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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice : Administration pénitentiaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. UNE POLITIQUE DE RESSOURCES HUMAINES VOLONTARISTE MAIS LIMITÉE PAR DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONTRAINTS

1. Des créations de postes orientées vers le milieu ouvert et les nouveaux établissements pénitentiaires

À périmètre constant, le plafond d'autorisation des emplois du programme n°107 : « administration pénitentiaire » s'élève à 35 838 ETPT (dont près des trois quarts représentent des personnels de surveillance de catégorie C).

Les entrées prévues sont destinées, d'une part, à compenser les sorties (1 485 ETPT dont environ 510 au titre des départs à la retraite), et, d'autre part, à permettre la création de 432 emplois (voir tableau).

Évolution des emplois

 

Sorties

dont départs à la retraite

Entrées

dont primo recrutements

Schéma d'emplois du programme

Magistrats de l'ordre judiciaire

0

0

0

0

0

Personnels d'encadrement

108

35

118

67

10

B Métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

191

48

519

417

328

B Personnels administratifs et techniques

81

25

105

44

24

C Personnels de surveillance

930

355

979

747

49

C Personnels administratifs et techniques

175

47

196

92

21

Total

1485

510

1917

1367

432

Source : PAP de la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2014

À ces créations de postes s'ajoute une « économie » escomptée de 210 postes en 2014, permise par le déploiement de l'application informatique « Genesis », par la finalisation du plan de rationalisation des miradors dans les établissements pénitentiaires et par l'optimisation des procédures dans les greffes pénitentiaires.

Au total, l'administration pénitentiaire espère bénéficier en 2014 de 642 nouveaux emplois, répartis de la façon suivante :

- 297 ETP (dont 210 issus des redéploiements) affectés à l'ouverture des nouveaux établissements pénitentiaires ;

- création de 300 postes de conseillers d'insertion et de probation (CIP) ;

- 30 ETP dédiés au renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires ;

- enfin, 15 ETP dédiés à l'exercice du culte.

26 emplois seraient par ailleurs transférés vers le programme n°310 : « conduite et pilotage de la politique de la justice » au titre de la mise en oeuvre des plateformes interrégionales du ministère de la justice et des transferts d'emplois au titre des projets informatiques.

Les personnes entendues par votre rapporteur ont salué cet effort du Gouvernement en faveur de l'administration pénitentiaire - s'agissant tout particulièrement du recrutement de 300 nouveaux emplois de CIP qui, après une première augmentation des effectifs de 63 ETP en 2013, permettront de soulager sensiblement des services pénitentiaires d'insertion et de probation aujourd'hui saturés (voir infra).

S'inscrivant dans la perspective d'adoption du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines déposé le 9 octobre 2013 à l'Assemblée nationale, ces créations de poste devraient être suivies, selon l'engagement pris par le Premier ministre ce même jour, de nouvelles créations en 2015 et 2016 portant à 1 000 le nombre total de nouveaux emplois de CIP sur trois ans.

Votre rapporteur rappelle que ce chiffre correspond au nombre de CIP que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de créer pour répondre à la politique d'aménagements de peine et d'amélioration du suivi des personnes condamnées voulue par le législateur. À peine un tiers d'entre eux avaient toutefois pu être créés entre 2010 et 201211(*).

En outre, afin de permettre à ces nouveaux conseillers d'insertion et de probation d'exercer au mieux leurs missions, Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, a indiqué à votre rapporteur qu'à ces 300 postes de CIP s'ajouteraient, dès 2014, 100 emplois d'appui, répartis de la façon suivante :

- 10 psychologues ;

- 10 assistants sociaux :

- 50 personnels administratifs ;

- 30 encadrants.

Pour positives qu'elles soient, ces évolutions appellent toutefois quelques nuances.

Tout d'abord, les représentants des personnels pénitentiaires entendus par votre rapporteur ont fait part de leur scepticisme quant aux possibilités de redéploiement de personnels permises par l'application Genesis12(*). M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire national du syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP), a estimé, au vu du nombre d'emplois de direction déjà mobilisés par la mise en place de ce nouveau logiciel informatique, que l'administration pénitentiaire sous-estimait sans doute la charge de travail que représenterait le déploiement de l'application au cours de l'année 2014.

