pu être respectée. En effet, des travaux complémentaires ont dû être réalisés pour garantir une séparation totale entre les bâtiments de la zone d'attente et les bâtiments de l'espace judiciaire, afin de répondre aux exigences du Conseil d'État relatives aux salles d'audience ainsi qu'au principe d'un procès équitable, affirmé par l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

La conformité avec ces principes nécessite également de supprimer la porte communicante entre les bâtiments de la zone d'attente et du secteur judicaire et, à l'extérieur, d'aménager l'espace pour permettre un accès totalement libre à la salle d'audience et une claire séparation des deux bâtiments. Il sera donc nécessaire de déplacer des clôtures, de séparer des parcs de stationnement ainsi que de procéder à la réfection des systèmes de sécurité des bâtiments, pour un coût évalué à 190 000 euros.

La date prévisionnelle d'ouverture des locaux a donc été repoussée au mois de décembre 2013 .

2. Une rupture symbolique avérée

Si les économies réalisées sont finalement assez peu tangibles, votre rapporteuse maintient que la création de salles d'audiences délocalisées crée une rupture symbolique forte et parfaitement contestable : la justice est en effet rendue à proximité immédiate d'un lieu de rétention et accrédite surtout l'idée que les étrangers ne sont pas des justiciables comme les autres.

Lors de leur audition par votre rapporteuse, les représentants précités du Syndicat de la juridiction administrative ont fait état de leur très vive opposition à l'égard du principe même de salles délocalisées.

Les magistrats du TGI de Meaux, entendus par votre rapporteuse, ont souligné que la seule amélioration tangible de la création du CRA du Mesnil-Amelot était de rendre impossible tout contact entre retenus et détenus.

Toutefois, les magistrats auraient préféré qu'une solution soit trouvée au sein du tribunal de grande instance, en procédant à des travaux d'agrandissement par exemple. Votre rapporteuse regrette qu'une telle solution n'ait pas été retenue : elle aurait amélioré les conditions des retenus mais aussi des magistrats et des escortes.

C. LA QUESTION SPÉCIFIQUE DES MINEURS ÉTRANGERS

1. Une orientation générale adaptée : privilégier les mesures d'assignation à résidence pour les familles

Pour les familles accompagnées d'enfants mineurs, votre rapporteuse constate la rupture forte de politique entre 2011 et 2012 puisque dans cet intervalle, le nombre de mineurs placés en rétention, en métropole, a très fortement diminué par rapport à l'année 2011, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

	Nombre d'arrivées en rétention	Nombre de mineurs accompagnants *
2009	31 608
2010	27 450
2011	24 544	478
2012	23 492	98
1 ^er semestre 2013	11 843	17

* Le suivi statistique des placements de mineurs accompagnant un adulte a été mis en place en 2011.

La situation des mineurs pris en charge outre-mer relève d'une problématique particulière : la proportion de mineurs accompagnants les familles prises en charge par le CRA de Mayotte, seul équipé en outre-mer pour recevoir des mineurs, est en effet beaucoup plus forte.

	Nombre d'arrivées en rétention	Nombre de mineurs accompagnants (exclusivement au CRA de Mayotte)
2009	27 699
2010	30 817
2011	24 009	2 553
2012	20 585	3 990
1 ^er semestre 2013	8 142	1 469

Cette réduction importante du nombre de mineurs placés en rétention résulte des orientations données par la circulaire du 6 juillet 2012. Cette circulaire privilégie en effet l'assignation à résidence pour les étrangers en situation irrégulière accompagnés de leurs enfants mineurs , en raison du caractère moins coercitif de cette mesure. Il est même d'ailleurs précisé que pour les familles ne bénéficiant pas d'un hébergement stable, il convient de rechercher une structure de type hôtelier.

Votre rapporteuse remarque cependant que si l'assignation à résidence est plus protectrice qu'un placement en rétention, cette mesure pose toutefois une difficulté particulière pour l'accompagnement des étrangers dans l'exercice de leurs droits.

