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Projet de loi de finances pour 2014 : Départements d'outre-mer

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Départements d'outre-mer ( avis - première lecture )

III. LA LENTE AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation et de liberté, a considéré que, si la situation pénitentiaire est, en France, relativement préoccupante, elle est, dans les départements et les collectivités d'outre-mer, « nettement plus sérieuse ».

La surpopulation carcérale qui caractérise les établissements pénitentiaires dans les départements d'outre-mer est préjudiciable aussi bien pour les personnels pénitentiaires que les détenus pour lesquels elle ne garantit pas le respect de leurs droits fondamentaux. Elle n'est par ailleurs pas sans conséquence sur l'efficacité du système carcéral en matière de réinsertion des détenus.

A. UNE SITUATION CARCÉRALE PRÉOCCUPANTE

1. La persistance d'une surpopulation carcérale

D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, le ministère de la Justice dispose de 3 108 places dans les huit établissements pénitentiaires présents dans les cinq départements d'outre-mer (contre 3 023 places en 2012), soit une augmentation de 2,8 % en un an.

Au 1er août 2013, 3 821 personnes étaient détenues, contre 3 719 personnes au 1er août 2012, correspondant à une hausse de 2,7 % du nombre de détenus en une année. Ainsi, le nombre de places théoriques dans les établissements pénitentiaires domiens ne couvrent que 80 % des besoins. En d'autres termes, la situation carcérale dans les départements d'outre-mer connaît, depuis plusieurs années, une surpopulation carcérale chronique.

Ce phénomène couvre en réalité de profondes disparités entre les cinq départements d'outre-mer, comme le montre le tableau suivant.

Capacités des établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer
au 1er août 2013

 

Établissements

Nombre
de détenus

Places opérationnelles

Taux d'occupation

Guadeloupe

Centre pénitentiaire
de Baie-Mahault

693

504

138 %

Maison d'arrêt
de Basse-Terre

184

130

142 %

Martinique

Centre pénitentiaire
de Ducos

935

569

164 %

Guyane

Centre pénitentiaire
de Remire-Montjoly

696

614

113 %

La Réunion

Centre pénitentiaire
de Saint-Denis

547

575

95 %

Centre de détention
Le Port

449

490

92 %

Maison d'arrêt
de Saint-Pierre

122

121

101 %

Mayotte

Maison d'arrêt
de Majicavo

195

105

186 %

Source : Statistique mensuelle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

Ainsi, la maison d'arrêt de Majicavo à Mayotte se distingue des autres établissements pénitentiaires par un taux de surpopulation élevé, égal à 186 %. Il convient toutefois de relever la diminution de ce taux qui s'élevait, en août 2012, à 229 %, soit une diminution de 43 points.

Le taux de surpopulation carcérale est également élevé, dans une moindre proportion, dans les établissements pénitentiaires de la Guadeloupe (centre pénitentiaire de Baie-Mahault et maison d'arrêt de Basse-Terre), de la Martinique (centre pénitentiaire de Ducos) et de la Guyane (centre pénitentiaire de Remire-Montjoly) : il s'échelonne entre 113 % pour le centre pénitentiaire de Remire-Montjoly et 164 % pour le centre pénitentiaire Ducos en Martinique.

En revanche, le centre pénitentiaire de Saint-Denis, le centre de détention du Port et la maison d'arrêt de Saint-Pierre à La Réunion se distinguent par un taux d'occupation inférieur ou égal à 100 %.

M. Jean-Marie Delarue a indiqué à votre rapporteur pour avis que, parmi la trentaine de prisons dont la surpopulation carcérale est supérieure à 150 %, quatre d'entre elles sont situées en outre-mer, dont deux dans les départements d'outre-mer : Majicavo à Mayotte et Ducos en Martinique. Pour mémoire, le taux moyen d'occupation des prisons françaises (métropolitaines et ultramarines) s'élève à 117 %. Ainsi, la moitié des établissements pénitentiaires situés dans les départements d'outre-mer présente un taux de population carcérale supérieur à la moyenne nationale.

