EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 11 février 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Patriat, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 1721 (AN - XIV e législature) relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
M. François Patriat , rapporteur pour avis . - Le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a présenté, le 22 janvier dernier, en Conseil des ministres, le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, dont l'objet principal consiste en la transposition législative de l'accord sur la formation professionnelle, conclu le 14 décembre 2013 entre les partenaires sociaux. Le calendrier d'examen de ce texte, qui fait l'objet de la procédure accélérée en vue d'une adoption définitive avant fin février, est donc particulièrement resserré. L'Assemblée nationale a adopté le texte vendredi dernier dans la nuit et nos collègues de la commission des affaires sociales examinent demain matin le rapport au fond de Claude Jeannerot.
Le champ des compétences concernées apparaît tout aussi large que celui de la précédente réforme de la formation professionnelle intervenue en 2009 et pour laquelle la constitution d'une commission spéciale avait été décidée par le Sénat, les commissions concernées à l'époque étant notamment celles des affaires sociales, des finances et de la culture. Aussi, avant de vous présenter plus en détail les dispositions que j'ai estimées utile d'examiner dans le cadre de la saisine pour avis de notre commission, je vous propose un rapide survol du projet de loi.
Le titre premier porte sur les réformes relatives à la formation professionnelle et à l'emploi et traduit, au niveau législatif, à la fois les dispositions de l'accord national interprofessionnel du 14 décembre et celles qui sont issues de la concertation Etat-régions-partenaires sociaux sur le compte personnel de formation. La question s'est posée de savoir si une saisine pour avis se justifiait pour les articles 4 et 5 qui réforment le régime de contributions obligatoires auquel sont soumis les employeurs, les conditions de versement aux organismes de collecte, et les modalités de gestion et d'utilisation des fonds collectés. Certes, les montants sont considérables mais le périmètre de la réforme, dont l'objet est de simplifier le régime de contribution des employeurs en mettant en place une contribution unique à un seul organisme et le compte personnel de formation (CPF), concerne les financements par les entreprises de la formation professionnelle, à l'exclusion des dépenses des collectivités publiques, des ménages et de la formation dans la fonction publique.
Le chapitre 2, relatif à l'emploi, procède à la réforme de l'apprentissage. Deux articles nous intéressent plus particulièrement, notamment parce qu'ils appliquent plusieurs des recommandations que j'ai émises en mars 2013 pour une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage : l'article 6 modifie les conditions de conclusion des conventions d'objectifs et de moyens (COM) conclues entre l'Etat et les régions (celles-ci ne seront plus obligatoires après le 31 décembre 2014) et l'article 9 procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage en réduisant le nombre d'organismes de collecte de la taxe d'apprentissage (OCTA) de 147 à 46.
Le chapitre 3 traite de la décentralisation aux régions des compétences de l'Etat en matière de formation professionnelle de publics spécifiques privés d'emploi. L'article 11 confie aux régions l'organisation et le financement du service public régional de la formation professionnelle et procède au transfert de l'Etat vers les régions de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. La question du financement des transferts de compétences opérés par l'Etat vers les régions est traitée par l'article 15.
Le titre II, relatif à la démocratie sociale, organise les conditions de reconnaissance de la représentativité patronale (article 16) et syndicale (article 17). Dans ce cadre, l'article 18 doit tout particulièrement retenir l'attention car il réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire dont les ressources émaneraient des employeurs, des organismes paritaires et de l'Etat.
Enfin, le titre III, relatif à l'inspection du travail, relève de la compétence au fond de la commission des affaires sociales.
Après ce passage en revue des articles du projet de loi, j'ai considéré que cinq articles pouvaient justifier la saisine pour avis de la commission des finances : l'article 9, qui procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage ; les articles 9 bis et 9 ter , adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement pour remédier à la censure du Conseil constitutionnel sur plusieurs dispositions de l'article 60, portant réforme de la taxe d'apprentissage, de la loi de finances rectificative pour 2013 ; l'article 15, qui prévoit la compensation par l'Etat des transferts de compétences aux régions prévus aux articles 6 et 11 en matière d'apprentissage et de formation professionnelle ; enfin, l'article 18, qui réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire dont les ressources émaneront des employeurs, des organismes paritaires et de l'Etat.