2. La difficile prise en charge des mineurs isolés étrangers

Un mineur étranger isolé se définit comme un individu qui voyage seul, sans la présence d'une personne titulaire de l'autorité parentale, et qui ne peut justifier au contrôle à la frontière des documents de voyage requis pour entrer sur le territoire Schengen ^{29 ( * )} .

Les mineurs isolés étrangers ne relèvent pas de la mission « Immigration, asile et intégration », mais du budget de la mission « justice » et du budget des départements qui en ont la charge, en application de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

Toutefois, il existe un lien avec le budget immigration car lorsque ces mineurs accèdent à la majorité, ce sont les dispositifs financés par cette mission qui vont les prendre en charge.

En 2012, 416 mineurs isolés se sont présentés aux frontières, une majorité d'entre eux arrivant par l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.

MÉTROPOLE
SERVICES	PLACEMENTS ZONE D'ATTENTE	2012	1 ^er semestre 2013
DPAF-ROISSY	Age 0 < 13 ans masculins isolés	51	19
	Age 0 < 13 ans féminins isolées	34	19
	Age 14 < 17 ans masculins isolés	201	97
	Age 14 < 17 ans féminins isolées	93	54
TOTAL	Mineurs isolés DPAF -ROISSY	379	189
Autres services	Age 0 < 13 ans masculins isolés	8	5
	Age 0 < 13 ans féminins isolées	4	0
	Age 14 < 17 ans masculins isolés	20	5
	Age 14 < 17 ans féminins isolées	5	4
TOTAL	Mineurs isolés Autres services	37	14
TOTAL	Mineurs isolés Tous services	416	203

De janvier à juin 2013, sur les 189 mineurs isolés entrés par l'aéroport Roissy Charles-de-Gaulle, 28 ont été réacheminés (14,81 %) et 161 sont entrés sur le territoire (85,19 %).

Le faible taux de réacheminement s'explique par le fait que les magistrats considèrent que l'intérêt de l'enfant est mieux préservé par son entrée sur le territoire que par son renvoi dans le pays d'origine, en raison notamment des difficultés pour y évaluer la réalité de sa prise en charge.

Comme pour les mineurs isolés de nationalité française, ce sont les départements qui ont la charge des mineurs isolés étrangers, en application de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

Au 1 ^er juin 2013, hors outre-mer, près de 9500 jeunes étrangers isolés seraient présents sur le territoire national. Ce chiffre intègre les jeunes majeurs titulaires d'un contrat jeune majeur.

Ces mineurs se concentrent sur certains territoires, pour des raisons variées, liées généralement à la présence de communautés étrangères ou à la tradition d'accueil et d'ouverture de certains départements. Lors de son audition par votre rapporteuse, M. Benoît Chevaldonnet, directeur de la protection de l'enfance du conseil général du Rhône, a ainsi souligné que 28 % des mineurs isolés présents sur le département du Rhône étaient d'origine albanaise. De même, en Seine-Saint-Denis, les ressortissants des pays d'Afrique subsaharienne sont particulièrement représentés.

Ainsi, près de la moitié des mineurs isolés étrangers sont recensés en Ile-de-France et les trois premiers départements accueillant les mineurs isolés étrangers totalisent près de 35 % du nombre total de mineurs étrangers isolés, dont 20 % pour le seul département de Paris : Paris accueille 1950 mineurs, la Seine-Saint-Denis en accueille 800 et le Nord en prend en charge 500.

Le coût élevé de cette politique pour les départements, a finalement conduit l'État à définir avec l'Assemblée des départements de France un protocole, signé le 31 mai 2013 ^{30 ( * )} .

Il a été tout d'abord défini une procédure unique pour recueillir, évaluer la minorité et orienter le mineur isolé étranger. Les départements sont alors défrayés forfaitairement, à raison de 250 euros par mineur et par jour, dans la limite de cinq jours.

Toutefois, les représentants des conseils généraux entendus par votre rapporteuse ont souligné que ce délai était beaucoup trop court pour procéder à une évaluation correcte, celle-ci étant plutôt de l'ordre de trois semaines .