Ce phénomène est récent. En effet, certains établissements pénitentiaires domiens ne connaissaient pas de surpopulation carcérale il y a trente ans. A titre d'exemple, on dénombrait, en 2002, 640 détenus au centre pénitentiaire de Ducos en Martinique contre 935 aujourd'hui, soit une augmentation de 46 % en dix ans.

MA : Maison d'arrêt ; qMA : quartier de maison d'arrêt

Source : Statistique mensuelle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

L'analyse de ces données conduit à une distinction par quartiers au sein d'un même établissement pénitentiaire : la surpopulation carcérale concerne exclusivement les maisons d'arrêt tandis qu'elle est moindre dans les centres de détention. Ainsi, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le taux de population carcérale dans les maisons d'arrêt s'élève, au 1er août 2013, à 170 % à Baie-Mahault, en Guadeloupe, à 223 % à Ducos, en Martinique et à 137 % à Remire-Montjoly en Guyane, contre 101 %, 130 % et 89 % dans les centres de détention desdits établissements pénitentiaires, malgré le numerus clausus qui s'applique à ces centres.

En revanche, s'agissant du centre pénitentiaire de Saint-Denis, la maison d'arrêt de Saint-Denis présente un taux d'occupation de 94 %, quasi-égal à celui du centre de détention pour lequel il s'élève à 95 %.

Cette situation a conduit certains établissements à recourir à des couchages de fortune dans les cellules, afin de pouvoir loger l'ensemble des détenus. Au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, comme votre rapporteur pour avis a pu le constater lors d'une visite le 3 octobre 2013, deux matelas sont rajoutés dans des cellules conçues pour quatre détenus, fixant à six le nombre de détenus par cellule. Selon les informations fournies par la direction de l'administration pénitentiaire, on dénombre actuellement 114 couchages au centre pénitentiaire de Ducos, 108 à celui de Baie-Mahault, 2 à la maison d'arrêt de Saint-Pierre et 11 à celle de Majicavo.

2. Des établissements pénitentiaires aux conditions de vie difficiles

Le deuxième facteur caractéristique des établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer est la vétusté et l'état dégradé de l'immobilier.

Les personnes entendues par votre rapporteur pour avis ont souligné les conditions de vie difficiles dans ces établissements, liées à la surpopulation carcérale, mais également aux conditions climatiques, source de chaleur et d'humidité et au manque d'hygiène (prolifération de cafards).

Les conditions de vie difficiles des détenus sont à l'origine de phénomènes prégnants de violence entre les détenus et à l'égard des personnels pénitentiaires. En outre, les détenus sont confrontés à des situations de détresse, en raison de leurs faibles revenus et du taux élevé d'illettrisme. Les conditions de travail des personnels pénitentiaires est à cet égard particulièrement difficile, bien que leur situation soit souvent oubliée.

a) Des phénomènes accrus de violence

La violence dans les établissements pénitentiaires domiens est un phénomène plus prégnant que dans les établissements métropolitains. Les personnes entendues par votre rapporteur pour avis ont indiqué que celle-ci était liée principalement à la promiscuité, favorisée par la surpopulation carcérale, et la vétusté des locaux. En outre, la population pénale y est relativement jeune, avec une grande proportion de personnes poursuivies u condamnées pour des faits de violence.

Les établissements pénitentiaires des Antilles et de la Guyane sont particulièrement touchés par des faits de violence tandis que ceux situés à La Réunion apparaissent relativement épargnés.

On distingue plusieurs catégories d'actes de violence.