Je vous propose de passer à l'examen des articles et des amendements que je vous présenterai en même temps.
L'article 9 vise plusieurs objectifs :
- l'harmonisation, au niveau national, de la méthodologie de calcul utilisée par l'ensemble des régions pour déterminer le coût de formation fixé dans la convention de création des CFA ;
- la rationalisation du réseau des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) au niveau national et régional ;
- la clarification des missions des OCTA et de leurs règles de gestion au moyen d'une convention d'objectifs et de moyens ;
- l'instauration d'une nouvelle procédure d'affectation des fonds dits libres, non affectés par les entreprises, mettant en oeuvre les OCTA en concertation avec la région.
Mon amendement n° 1 a pour objet de clarifier les conditions de répartition des fonds du solde du quota non affectés par les entreprises, en renforçant le rôle de la gouvernance régionale dans le cadre d'une concertation organisée par la région avec l'ensemble des acteurs de l'apprentissage au sein du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles.
Je propose qu'à l'issue d'une concertation sur la proposition des organismes de collecte, la région décide de la répartition des fonds dits « libres » qui ne sont pas affectés par les entreprises. Cet amendement reprend la recommandation que j'ai formulée l'an dernier tendant à confier aux régions la gouvernance des fonds non affectés par les entreprises. Cette position en faveur de la gouvernance régionale ne remet nullement en cause la capacité des entreprises à continuer à affecter librement une partie du produit de la taxe d'apprentissage. Je sais que le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement mais je préfère défendre cette position « maximaliste » quitte à adopter en séance une solution de repli permettant aux OCTA de continuer à procéder à leurs propres versements, par décision motivée, si les versements en question ne sont pas conformes aux recommandations émises par la région.
Mon amendement n° 2 vise à étendre aux organismes de collecte de la taxe d'apprentissage l'application des dispositions, introduites à l'initiative du Sénat dans le cadre de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, prévoyant la conclusion d'une convention triennale d'objectifs et de moyens entre les organismes de collecte paritaires agréés et l'Etat, ainsi que la publication triennale d'un bilan d'évaluation.
Les articles 9 bis et 9 ter visent à rectifier les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013 qui a censuré, faute d'être suffisamment précis, plusieurs alinéas de l'article 60, portant réforme de la taxe d'apprentissage, de la loi de finances rectificative pour 2013 relatifs aux règles d'affectation du produit de la taxe d'apprentissage.
Ces deux articles prévoient de rétablir les dispositions censurées, en veillant à préciser, dans la loi, le taux de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage réservée au développement de l'apprentissage (21 %) et celui du hors quota au titre des dépenses réellement exposées, en vue de favoriser les formations technologiques et professionnelles initiales (23 %).
À l'article 9 ter , mon amendement n° 3 vise à assurer une coordination rédactionnelle avec les dispositions d'entrée en vigueur communes avec l'article 9 bis .
L'article 15, quant à lui, prévoit la compensation par l'Etat des transferts de compétences aux régions prévus en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.
Concrètement, le cabinet du ministre m'a répondu que l'évaluation des montants de compensation nécessitait un travail d'expertise complémentaire, associant l'ensemble des ministères concernés (travail, éducation nationale - pour les CFA nationaux -, budget, décentralisation, etc...), auquel il sera procédé dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2015. Toutefois, les ordres de grandeurs estimatifs suivants m'ont été donnés :
- la régionalisation des CFA nationaux (plus de 1,5 million d'euros), reportée à plus tard par l'Assemblée nationale ;
- les formations visant à garantir l'acquisition du socle de connaissances et de compétences pour les personnes à la recherche d'un emploi (environ 50 millions d'euros) ;
- la formation des personnes sous main de justice et des Français hors de France (plus de 10 millions d'euros) ;
- l'accompagnement vers la validation des acquis de l'expérience (VAE) et sa promotion (environ 5 millions d'euros) ;
- enfin, la prise en charge de la rémunération des stagiaires handicapés et autres publics spécifiques (plus de 100 millions d'euros).
Soit un total estimatif de 166,5 millions d'euros dans une fourchette estimative allant de 150 à 200 millions d'euros.
