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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice : Administration pénitentiaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. UN ACCÈS À L'EMPLOI ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ENTRAVÉ PAR LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

1. Une obligation d'activité encore imparfaitement mise en oeuvre

Afin de privilégier l'accès des détenus au travail ou à une formation et de lutter contre l'oisiveté en prison, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a posé le principe d'une obligation d'activité dont la mise en oeuvre repose sur l'administration pénitentiaire. Le décret en Conseil d'État du 23 décembre a prévu que celle obligation d'activité pourrait revêtir différentes modalités : travail, formation professionnelle, enseignement, mais également programmes de prévention de la récidive ou activités éducatives, culturelles, socio-culturelles, sportives et physiques.

La mise en oeuvre effective de cet objectif ne peut toutefois incomber aux seuls personnels pénitentiaires et nécessite l'implication des différents acteurs publics et privés concernés : Éducation nationale, ministère de la culture, délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), ainsi que des nombreuses structures associatives engagées dans des partenariats avec les établissements pénitentiaires et les SPIP.

Une enquête réalisée auprès des établissements pénitentiaires en février 2012 indiquait que, sur une semaine, l'offre moyenne d'activités par détenu, tous types d'établissements confondus, était de 4 h 30. Ce volume global ne paraît pas à la hauteur de l'objectif de réinsertion auquel doit tendre l'administration pénitentiaire.

En outre, cette situation risque de s'aggraver sous l'effet d'une conjoncture économique défavorable et des restrictions budgétaires imposées à nombre d'administrations. Ainsi, comme le note dans son rapport annuel pour 2012 M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, un certain nombre d'institutions ont tendance dans ce contexte à diminuer ou supprimer leurs prestations : les permanences de Pôle Emploi se raréfient, l'AFPA a presque totalement disparu des actions de formation professionnelle, tandis que l'absence de crédits conduit à mettre fin au contrat de certains « coordonnateurs » dont le rôle consistait à promouvoir des activités socio-culturelles.

Dans ce contexte, il y a lieu de souligner les initiatives prises localement ou au niveau central par l'administration pénitentiaire pour tâcher de favoriser le développement d'activités.

La maison d'arrêt d'Angers a par exemple mis en place un dispositif permettant d'attribuer une bourse d'étude de 80 euros par mois à des personnes détenues, repérées comme indigentes, en échange de leur investissement dans une démarche de scolarisation. Une enveloppe budgétaire est spécifiquement dédiée à cette action.

Au niveau national, l'enveloppe budgétaire allouée aux associations s'établira à 4,6 millions d'euros en 2014, contre 3,1 millions d'euros en 2012 et 3,7 millions d'euros en 2013. Cet effort budgétaire mérite d'être salué.

2. Un droit au travail en détention confronté à un climat économique défavorable et à des incertitudes juridiques

L'article 717-3 du code de procédure pénale institue un droit au travail pour la population pénale et fixe à l'administration pénitentiaire une obligation de moyens en vue de procurer une activité professionnelle aux personnes détenues qui en font la demande.

En 2012, 25 125 personnes détenues ont eu, en moyenne mensuelle, une activité rémunérée (travail et formation professionnelle), soit 191 de plus qu'en 2011. Toutefois, le taux global d'activité diminue légèrement en raison de l'augmentation de la population pénale et s'établit en 2012 à 37,7 %. Ce taux varie en fonction du type d'établissement : 28,4 % en maison d'arrêt et 52,6 % en établissement pour peine.

Les tendances enregistrées en 2013 semblent indiquer une nette dégradation de la situation, liée à la combinaison d'un contexte juridique et économique défavorable et de la poursuite de l'augmentation de la population carcérale : l'indicateur 4.2 du programme de performance prévoit qu'en 2013, seuls 31 % des détenus auront bénéficié d'une activité rémunérée (travail ou formation professionnelle).

A ce contexte économique s'ajoutent deux sources d'incertitude :

- d'une part, la mise en oeuvre d'une rémunération fondée sur un taux horaire au lieu d'une rémunération à la pièce, prévue par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, n'est pas encore appliquée36(*). Elle suscite des résistances dans la mesure où un tel dispositif risque d'évincer des postes de travail les personnes détenues les plus fragiles afin de répondre aux objectifs de rentabilité des entreprises concessionnaires.