En outre, si le nombre des conseillers d'insertion et de probation augmente en 2014, l'enveloppe allouée au fonctionnement des SPIP reste, quant à elle, inchangée - 20,4 millions d'euros en 2014 contre 20,5 millions d'euros ouverts l'an passé, et alors même que les dépenses de fonctionnement des SPIP se sont élevées en 2012 à 24 millions d'euros13(*). Cette enveloppe, consacrée dans sa majorité aux loyers des services, doit également financer les dépenses d'entretien, les frais de déplacements des personnels, leurs véhicules et les formations. L'enveloppe prévue pour 2014 risque donc d'être insuffisante, au regard non seulement des effets d'échelle induits par la création des nouveaux emplois mais également des importantes difficultés matérielles rencontrées d'ores et déjà par de nombreux SPIP dans leur fonctionnement quotidien.

Enfin, comme l'a déjà noté votre rapporteur à plusieurs reprises, la politique de ressources humaines de l'administration pénitentiaire ne tient toujours pas compte des besoins réels en personnels des établissements pénitentiaires confrontés à une situation de surpopulation chronique - l'organigramme de ces établissements étant déterminé en fonction de leur capacité d'accueil théorique et non du nombre de détenus effectivement hébergés. Les directeurs des établissements pénitentiaires d'Angers, d'Aix-Luynes ou encore de Longuenesse ont tous trois regretté cette situation de sous-dotation en effectifs lors de la visite de votre rapporteur - sous-dotation qui vient s'ajouter à des phénomènes d'absentéisme, d'usure ou de « turn over » important des personnels de surveillance dans certains établissements.

2. Une diminution des crédits consacrés à la formation dans un contexte d'augmentation des besoins

La formation initiale de l'ensemble des personnels de l'administration pénitentiaire ainsi que les actions de formation continue à caractère national relèvent de la responsabilité de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), située à Agen depuis 2000.

En 2014, la subvention pour charges de service public attribuée à l'ENAP s'établira à 25,2 millions d'euros, ce qui correspond à une diminution de 1,7 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2013. Ces crédits s'inscrivent dans un mouvement de baisse continue de la subvention attribuée à l'ENAP depuis plusieurs années (voir tableau).

Évolution de la subvention pour charges de service public allouée à l'ENAP
depuis 2010 (en millions d'euros)

Réalisation 2010

Réalisation 2011

Réalisation 2012

Crédits ouverts en LFI pour 2013

Subvention prévue par le PLF pour 2014

26,3

27,4

26,5

25,6

25,2

Source : documents budgétaires

Les représentants des personnels pénitentiaires entendus par votre rapporteur ont fait part de leurs inquiétudes face à cette nouvelle diminution des crédits alloués à la formation initiale et continue des personnels.

Celle-ci s'inscrit en effet dans un contexte d'augmentation de l'activité de l'École, qui a accueilli 2 646 élèves en formation initiale et 3 924 stagiaires en formation continue en 2012, soit 1 636 élèves et stagiaires de plus qu'en 201014(*).

Depuis 2011, l'ENAP s'est vue confier la charge de formations nouvelles, liées en particulier aux extractions judiciaires (voir infra).

Enfin, l'annonce de la création prochaine de 1 000 nouveaux emplois de conseillers d'insertion et de probation - dont 300 dès l'année prochaine - suscitera d'importants besoins de formation que l'ENAP devra être en mesure d'assurer.

M. Philippe Lemaire, président du conseil d'administration de l'ENAP, a pour sa part estimé qu'en l'état, cette dernière avait la capacité, grâce à l'adoption d'un certain nombre de mesures d'économies opportunes, de faire face à ces nouvelles missions. Soulignant la grande qualité des formations qui y sont dispensées, propices au développement d'une véritable culture pénitentiaire, il a souhaité que l'ENAP continue de faire évoluer ses pratiques professionnelles, notamment en faisant davantage appel à des acteurs opérationnels du monde pénitentiaire (directeurs d'établissements, magistrats, etc.). Il a également souhaité qu'elle se voie attribuer la responsabilité de certains dispositifs de formation continue déconcentrée.