À la fin de cette période d'évaluation, le président du conseil général saisit le procureur de la République du lieu où le mineur a été repéré ou s'est présenté. Le procureur de la République désigne alors le conseil général du lieu de placement définitif auquel il confie le mineur par ordonnance provisoire.

Le principe d'une répartition territoriale a été arrêté, sur la base d'une clef de répartition correspondant à l a part de personnes de moins de 19 ans dans chaque département mais la décision de placement revient en dernier lieu au procureur de la République. Une cellule nationale, placée à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse est chargée du suivi des flux d'arrivée de jeunes étrangers isolés et communique aux parquets toutes les indications nécessaires relatives au placement définitif des mineurs. Toutefois, dans certains cas, le parquet ne tient pas compte de l'expertise de la cellule, comme a pu le souligner M. Benoît Chevaldonnet, directeur de la protection de l'enfance du conseil général du Rhône.

Enfin, votre rapporteuse a été sensible à la problématique particulière des mineurs étrangers isolés victimes de la traite : ce phénomène n'est pas pris en compte en France aujourd'hui : selon les estimations de M. Fabien Gandossi et de Mme Juliette Laganier, représentants de la Croix-Rouge, près de 1 000 à 1 500 enfants échapperaient au dispositif de protection de l'enfance et entreraient dans des filières de travail forcé ou de prostitution. À cet égard, le lieu d'accueil et d'orientation (LAO), géré par la Croix-Rouge et dont la fonction principale est actuellement de recueillir les mineurs isolés étant arrivés sur le territoire national via l'aéroport Charles-de-Gaulle - qui pourrait donc voir son activité s'arrêter en la matière, en raison du nouveau rôle des départements -, pourrait utilement recentrer son action sur cette question.

Enfin, des syndicats de policiers entendus par votre rapporteuse ont fait état de filières acheminant des mineurs sur le territoire national, mais l'association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) a, quant à elle, émis des doutes sur leur existence.

3. Un suivi perfectible lors de l'accession à la majorité

Les mineurs isolés étrangers sont considérés comme des mineurs et non comme des étrangers : ils bénéficient de ce fait des dispositifs de protection des mineurs. Ce choix est protecteur, mais il importe de noter que cette frontière peut être parfois conduire à des incohérences. Le mineur a pu faire l'objet de nombreuses mesures éducatives, il a pu bénéficier d'une prise en charge coûteuse ; si, à sa majorité, il ne bénéficie pas d'une régularisation, l'ensemble des moyens mobilisés qui lui ont été consacrées sont en quelque sorte perdus. Lors de leur audition par votre rapporteuse, les représentants des conseils généraux du Rhône et de la Seine-Saint-Denis ont tous les deux fait part de leur insatisfaction quant à cette situation.

Elle est d'autant plus dommageable, que la plupart des personnes entendues par votre rapporteuse, représentants des conseils généraux ou des associations, ont souligné que ces mineurs étaient très souvent assidus, sérieux et cherchaient à s'intégrer rapidement, comme en témoigne par exemple leur apprentissage généralement rapide du français.

Lors de son audition par votre rapporteuse, le représentant du Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) a souligné que la prise en charge des mineurs est perfectible à Paris, entrainant des retards de scolarisation qui seront ensuite préjudiciables aux étrangers, lorsqu'ils demanderont un titre de séjour.

Le cadre juridique actuel distingue deux situations lors de l'accession à la majorité du mineur, selon qu'il a été confié à l'aide sociale à l'enfance avant son seizième anniversaire, ou qu'il l'a été après .

S'il avait moins de seize ans lorsqu'il a été confié à l'aide sociale à l'enfance, la situation du mineur est régie par l'article L. 313-11 2° bis du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) : cet article prévoit la délivrance d'une carte de séjour temporaire, mention « vie privée et familiale », « sous réserve du caractère réel et sérieux du suivi de la formation, de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion de cet étranger dans la société française ».