À la question de savoir comment ces transferts de compétences seront financés, il m'a été répondu que la nature de la recette de compensation sera précisée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, soit par dotation, soit par affectation d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation de produits énergétiques (TICPE).
Mon amendement n° 4 à l'article 15 est rédactionnel.
Enfin, je terminerai l'examen de ce projet de loi par l'un de ses articles emblématiques, à savoir l'article 18, relatif à la réforme et la modernisation du financement du paritarisme. Il s'agit de sortir de la logique d'opacité consistant à mobiliser des fonds issus de la gestion paritaire d'organismes et de mettre en place un système transparent de financement du coût du dialogue social centralisé dans un nouveau fonds paritaire. Il s'agit d'instaurer un financement mutualisé à coût constant avant et après la réforme et neutre pour les entreprises, la fourchette de prélèvement s'inscrivant entre 75 millions d'euros au titre du taux minimal de la contribution des entreprises (0,014 % de la masse salariale nationale) et 110 millions d'euros au titre du taux maximal fixé par la loi (0,02 % de la masse salariale).
Peut s'y ajouter une contribution supplétive des organismes paritaires pour un montant compris entre 0 euros et 35 millions d'euros.
Enfin, la contribution de l'Etat au titre du programme 111 de la mission « Travail et emploi » se décompose entre les sommes aujourd'hui acquittées au titre de la formation économique, sociale et syndicale (23 millions d'euros) et une contribution, au titre de la participation des partenaires sociaux à la construction des politiques publiques, que l'on peut estimer à 5 millions d'euros. Au total, la subvention de l'Etat pourrait donc s'élever à 28 millions d'euros mais nous y reviendrons lors de l'examen de la prochaine loi de finances.
Au total, le budget global du fonds paritaire pourrait s'établir au minimum à 140 millions d'euros. Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 9, 9 bis , 9 ter , 15 et 18, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous ai présentés.
M. François Marc , rapporteur général . - On sait que François Patriat suit ce dossier avec grand intérêt, dans un souci de totale transparence et avec la volonté que l'implication des régions soit parfaitement acceptée par tous.
M. Albéric de Montgolfier . - C'est grâce au cumul !
M. François Marc , rapporteur général . - Le rapporteur porte un regard pertinent sur ce texte, qu'il a souhaité améliorer dans la continuité du contrôle qu'il a mené l'an passé sur le thème de la formation professionnelle.
Peut-être le rapporteur pourrait-il nous éclairer sur l'amendement n° 1, le plus important, qui n'est pas forcément bien reçu par toutes les autorités mais qui a pourtant du sens en ce qui concerne le rôle de la région dans la formation professionnelle. L'amendement porte sur les fonds dits « libres », c'est-à-dire la part de taxe d'apprentissage qui n'est pas affectée par les entreprises, et que la région pourrait dorénavant flécher de manière plus explicite et plus impérative. La notification serait désormais faite par le président de région, ce qui me paraît légitime - et nous avons tous des exemples où les fonds manquent à telle ou telle profession. Le rapporteur pourrait aussi nous éclairer sur le « bureau » mentionné à l'article L.6123-3 du code du travail, au sein duquel se déroule la concertation sur la meilleure répartition possible des fonds disponibles, et qui fait l'objet d'un amendement. Les autres amendements apportent surtout des précisions et des corrections rédactionnelles, et n'appellent pas d'observation particulière. Pour ma part je suivrai le rapporteur en votant ses amendements ainsi que les articles sur lesquels la commission des finances a été saisie pour avis.
M. François Patriat , rapporteur pour avis . - Le bureau mentionné à l'article L.6123-3 du code du travail est le bureau du Comité régional de l'emploi et de la formation professionnelle, qui existe dans chaque région. Ce bureau est composé de représentants de l'Etat, de la région, des organisations syndicales de salariés au niveau régional, et des organisations professionnelles d'employeurs au niveau national interprofessionnel.