- d'autre part, l'année 2013 a été marquée par une incertitude quant au droit applicable au travail en détention. Lors de l'examen de la loi pénitentiaire, le législateur avait estimé que la situation particulière dans laquelle se trouvent les détenus ne permettait pas de leur appliquer les règles du code du travail relatives au contrat de travail. Il a alors été prévu que les conditions de travail du détenu feraient l'objet d'un acte d'engagement, signé par l'administration pénitentiaire et la personne détenue, énonçant ses droits et obligations professionnels ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération.

En l'état du droit, les personnes détenues ne peuvent bénéficier de l'application du code du travail. Par exemple, les relations collectives telles que le droit de grève ou la liberté syndicale sont proscrites ; les détenus ne peuvent pas prétendre au versement d'une rémunération équivalente au SMIC, ni percevoir d'indemnités au titre des congés payés ou d'indemnités journalières durant un arrêt de travail ; elles ne peuvent davantage se prévaloir du respect de la procédure de licenciement.

Cet état du droit a donné lieu à des contentieux. Le 8 février 2013, le conseil des prud'hommes de Paris a ainsi, pour la première fois, requalifié en contrat de travail la relation de travail entre une détenue et une entreprise concessionnaire.

Toutefois, saisi d'une question similaire par le conseil des prud'hommes de Metz par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a infirmé cette analyse et conclu à la conformité du droit en vigueur aux droits garantis par la Constitution. Dans sa décision n°2013-320/321 QPC du 14 juin 2013, le Conseil a jugé « qu'il est loisible au législateur de modifier les dispositions relatives au travail des personnes incarcérées afin de renforcer la protection de leurs droits ; que, toutefois, les dispositions contestées [...], qui se bornent à prévoir que les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail, ne portent, en elles-mêmes, aucune atteinte aux principes énoncés par le Préambule de 1946 ; qu'elles ne méconnaissent pas davantage le principe d'égalité ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ».

3. Formation professionnelle des détenus : une décentralisation au point mort

À la différence de la formation professionnelle « de droit commun » qui relève de la compétence des régions depuis la loi du 13 août 2004, la formation professionnelle des personnes prises en charge par l'administration pénitentiaire relève de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) du ministère du travail.

En 2012, 28 144 personnes détenues ont bénéficié d'une formation professionnelle, soit une progression de plus de 10 % par rapport à 2011.

L'article 9 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a prévu de confier, à titre expérimental, l'organisation et le financement des actions de formation professionnelle des personnes détenues aux régions qui le souhaitent. À ce jour, deux régions - Pays de la Loire et Aquitaine - se sont engagées dans une telle expérimentation qui a débuté le 1er janvier 2011 pour une durée initiale de trois ans.

Les premiers éléments d'évaluation tendent à montrer l'intérêt réel de cette expérimentation - qui se s'applique pour l'instant qu'aux établissements pénitentiaires en gestion publique -, tant sur le volume de l'offre de formation que sur la qualité et l'adéquation des prestations offertes, comme cela a été confirmé à votre rapporteur lors de sa visite à la maison d'arrêt d'Angers.

Par ailleurs, la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration du droit a assoupli les conditions de transfert aux régions de la formation professionnelle des personnes détenues : la durée de l'expérimentation a été portée de trois à quatre ans, et le législateur a autorisé la mise à disposition du personnel contractuel actuellement en charge de la formation professionnelle dans les directions interrégionales des services pénitentiaires.

Afin de ne pas interrompre cette expérimentation, la loi du 8 juillet 2013 sur la refondation de l'école a prévu d'en reporter l'échéance au 1er janvier 2015, en attendant le vote du projet de loi sur la mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi, déposé sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013.

Votre rapporteur, convaincu que l'intervention des régions en cette matière ne peut que permettre d'améliorer les parcours d'insertion des personnes détenues dans une perspective d'embauche au niveau du bassin d'emploi, souhaite qu'un bilan précis de l'expérimentation soit rapidement établi afin, le cas échéant, d'envisager au plus vite une généralisation du dispositif, le cas échéant en y associant les partenaires privés. À cet égard, il prendra connaissance avec la plus grande attention des conclusions de la mission commune IGAS - IGSJ, dont le rapport d'évaluation devrait être remis prochainement.


* 36 Les taux minimum ont été déterminés par un décret du 23 décembre 2010 : 45 % du SMIC pour les activités de production (4,25 euros bruts de l'heure), 33 % du SMIC pour le service général de classe I (3,11 euros bruts de l'heure), 25 % du SMIC pour le service général de classe II (2,36 euros bruts de l'heure) et 20 % du SMIC pour le service général de classe III (1,89 euros bruts de l'heure).