Lorsque le mineur a été confié à l'aide sociale à l'enfance après son seizième anniversaire, l'article L. 313-15 du CESEDA s'applique : cet article prévoit la délivrance, à titre exceptionnel, dans l'année qui suit son dix-huitième anniversaire, de la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » au jeune majeur étranger, qui, confié à l'aide sociale à l'enfance entre l'âge de seize ans et l'âge de dix-huit ans, justifie suivre depuis au moins six mois une formation destinée à lui apporter une qualification professionnelle. Cette disposition est également mise en oeuvre sous réserve du caractère réel et sérieux du suivi de cette formation, de la nature des liens du jeune avec la famille restée dans le pays d'origine, et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion de cet étranger dans la société française.

Votre rapporteuse estime que la transition lors du passage à la majorité n'a pas fait l'objet d'une étude approfondie : par le simple effet de l'âge, l'étranger relève brusquement d'une logique différente, qui ne prend qu'imparfaitement en compte l'étape précédente. Des acteurs très différents, conseils généraux, d'une part, et le ministère de l'intérieur, d'autre part, se succèdent donc, entrainant parfois des situations sous-optimales, aussi bien humainement que financièrement.

C'est tout particulièrement le cas pour les mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance alors qu'ils étaient âgés de plus de seize ans.

Votre rapporteuse estime donc qu'une réflexion approfondie devrait s'engager sur ce sujet.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'immigration et à l'intégration de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2014.

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Tribunal de grande instance de Meaux

- Mme Marie-Christine Hébert-Pageot , première vice-présidente

- M. Michel Revel , vice-président

Direction générale des étrangers en France

- M. Luc Derepas , directeur général

- M. François Lucas , directeur de l'immigration

- Mme Sylvie Moreau , chef de service, adjointe à la directrice de l'accueil, de l'accompagnement des étrangers et de la nationalité

- M. Rémy-Charles Marion , chef du service du pilotage et des systèmes d'information

- Mme Laëtitia Belan , chef du bureau du pilotage et de la synthèse budgétaire

- M. Fabrice Leggeri , sous-directeur de la lutte contre l'immigration irrégulière

Office français de l'immigration et de l'intégration

- M. Yannick Imbert , directeur général

Conseil général du Rhône

- M. Benoît Chevaldonnet , directeur de la protection de l'enfance

Conseil général de Seine-Saint-Denis

- Mme Françoise Simon , directrice de l'enfance et de la famille

Syndicat de la juridiction administrative

- M. Serge Goues , secrétaire général adjoint, affecté à la Cour administrative d'appel de Paris

- M. Gil Cornevaux , affecté au tribunal administratif de Versailles

Table ronde syndicats de police

- Mme Bérengère Maguet , conseiller technique bureau national, Synergie officiers

- M. Stéphane Gay , conseiller technique, Synergie officiers

- M. Thierry Garcia , délégué, UNSA Police

- M. Éric Joyeux , commissaire de police, Syndicat des commissaires de la police nationale

- M. Carlos Garcia , secrétaire national, Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI)

- Mme Patricia Faisant , coordinatrice adjointe au bureau zonal, SCSI

Croix-Rouge française

- M. Fabien Gandossi , directeur filière métier - enfance-familles

- Mme Juliette Laganier , direction de l'action sociale, déléguée nationale Lutte contre l'exclusion

Associations

Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)

- M. Alexandre Moreau , membre du conseil d'administration

- Mme Brigitte Espuche , déléguée générale

Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI)