Entre personnes détenues, sont recensés des homicides, des agressions sexuelles, des prises d'otage, des actes de tortures et de barbarie, des violences avec arme ou objet ou projection, humiliation, coups isolés, morsures et rixes racket. A l'encontre des personnels, les phénomènes de violence se caractérisent par des prises d'otage, des agressions graves, des coups avec armes et objet, des coups et bousculades, des morsures, crachats et griffures et des projections d'objet. Ces violences se déroulent majoritairement en cellule ou lors des promenades. Celles commises à l'encontre des personnels sont en général plus élevées en nombre et en gravité, dans les quartiers de maisons d'arrêt que dans ceux des centres de détention, en raison d'un taux de surpopulation carcérale plus élevé. Ainsi, à Ducos, les violences à l'encontre des personnels sont 2,7 fois plus importantes au quartier maison d'arrêt qu'au centre de détention à Ducos. En revanche, les violences entre personnes détenues sont proches dans les maisons d'arrêt et les centres de détention. Il convient de préciser que les départements d'outre-mer se caractérisent par un problème particulier d'éloignement et d'isolement, qui limite la possibilité de répartition des détenus dans d'autres établissements pénitentiaires. Par conséquent, le phénomène de surpopulation carcérale touche également les établissements pour peine, y compris dans le cas des longues peines, alors que, sur le territoire hexagonal, l'administration pénitentiaire parvient à y faire respecter le principe de l'encellulement individuel.

Toutefois, M. Delarue estime que, malgré l'ampleur inquiétante de certaines formes de violence, on relève dans les outre-mer, particulièrement dans les départements domiens, un respect de l'autorité plus fort qu'en métropole, avec un taux moins élevé d'agression des personnels.

Cette appréciation doit être cependant nuancée selon les établissements pénitentiaires. Ainsi le centre pénitentiaire de Baie-Mahault est un établissement violent, avec, en moyenne, 4,5 agressions physiques à l'encontre du personnel par mois. En revanche, les agressions entre détenus sont généralement plus faibles. Ce constat est à mettre en perspective avec l'évolution de la population pénale hébergée qui a progressé de 13 % depuis 2010. Votre rapporteur pour avis, lors de sa visite du centre pénitentiaire de Baie-Mahault, a constaté « l'imagination » des détenus dans la confection d'armes de fabrication artisanale, appelés « pics », qui contribuent à l'extrême violence régnant dans l'établissement.

Au centre pénitentiaire de Remire-Montjoly, les violences globales à l'encontre des personnels ont diminué de 20 % par rapport à 2012. En revanche, les violences entre personnes détenues, après avoir connu une diminution notable en 2011, ont de nouveau progressé : plus de la moitié d'entre elles sont des rixes entre détenus, un quart des violences des coups isolés et un cinquième est liée à l'utilisation d'armes artisanales.

Au centre pénitentiaire de Ducos, 90 % des violences à l'encontre des personnels sont verbales : un agent est insulté ou menacé chaque jour. En revanche, les violences entre les personnes détenues ont été multipliées par cinq en quatre ans, liées à la hausse particulièrement préoccupante du taux d'occupation du centre.

La maison d'arrêt de Basse-Terre, qui fait exception dans les établissements pénitentiaires situés aux Antilles et en Guyane : les agressions à l'encontre du personnel y sont rares, en raison de la parfaite connaissance de la population pénale par ce dernier. En revanche, les violences entre personnes détenues y connaissent une hausse importante, avec une multiplication par 4,5 en quatre ans.

Les établissements pénitentiaires de La Réunion se caractérisent par la marginalité des phénomènes de violence, liés le plus souvent à des problèmes de cohabitation, de trafics internes ou aux profils de certains détenus présentant des troubles du comportement.

Dans certains établissements, les mineurs sont responsables d'une part importante des faits de violence enregistrés. Ainsi, au centre pénitentiaire de Saint-Denis, alors que les mineurs ne représentent que 5 % de la population pénale hébergée, ils sont à l'origine de 25 % des violences constatées envers le personnel et de 54 % de celles entre personnes détenues.

Outre la jeunesse de la population pénale, la difficulté à séparer les personnes détenues du fait de la configuration de certains établissements (dortoirs) sont des éléments accentuant l'augmentation des violences dans certains établissements comme à la maison d'arrêt de Basse-Terre.