Les fonds dits « libres » représentent peu de choses : 145 millions d'euros sur environ 2 milliards d'euros. Vous savez que les entreprises affectent leur taxe d'apprentissage de trois manières différentes : premièrement, elles sont tenues d'en affecter une partie à l'établissement où est inscrit leur apprenti ; deuxièmement, elles peuvent, si elles le veulent, en flécher une partie vers l'établissement de leur choix ; enfin, une dernière partie n'est pas fléchée - ce sont les 145 millions d'euros. Aujourd'hui, ce sont les OCTA qui choisissent leur destination, mais pas forcément en fonction de l'intérêt régional. Je comprends bien ceux qui reprochent aux régions de vouloir, demain, s'occuper de tout ; mais je ne suis pas de ceux qui réclament davantage de compétences pour les régions. Je préfère, à titre personnel, des compétences bien clarifiées et bien financées. Or demain, c'est la région qui établira et financera le schéma de formation professionnelle, et c'est déjà elle qui soutient les CFA et maintient au-dessus du minimum légal les aides aux apprentis. Dans ce cadre-là, nous avons souhaité que les 145 millions d'euros soient affectés par la région, après une concertation avec les OCTA. Dans le projet de loi du Gouvernement, ce sont les OCTA qui affectent les sommes, après un avis de la région. Je pense qu'il faut être plus coercitif - comme je le recommandais déjà dans mon rapport il y a un an. Certes, il est possible de faire encore mieux, mais il faut déjà se féliciter de l'accord obtenu, qui a reçu le soutien de la plupart des représentants syndicaux et des organisations patronales (à l'exception de la CGPME).
M. Francis Delattre . - Il y a dans ce texte des choses très intéressantes où tout le monde peut volontiers se retrouver, notamment l'affirmation claire du rôle de la région - malgré quelques tentations de recentralisation - et l'article 1 er qui prévoit un compte personnel de formation. Ceci dit, compte tenu de la répartition des articles entre les différentes commissions, je ne trahis pas de secret en disant qu'il y aura sûrement une demande de vote différencié.
Le rapporteur a indiqué que 24 milliards d'euros étaient consacrés à la formation professionnelle. Nous avons le sentiment que l'ensemble du dispositif correspond à une réduction de l'enveloppe globale, de l'ordre de 5 ou 6 milliards d'euros : le rapporteur partage-t-il cette analyse ?
Nous relevons par ailleurs deux défauts. Il y a d'abord le problème du droit à la formation des chômeurs. Nous savons qu'entre un tiers et 40 % des chômeurs ont besoin d'une formation, mais cela ne semble pas être la priorité de votre dispositif - et c'est peut-être même une régression compte tenu du peu de moyens affectés. La formation est pourtant un élément très important pour résoudre le problème de l'employabilité des chômeurs. Le deuxième problème est celui des CFA, que chacun sait en difficulté : pour nous, le texte va plutôt dans le mauvais sens, en dépit du très bon travail effectué par le rapporteur. Pour résumer, le texte contient de très bons dispositifs, mais d'autres sont un peu plus idéologiques.
M. Vincent Delahaye . - Une partie croissante de la taxe d'apprentissage va donc aller aux régions. Le rapporteur pourrait-il nous donner quelques éléments chiffrés sur les montants concernés et les montants globaux, et nous préciser les conséquences de ce transfert pour les OCTA ? Par ailleurs, quel est le montant de la subvention de l'Etat prévue en loi de finances pour le « fonds paritaire » ?
M. Jean Germain . - Je suis de ceux qui considèrent que les régions doivent avoir davantage de compétences en matière de formation professionnelle - mais sans pour autant avoir de clause générale de compétence.
Le rapporteur est-il d'accord avec la méthodologie de calcul du coût de la formation professionnelle qui figure dans le projet de loi ? En effet, les régions ne pourront plus, désormais, calculer individuellement ce coût : il y aura une méthodologie fixée par le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Quelle est la position du rapporteur sur le fait que seule une seule chambre consulaire par région sera autorisée à collecter les fonds ? Cela paraît-il normal et faisable ? Comment comprendre la référence à la « gratuité » de l'apprentissage qui figure dans le texte, y compris pour l'employeur ? Enfin, je suis en accord avec l'amendement sur l'article 9.