- M. Jean-François Martini

ANNEXE 2 - TAUX D'ACCEPTATION DES DEMANDES DE NATURALISATION PAR DÉPARTEMENT

Départements		2007	2008	2009	2010	2011	2012	1 ^er semestre 2013
1	Ain	70,42%	76,93%	74,86%	72,94%	57,61%	61,09%	62,39%
2	Aisne	64,25%	72,47%	71,74%	75,23%	65,86%	43,18%	57,69%
3	Allier	66,41%	74,65%	74,63%	68,61%	45,96%	38,01%	58,46%
4	Alpes-de-Haute-Provence	60,47%	81,74%	71,84%	77,66%	64,04%	65,52%	79,17%
5	Hautes-Alpes	62,30%	75,76%	67,02%	66,34%	54,55%	56,98%	72,00%
6	Alpes-Maritimes	73,05%	75,81%	71,36%	74,73%	58,41%	54,86%	71,58%
7	Ardèche	62,34%	75,14%	76,47%	63,98%	52,61%	54,49%	65,31%
8	Ardennes	81,88%	78,16%	71,43%	60,36%	52,49%	60,48%	61,54%
9	Ariège	80,56%	67,89%	71,79%	88,89%	42,25%	62,16%	50,00%
10	Aube	64,93%	62,07%	56,65%	58,87%	49,88%	35,69%	46,63%
11	Aude	69,54%	79,02%	74,44%	60,80%	55,32%	34,10%	57,89%
12	Aveyron	73,24%	75,50%	73,40%	65,65%	51,61%	55,29%	69,57%
13	Bouches-du-Rhône	63,02%	69,24%	54,99%	54,72%	36,12%	35,22%	52,75%
14	Calvados	68,05%	68,30%	63,90%	62,87%	39,79%	42,33%	57,54%
15	Cantal	54,84%	80,65%	68,57%	56,72%	52,50%	50,00%	100,00%
16	Charente	59,12%	73,77%	55,50%	57,43%	52,44%	46,22%	65,31%
17	Charente-Maritime	42,86%	64,33%	73,91%	68,25%	47,52%	46,85%	65,52%
18	Cher	79,29%	72,43%	72,18%	61,93%	47,46%	56,03%	58,14%
19	Corrèze	75,59%	75,13%	83,03%	65,14%	49,72%	68,42%	80,00%
2A	Corse-du-Sud	78,66%	77,64%	87,73%	82,58%	54,07%	69,39%	70,27%
2B	Haute-Corse	82,26%	91,80%	81,32%	82,47%	68,81%	72,92%	82,86%
21	Côte-d'Or	63,74%	73,36%	76,60%	75,00%	60,26%	39,76%	28,90%
22	Côtes-d'Armor	59,32%	73,11%	69,47%	59,50%	36,17%	59,84%	73,02%
23	Creuse	67,86%	73,68%	96,15%	53,13%	62,22%	42,31%	85,71%
24	Dordogne	63,20%	78,41%	67,95%	75,00%	38,10%	39,89%	69,23%
25	Doubs	71,72%	72,86%	64,06%	62,39%	53,63%	46,41%	64,80%
26	Drôme	76,60%	77,37%	73,46%	71,68%	53,36%	40,18%	46,48%
27	Eure	72,73%	59,86%	67,42%	69,64%	31,22%	38,14%	51,10%
28	Eure-et-Loir	71,18%	75,99%	67,24%	54,89%	43,90%	38,40%	56,49%
29	Finistère	65,34%	67,35%	66,77%	64,36%	37,12%	45,53%	65,74%
30	Gard	74,92%	80,89%	76,89%	66,50%	40,88%	33,04%	58,43%
31	Haute-Garonne	65,34%	70,28%	66,46%	68,20%	35,87%	36,84%	53,74%
Départements		2007	2008	2009	2010	2011	2012	1 ^er semestre 2013
32	Gers	59,26%	77,78%	65,15%	70,49%	52,78%	41,82%	52,00%
33	Gironde	67,04%	79,82%	75,04%	55,47%	40,13%	43,24%	60,62%
34	Hérault	72,10%	76,79%	67,33%	62,73%	38,78%	42,05%	54,75%