M. Jean-Marie Delarue a indiqué à votre rapporteur pour avis l'existence de rivalité entre catégories de détenus, à l'origine de « luttes » entre nationalités, conduisant à des règlements de compte sanglants. Des phénomènes de violence entre représentants de divers gangs participent également à ce phénomène de violence, comme en atteste le meurtre d'un détenu au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, le 1er novembre dernier. Les gangs violents, existant à l'extérieur, se reconstituent derrière les murs de la prison tandis que se développent les trafics en tout genre (de produits interdits, de substances illicites, de téléphones portables clandestins), que les moyens humains ou matériels des établissements pénitentiaires ne parviennent pas à endiguer.

b) Les situations de détresse des détenus

La population carcérale détenue dans les établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer se caractérise par son extrême pauvreté, reflet de la situation économique des populations ultramarines. Les revenus des détenus sont peu élevés et proviennent, pour l'essentiel, de mandats envoyés par leur famille, qui disposent le plus souvent de faibles ressources. On évalue entre 70 et 80 % la part des détenus indigents dans les établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer.

En outre, le taux d'illettrisme y est particulièrement élevé ce qui ne favorise pas l'insertion de certains détenus dans les dispositifs de qualification ou de travail qui sont proposés dans les établissements pénitentiaires. C'est pourquoi, pour dispenser une formation professionnelle, il est souvent nécessaire de prévoir un enseignement primaire permettant aux détenus de bénéficier d'une connaissance de base nécessaire pour pouvoir accéder à des formations professionnelles. Comme l'a regretté M. Jean-Marie Delarue, en raison des difficultés économiques des territoires domiens, les services pénitentiaires rencontrent des difficultés pour démarcher des entreprises pour l'organisation d'ateliers de formation en faveur des détenus. C'est pourquoi le taux d'emploi de la population carcérale est particulièrement peu élevé dans les territoires ultra-marins : à titre d'exemple, 2,4 % de la population détenue est en atelier au centre de détention de Baie-Mahault.

Votre rapporteur pour avis, dans une récente question écrite adressée au garde des sceaux9(*), a regretté le manque de travail ou d'activités proposées aux détenus, qui sont ainsi contraints de rester la quasi-totalité du temps dans des cellules ou des dortoirs. Ces différents facteurs rendent difficile l'insertion à l'issue de la remise en liberté.

À cela s'ajoute un relatif isolement des détenus, notamment ceux d'origine étrangère dont les familles ne vivent pas à proximité et pour lesquels la barrière de la langue est souvent un handicap. À Remire-Montjoly, la proportion de détenus étrangers (guyaniens, brésiliens, surinamais) s'établit à 75 %, taux largement supérieur à la moyenne nationale qui est de 18 % des détenus. M. Jean-Marie Delarue estime que cette proportion élevée est source de complications : les non-francophones sont, en général, mal traités par les autres détenus et parfois, par le personnel pénitentiaire. Par ailleurs, leur prise en charge par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) est rendue plus difficile.

L'accès aux soins des détenus est également plus difficile. Les établissements pénitentiaires en général, ceux situés dans les départements d'outre-mer en particulier, peinent à trouver des volontaires parmi les professionnels de santé. En outre, l'effectif des surveillants ne permet pas toujours la mise en service de service médico psychiatrique régional (SMPR).

En matière de discrimination, dans l'ensemble des établissements pénitentiaires ultramarins, aucune cellule n'est aménagée pour la prise en charge des détenus en situation de handicap qui ne bénéficient pas, par ailleurs, d'une prise en charge spécifique.

Pour les mineurs, en dépit de la loi pénitentiaire de 200910(*), on constate l'absence d'unité de visite familiale dans certains établissements pénitentiaires domiens, ainsi que la difficulté à organiser régulièrement des parloirs.

Enfin, on constate la quasi-absence de visiteurs de prison et le manque d'associations humanitaires dans ces établissements.

3. La question des personnels pénitentiaires

La situation des personnels de la fonction publique pénitentiaire dans les départements d'outre-mer n'est, en principe, pas différente de celle des personnels en métropole.

Toutefois, comme votre rapporteur pour avis l'a précisé précédemment, ils font l'objet de phénomènes de violence, verbales ou physiques, plus marqués de la part des détenus.

Par ailleurs, les personnes originaires des départements d'outre-mer et intégrant la fonction publique pénitentiaire sont affectés, comme premier poste, dans un établissement pénitentiaire hexagonal. Après un certain nombre d'années, ils bénéficient d'une mutation dans leur département d'origine. Toutefois, cette attente est souvent source de désinvestissement. En outre, bien que, au moment de leur affectation dans un établissement ultramarin, ils aient acquis une expérience certaine faisant d'eux des personnels aguerris et expérimentés, certains d'entre eux présentent également des difficultés d'adaptation car ils n'ont pas toujours conscience des spécificités de la population carcérale des départements d'outre-mer.