M. François Patriat , rapporteur pour avis . - Je pense, comme Francis Delattre, qu'on peut effectivement se demander si les 24 milliards d'euros dédiés à la formation professionnelle sont bien utilisés, notamment en ce qui concerne les chômeurs. C'est une somme nécessaire mais considérable, qui provient d'ailleurs surtout des entreprises, et à hauteur de 4,5 milliards d'euros de l'Etat. Malheureusement, comme cela a été dit, ceux qui bénéficient le plus de la formation sont ceux qui sont déjà bien formés : est formé, on est habitué à se former, on a les moyens de se former, on a le droit de se former... et on l'utilise. Mais la priorité devrait être donnée aux demandeurs d'emploi. Vous connaissez aussi les difficultés posées par la multiplicité des organismes formateurs, et par les règles des marchés publics qui imposent de prendre non pas le mieux disant, mais le moins disant, ce qui n'implique pas forcément la meilleure formation.
L'objet de ce texte est non seulement d'appliquer l'accord passé entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, mais aussi - je le rappelle souvent - de clarifier, de simplifier et d'économiser. Et je crois que nous avons ces éléments : on passe notamment de 147 à 46 OCTA. Prenez par exemple l'OCTA de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) : c'est un petit organisme mais il a des coûts de fonctionnement, des présidents, des secrétaires etc. Le regroupement des structures permettra de véritables économies.
Quant à la somme globale consacrée à la formation professionnelle, il ne me semble pas qu'elle soit en diminution. J'ai répété que la réforme se ferait à budget constant, sans prélèvement supplémentaire, notamment sur les entreprises.
Quant à la formation des chômeurs, c'est aux régions et aux partenaires sociaux de décider vers quels publics ils veulent flécher les financements, dans le cadre du Comité régional de l'emploi et de la formation professionnelle. Mais nous sommes d'accord : il faut d'abord aller vers les chômeurs. Il y a d'ailleurs une concurrence certaine des emplois d'avenir aujourd'hui, qui permettent de former des gens autrement.
Pour répondre à Vincent Delahaye, le « fonds paritaire » est subventionné à hauteur de 28 millions d'euros par l'Etat. La taxe d'apprentissage sera toujours collectée par les OCTA, même s'ils seront moins nombreux. La part régionale ne distrait pas les fonds de leur vocation à financer l'apprentissage puisque les régions financent directement les CFA. Chaque région est d'ailleurs soumise aux demandes des CFA qui sont actuellement en difficulté.
La méthodologie de calcul du coût de la formation professionnelle sera fixée par une prochaine loi de finances : je ne peux pas répondre à la première question de Jean Germain à ce stade. Vous posez aussi la question de la collecte des fonds par une seule chambre consulaire par région : il faut d'abord rappeler que si la transformation des chambres départementales en chambres régionales a pris cinq ans, c'est aujourd'hui une réussite, qui peut en préfigurer d'autres. C'est une convention entre les trois chambres - chambre d'agriculture, chambre des métiers, chambre de commerce - qui désignera la chambre consulaire en charge de la collecte (souvent la chambre de commerce). Par ailleurs, je partage pleinement votre avis sur la nécessaire clarification des compétences et sur le maintien de l'absence de clause générale de compétence : la première des économies, c'est cela.
Enfin, sur la « gratuité » : je précise que ce n'est pas l'apprentissage qui est gratuit, mais seulement les droits d'inscription. Malheureusement, nous assistons aujourd'hui à une diminution du nombre d'apprentis, aussi bien dans les grandes entreprises que dans les petites. Cela tient pour partie au changement récent de l'ICF, mais aussi à la crise qui vide les carnets de commande, et à la décision d'avoir porté le bac professionnel à trois ans, ce qui a dissuadé certains employeurs à ne plus prendre d'apprentis pour un temps aussi long. La situation est donc préoccupante pour l'apprentissage, d'où la nécessité de pérenniser et de clarifier la ressource, et de confier son fléchage aux régions pour une plus grande efficacité.
Les amendements n° 1, n° 2, n° 3 et n° 4 sont adoptés.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés par ses amendements.
Mme Michèle André , vice-présidente . - Je vous propose d'autoriser le rapporteur pour avis à redéposer en vue de la séance publique les amendements qui n'auraient pas été retenus par la commission des affaires sociales dans son texte.
Mme Michèle André , vice-présidente . - Je vous propose d'autoriser le rapporteur pour avis à proposer une solution de repli à ses amendements si elle pouvait permettre de recueillir l'avis du Gouvernement.
Il en est ainsi décidé.