35	Ille-et-Vilaine	71,49%	70,87%	64,84%	60,12%	45,44%	39,38%	52,88%
36	Indre	58,67%	76,84%	66,13%	59,26%	35,76%	31,34%	53,57%
37	Indre-et-Loire	69,17%	66,92%	61,26%	49,15%	37,41%	46,39%	62,09%
38	Isère	71,27%	74,89%	69,78%	69,91%	44,83%	51,06%	74,18%
39	Jura	75,98%	79,32%	72,27%	70,83%	58,82%	65,63%	71,11%
40	Landes	80,65%	77,65%	74,76%	66,04%	58,33%	59,60%	59,18%
41	Loir-et-Cher	66,67%	73,67%	56,42%	53,85%	39,68%	25,00%	37,61%
42	Loire	78,72%	79,46%	75,26%	75,04%	40,42%	50,56%	66,67%
43	Haute-Loire	72,41%	85,12%	82,28%	78,00%	63,29%	49,09%	89,47%
44	Loire-Atlantique	65,01%	60,00%	59,17%	55,79%	39,55%	39,67%	49,79%
45	Loiret	75,22%	72,45%	59,55%	52,03%	30,54%	36,30%	50,56%
46	Lot	67,42%	69,44%	89,09%	83,33%	56,25%	42,47%	84,00%
47	Lot-et-Garonne	74,51%	78,84%	70,95%	74,30%	50,77%	52,88%	74,03%
48	Lozère	83,33%	92,50%	75,00%	87,50%	71,43%	73,91%	84,62%
49	Maine-et-Loire	66,96%	68,91%	57,94%	55,63%	37,45%	39,70%	54,55%
50	Manche	48,44%	68,42%	56,12%	65,00%	44,68%	35,53%	49,18%
51	Marne	69,72%	71,95%	71,11%	68,35%	39,79%	39,43%	58,38%
52	Haute-Marne	82,05%	73,20%	75,82%	84,62%	58,14%	53,23%	100,00%
53	Mayenne	55,17%	69,01%	59,62%	60,26%	38,92%	44,74%	68,75%
54	Meurthe-et-Moselle	75,45%	77,06%	74,54%	69,99%	58,54%	56,10%	75,65%
55	Meuse	72,55%	57,14%	65,43%	55,07%	57,35%	61,29%	89,29%
56	Morbihan	68,39%	62,20%	73,18%	72,67%	37,06%	42,63%	65,63%
57	Moselle	74,56%	79,72%	70,67%	70,33%	52,12%	56,76%	64,11%
58	Nièvre	67,61%	66,33%	62,61%	62,00%	60,00%	71,79%	46,51%
59	Nord	77,20%	79,05%	73,67%	72,54%	51,79%	51,79%	69,45%
60	Oise	66,46%	72,39%	67,02%	64,35%	50,97%	50,14%	68,06%
61	Orne	65,31%	72,04%	65,99%	60,25%	47,62%	41,58%	69,05%
62	Pas-de-Calais	64,32%	74,44%	73,35%	68,69%	56,87%	49,11%	63,44%
63	Puy-de-Dôme	76,94%	80,88%	71,24%	63,47%	41,67%	44,13%	56,50%
64	Pyrénées-Atlantiques	77,65%	83,61%	77,94%	71,68%	58,82%	65,99%	62,37%
65	Hautes-Pyrénées	69,93%	72,31%	68,75%	65,27%	47,66%	42,39%	66,67%
66	Pyrénées-Orientales	60,35%	66,78%	67,90%	57,98%	38,51%	35,47%	51,75%
67	Bas-Rhin	70,01%	74,01%	67,94%	60,82%	52,54%	53,82%	61,39%
68	Haut-Rhin	70,77%	77,31%	76,23%	71,89%	59,45%	53,33%	78,01%
69	Rhône	73,89%	79,78%	71,86%	67,07%	50,62%	50,35%	66,62%
Départements		2007	2008	2009	2010	2011	2012	1 ^er semestre 2013
70	Haute-Saône	61,98%	76,13%	71,19%	78,47%	71,25%	63,16%	64,29%
71	Saône-et-Loire	77,21%	82,21%	68,82%	65,71%	60,73%	62,93%	65,91%