La surpopulation carcérale rend les conditions de travail difficiles et est à l'origine d'un taux d'absentéisme élevé. Ainsi, en 2012, au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, le taux d'absentéisme du personnel de surveillance s'élevait à 19,27 % au titre des congés maladie, à 2,63 % pour les congés longue maladie et à 13,51 % pour les accidents du travail. Chaque mois, une vingtaine des membres du personnel de surveillance n'est pas en mesure d'assurer ses missions.

Par ailleurs, M. Jean-Marie Delarue a relevé dans certains établissements une proximité excessive avec les détenus susceptible de déboucher sur des pratiques contraires aux exigences de la fonction publique. Ce constat ne saurait être généralisé et ne concerne qu'une minorité des personnels. Votre rapporteur tient à saluer la qualité de leur travail en dépit des conditions difficiles de leur travail.

Effectifs de personnels dans les établissements des départements
d'outre-mer au 1er août 2013

Établissements

Surveillants

Surveillantes

Premiers
surveillants
et majors

Premières
surveillantes
et majors

Officiers

Total

CP Baie-Mahault

136

31,6

19,8

3

8

198,4

CP Ducos

151

43,8

16

6

9

225,8

CP Le Port

147

12,2

22

1

9

191,2

CP Remire-Montjoly

120

57,5

19

6,5

8

211

CP Saint-Denis

171

27,2

25

5

8,8

237

MA Basse-Terre

54,3

6

7

1

1,8

70,1

MA Majicavo

39

9

12

0

2

62

MA Saint-Pierre

39

5,8

8

0

3

55,8

DISP Mission outre-mer

5

3

1

0

2

11

TOTAL

862,3

196,1

129,8

22,5

51,6

1262,3

Source : Direction de l'administration pénitentiaire

Votre rapporteur pour avis attire l'attention de la commission sur le statut particulier des personnels pénitentiaires de la maison d'arrêt de Majicavo à Mayotte.

En application de l'article 64-1 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, les cinquante-huit agents de la fonction publique territoriale de Mayotte affectés au service pénitentiaire sont progressivement intégrés ou titularisés, depuis 2005, dans les corps de la fonction publique de l'État correspondant à leur emploi. Toutefois, plusieurs décrets et lois ont modifié les dispositions relatives à l'intégration des agents techniques et administratifs de Mayotte dans les corps des agents administratifs et techniques des administrations de l'État à Mayotte avec une phase transitoire prévue jusqu'en 2014 et une nouvelle grille indiciaire. Ce contexte a renforcé les revendications statutaires des personnels de surveillance mahorais. C'est pourquoi il a été décidé de mettre fin à la disparité de traitement entre le corps des surveillants mahorais et ceux des agents administratifs et agents techniques de Mayotte et de réduire la durée de la période d'intégration dans la grille État11(*). Il a également été procédé à une intégration plus rapide des agents dans le corps des personnels de surveillance de métropole du fait d'un échelonnement indiciaire qui a été accéléré. Ainsi, l'ensemble de cette réforme a permis de réduire la phase transitoire. L'intégration du corps transitoire qui concernerait trente-trois surveillants mahorais au sein du corps d'État des surveillants pénitentiaires actuellement en service au Département de Mayotte devrait aboutir fin 2015.


* 9 Question écrite n° 09101 de M. Félix Desplan, publiée dans le Journal Officiel Sénat du 7 novembre 2013 - page 3211.

* 10 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

* 11 Décret n° 2011-362 du 1er avril 2011 modifiant le décret n° 2005-143 du 17 février 2005 relatif au statut du corps des surveillants pénitentiaires de l'État pour l'administration de Mayotte et fixant les conditions d'intégration des agents titulaires et de titularisation des agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte mis à disposition des services pénitentiaires dans des corps de la fonction publique de l'État.