3. Une légère revalorisation de la situation des personnels

En 2014, l'administration pénitentiaire disposera d'une enveloppe budgétaire de 7,62 millions d'euros (hors CAS pensions) au titre des mesures catégorielles. Celle-ci doit permettre de financer les mesures suivantes :

- extension en année pleine de la mise en oeuvre, au cours de l'année 2013, de l'indemnité de fonctions et d'objectifs (IFO) pour le corps d'encadrement des personnels d'insertion et de probation (180 000 euros) ;

- poursuite de la réforme statutaire de la filière des personnels d'insertion et de probation (4ème tranche) (530 000 euros) ;

- mise en oeuvre de la réforme statutaire des personnels de surveillance (6,86 millions d'euros) ;

- mise en oeuvre, le cas échéant, de la réforme statutaire des directeurs des services pénitentiaires (50 000 euros).

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire national du SNDP, a regretté le manque de perspective d'évolution du statut des directeurs des services pénitentiaires pour l'année 2014. Si un certain nombre d'avancées ont été concédées par l'administration pénitentiaire en début d'année 2013 sur la question des logements de fonction, en revanche, les perspectives d'évolution de ce statut vers la catégorie « A+ » ne progressent pas.

Alors que le corps des personnels de direction est marqué depuis plusieurs années par des départs fréquents et précoces, votre rapporteur souhaite qu'une attention particulière soit accordée par le Gouvernement à cette revendication qui lui paraît légitime et qui permettrait de donner une visibilité aux missions des directeurs des services pénitentiaires au sein de la haute fonction publique d'État.

En outre, un tel alignement serait sans doute de nature à favoriser une mobilité accrue entre le corps des directeurs et celui d'autres cadres de la fonction publique - commissaires de police, membres du corps préfectoral, etc. -, propice tout à la fois à un enrichissement des parcours professionnels des intéressés, à une plus grande ouverture de l'administration pénitentiaire et à une meilleure connaissance de son fonctionnement par ses différents partenaires.

4. Un transfert des missions d'extractions judiciaires interrompu

Le transfert à l'administration pénitentiaire de la mission d'extractions judiciaires avait été décidé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), en 2010. Jusqu'alors, l'administration pénitentiaire ne prenait en charge que les transferts qu'elle avait initiés.

Le transfert de charge aurait dû s'échelonner sur trois années (2011-2013), en contrepartie d'un transfert d'emplois et de crédits du ministère de l'intérieur. 800 ETP devaient ainsi être transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice.

Sur la base de ces arbitrages, les missions d'extractions judiciaires ont été transférées de la police et gendarmerie à l'administration pénitentiaire dans sept régions administratives15(*) et trois départements franciliens de la cour d'appel de Versailles - ce qui correspond à 25 500 extractions judiciaires annuelles soit près de 19 % du volume annuel des réquisitions adressées par les magistrats.

Les premiers retours d'expériences ont permis d'identifier un certain nombre de difficultés et de pistes d'améliorations.

En tout état de cause, ce transfert de compétences est aujourd'hui interrompu : il n'y a pas eu de transfert de région en 2013 dans la mesure où la loi de finances pour 2013 ne prévoyait aucun transfert d'emplois du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice. De même, aucun transfert d'emplois n'est prévu par le présent projet de loi de finances : il ne devrait donc pas y avoir de poursuite du mouvement de transfert en 2014.


* 11 L'étude d'impact établie alors par le Gouvernement considérait qu'afin de faciliter la mise en oeuvre des aménagements de peine, il apparaîtrait nécessaire de passer de 80 à 60 dossiers par conseiller d'insertion et de probation, ce qui nécessiterait la création de 1.000 postes de CIP pour un coût salarial total de 32 844 000 euros outre le coût d'investissement. Dans son rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire établi conjointement avec notre ancienne collègue Nicole Borvo Cohen-Seat en juillet 2012, votre rapporteur regrettait que, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, moins du tiers de ces postes aient été effectivement ouverts. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html

* 12 Pour « gestion nationale des personnes écrouées pour le suivi individualisé et la sécurité ».

* 13 Source : rapport annuel de performances de la mission « justice », annexé au projet de loi de règlement pour 2012.

* 14 Source : RAP de la mission « justice » annexés aux projets de loi de règlement pour 2011 et pour 2012.

* 15 Il s'agit des régions Auvergne et Lorraine depuis septembre 2011, Basse-Normandie depuis décembre 2011, Picardie et Franche-Comté depuis avril 2012, Champagne-Ardenne depuis septembre 2012 et Midi-Pyrénées depuis novembre 2012. Les départements franciliens de la cour d'appel de Versailles (Yvelines, Hauts-de-Seine et Val-d'Oise) ont fait l'objet d'une reprise début janvier 2013.