72	Sarthe	63,89%	66,46%	60,38%	53,35%	37,91%	46,60%	48,39%
73	Savoie	70,11%	74,64%	75,32%	66,76%	52,70%	38,35%	55,08%
74	Haute-Savoie	82,41%	78,46%	79,15%	76,25%	57,95%	36,92%	64,27%
75	Paris	64,85%	70,74%	66,07%	64,92%	51,76%	45,13%	57,20%
76	Seine-Maritime	69,07%	74,98%	69,79%	61,81%	32,47%	36,31%	53,71%
77	Seine-et-Marne	72,56%	73,92%	66,85%	65,76%	47,81%	51,58%	68,57%
78	Yvelines	78,09%	80,96%	75,90%	70,20%	53,24%	57,31%	66,99%
79	Deux-Sèvres	50,56%	73,33%	72,07%	70,91%	40,89%	54,33%	88,10%
80	Somme	67,43%	64,40%	77,27%	75,00%	46,50%	49,21%	59,14%
81	Tarn	64,11%	73,14%	61,32%	60,10%	52,26%	37,66%	38,64%
82	Tarn-et-Garonne	67,84%	77,10%	67,78%	68,12%	44,50%	56,56%	76,40%
83	Var	65,80%	72,20%	71,31%	66,04%	56,37%	59,46%	74,36%
84	Vaucluse	64,32%	73,63%	69,10%	62,02%	48,99%	52,26%	60,09%
85	Vendée	73,53%	74,76%	74,05%	63,58%	44,25%	30,91%	61,54%
86	Vienne	55,07%	76,34%	68,00%	48,68%	26,17%	36,32%	49,33%
87	Haute-Vienne	69,33%	72,18%	75,32%	45,03%	41,32%	41,28%	48,96%
88	Vosges	74,15%	80,69%	76,50%	70,27%	52,24%	57,81%	62,30%
89	Yonne	78,60%	79,59%	71,97%	65,63%	49,87%	45,32%	74,56%
90	Territoire de Belfort	75,61%	67,77%	68,42%	66,67%	64,81%	60,27%	83,67%
91	Essonne	73,25%	73,52%	71,30%	63,34%	49,80%	61,39%	68,41%
92	Hauts-de-Seine	74,07%	75,26%	73,83%	69,88%	53,03%	52,44%	69,54%
93	Seine-Saint-Denis	72,29%	70,96%	63,74%	57,44%	37,50%	37,58%	42,73%
94	Val-de-Marne	78,59%	79,23%	70,94%	64,18%	42,71%	46,11%	59,24%
95	Val-d'Oise	69,52%	71,93%	61,90%	67,35%	44,57%	41,92%	66,26%
971	Guadeloupe	73,70%	73,64%	73,99%	75,17%	43,15%	32,92%	61,29%
972	Martinique	73,97%	60,47%	68,00%	74,65%	37,50%	56,45%	50,00%
973	Guyane	66,76%	61,01%	59,91%	56,14%	38,26%	35,13%	55,65%
974	Réunion	72,88%	74,71%	77,27%	67,16%	51,30%	60,61%	81,25%
976	Mayotte	58,72%	63,98%	1,52%	0,00%	25,36%	99,24%	100,00%
975	Saint-Pierre-et-Miquelon	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	0,00%	0,00%	0,00%
978	Saint-Martin / Saint-Barthélémy	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	33,33%	19,67%	30,77%
986	Wallis et Futuna	0,00%	0,00%	33,33%	0,00%	25,00%	0,00%	0,00%
987	Polynésie	63,64%	70,00%	93,75%	91,67%	90,00%	100,00%	100,00%
988	Nouvelle Calédonie	77,59%	79,59%	71,11%	68,57%	69,47%	68,52%	71,43%
% national (y compris les dossiers issus de l'étranger)		70,93%	73,78%	67,52%	64,29%	46,79%	46,00%	59,04%

ANNEXE 3 - PROTOCOLE ENTRE L'ÉTAT ET L'ASSEMBLÉE DES DÉPARTEMENTS DE FRANCE

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* ¹ Le compte rendu de la commission est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html .

* ² Décret n° 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer.

* ³ Action analysée pour la commission des lois par notre collègue, le président Jean-Pierre Sueur.

* ⁴ Rapport pour avis sur la mission « Immigration, intégration et nationalité », Loi de finances pour 2013, p. 8.

* ⁵ Puisqu'ils ont été diminués de 32,2 millions d'euros à 26,3 millions d'euros.

* ⁶ Cf. projet annuel de performance 2013 mission « immigration, asile et intégration », p. 36 : « Une réflexion a été lancée et plusieurs pistes permettant des économies de fonctionnement sont en cours d'examen. Il s'agit notamment de : - la rédaction de cahiers des charges nationaux dans trois domaines : maintenance, nettoyage des locaux et restauration ; - la mutualisation avec d'autres directions du ministère des marchés de blanchisserie, de plateaux-repas, de kits-hygiène. Le groupe de travail interdirectionnel du ministère de l'intérieur auquel participe le service des achats de l'État devrait rendre ses conclusions fin 2012 - début 2013 ».

* ⁷ Projet annuel de performance 2014, p. 35.

* ⁸ http://www.senat.fr/rap/r11-675/r11-6751.pdf p. 81.

* ⁹ Votre rapporteuse rappelle qu'une grève du personnel de restauration a eu lieu au Mesnil-Amelot en juillet de cette année, à l'occasion du changement de prestataire.

* ¹⁰ L'OFII peut aussi bénéficier de subventions des fonds européens, mais ces ressources sont assez volatiles.

* ¹¹ Votre rapporteuse s'interroge sur la compatibilité de cette pratique avec le droit communautaire : la Cour de Justice de l'Union européenne a ainsi condamné en manquement le Royaume-Uni et les Pays-Bas qui avaient imposé des droits trop élevés à certains étrangers originaires de pays tiers ayant le statut de résident dans un autre État-membre (CJUE, 26 avril 2012).

* ¹² Cour des comptes, rapport public annuel 2013, Tome I, vol. 2, p. 41.

* ¹³ Circulaire du 31 décembre 2012 prise en application du décret du 29 décembre 2012 concernant les taxes sur les titres de séjour et les taxes acquittées par les employeurs pris en application de l'article 42 de la loi 2012-1509 du 29 décembre 2012 portant loi de finances pour 2013.

* ¹⁴ 101 217 en 2007, 103 952 en 2008, 97 736 en 2009, 101 355 en 2010, 102 254 en 2011.

* ¹⁵ L'aide a été diminuée de 300 euros à 50 euros par adulte et de 100 euros à 30 euros par enfant.

* ¹⁶ http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/La-fiscalite-affectee-constats-enjeux-et-reformes .

* ¹⁷ Cour des comptes, rapport public annuel 2013, Tome I, vol. 2, p. 38.

* ¹⁸ Cour des comptes, rapport public annuel 2013, Tome I, vol. 2, p. 43.

* ¹⁹ Cour des comptes, rapport public annuel 2013, Tome I, vol. 2, p. 54.

* ²⁰ http://www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Immigration/Securiser-les-parcours-des-ressortissants-etrangers-en-France.

* ²¹ Il s'agit des régions Lorraine, Franche-Comté et Picardie.

* ²² Conseil d'État, rapport public 2013, Activités juridictionnelle et consultative des juridictions administratives, p. 22.

* ²³ http://www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Immigration/Securiser-les-parcours-des-ressortissants-etrangers-en-France .

* ²⁴ http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-806.html.

* ²⁵ http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121029/lois.html.

* ²⁶ « (...) Mais peut-être le juge devrait-il statuer sur le fond également, sur la possibilité pour l'étranger d'obtenir un titre de séjour ? La tâche du magistrat en serait alourdie, mais quelle économie en procédures, en va et vient entre le tribunal et les préfectures ! Nous devrons mener cette réflexion, qui relève de la représentation nationale. Quant à nous, nous pouvons évaluer la soutenabilité d'une telle réforme. Je n'en fais pas une proposition, mais les réexamens imposés aux préfectures à la suite d'annulations sont des exercices administratifs assez improductifs ! ».

* ²⁷ p. 22.

* ²⁸ Sur cette période, 10 629 interdictions de retour ont été prononcées sur les 161 914 obligations de quitter le territoire français prises.

* ²⁹ Les règles de minorités applicables sont celles de la France, mais votre rapporteuse remarque que, dans certains pays, la majorité est à 21 ans.

* ³⁰ http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_1_310513protocolemie2.pdf cf. Annexe n° 3.